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可能国人所吃的牛肉中，近四分之一来自非法途径。中国在走私肉的监管问题上，又陷入了“合法的有人管，非法的没人管”的怪圈。
在法律和机制缺失的情况下，走私肉监管问题大多由地方政府自行协调解决。仅依靠领导重视与政府善政，这类试点能持续多久仍未可知。
陈连华在切牛筋时，割伤了左手大拇指，鲜血滴洒在滞销的牛肉上。2014年12月6日，这个55岁的牛肉摊主明显精神恍惚。几个月前，他的妻子徐发荣被公安带走，原因是涉嫌销售走私的巴西牛肉。
和徐发荣一起被带走的还有二十多人，他们大多来自江苏省连云港市灌云县。“来自巴西疫区的疯牛肉”——尽管不能证明这批牛肉能让人罹患疯牛病，但当地媒体惊悚的标题吸引了公众对走私牛肉的关注。据江苏省公安厅披露，自灌云始，已查处超过300吨走私牛肉。
在国际贸易中，一个集装箱的载重是25吨，300吨足以装满12个集装箱。但这仅仅是九牛一毛。
“据估算，2013年国内走私牛肉总量超过200万吨。”国家肉牛产业技术体系首席科学家曹兵海对南方周末记者说。来自中国肉类协会等行业协会的专家也从不同渠道佐证了这一数字。200万吨足以装满八万个集装箱，塞满16艘重型远洋轮船。
考虑到2013年中国牛肉消费总量在900万吨左右，也就是说国人所吃的牛肉，有近1/4来自非法途径，这无疑增加了感染疫病和食源性疾病的风险。
徐发荣贩卖的牛肉，从南美洲走私到不知名的苏北县城，历经数万公里，波及大半个中国，几乎在产业链的最末端才被截住。人们不禁要问，从进口检疫、海关到流通、餐饮等诸多食品监管环节，为什么连一块小小的走私牛肉都挡不住？
被同行举报的“暴利”生意
2014年12月6日早晨6点，灌云县最大的向阳路农贸市场就已热闹非凡。唯独12个卖牛肉的摊位顾客寥寥。摊主们自发打印出“牛肉风波渐平息”的传单，仍然无人问津。
这样的情况已经持续近一年。2013年年底，灌云县工商局接到群众举报，说向阳农贸市场有人卖“假牛肉”。
“举报的不是什么群众，而是卖正规牛肉的同行，看他们卖走私牛肉生意好，眼红。”灌云县食药监局一位工作人员告诉南方周末记者。
在向阳路农贸市场乃至整个中国，卖走私牛肉意味着暴利。灌云当地牛肉进价每斤30-40元人民币，但走私牛肉进货价只在20元上下。
暴利让其他摊贩眼红。老王的水果摊就在徐发荣对面，过去几年，他每天都在看牛肉摊主数钱。
任通的儿子因为卖巴西牛肉，也被警方带走。来自徐州的经销商许某允许任家先拿肉，卖完之后再来结账。“这被称为VIP服务。”任通说。
据警方调查，灌云县的这批走私巴西牛肉，从香港入关，最初的入境地点是广东，其间辗转上海、福建，从徐州行销江苏及周边数省，仅连云港地区就卖出1亿多元。
江苏省公安厅发布的图片显示，这批牛肉来自巴西一家老牌食品公司Estrela。这家公司在巴西信誉不错，却不在中国允许进口的企业名单中。
中国对肉类进口的管制严格，允许牛肉进口的国家只有乌拉圭、阿根廷、哥斯达黎加、澳大利亚、新西兰和加拿大等6国。
2012年12月，因为巴西一起疯牛病案例，农业部和质检总局联合发出《关于防止巴西疯牛病传入我国的公告》。2014年7月，质检总局与农业部联合发文称将解禁巴西牛肉进口，但截至今天并未落实到操作层面。
“巴西牛肉正准备接受中国政府提出的任何检验检疫要求。”巴西牛肉出口协会执行主席费尔南多·桑帕约对南方周末记者说。
吊诡的是，恰恰是近乎苛刻的把关之下，滋生了明目张胆的走私。
南方周末记者了解到，2014年8月，在海关总署缉私局的一次内部研讨中，商务部中国土畜进出口商会和中粮集团肉食公司共同发布的数据显示，2013年，巴西向中国出口了43万吨牛肉，印度和美国分别向中国出口了47万吨和9万吨。
而上述三国，都是中国明令禁止进口牛肉的国家。
“这种区域间政策和价格差异，是中国牛肉走私泛滥的根源。”经营南美牛肉贸易多年的刘萍说。
从“蚂蚁搬家”到“活牛走私”
“每年走私牛肉200万吨”的估算最早来自市场监管部门。2013年，中国牛肉产量640万吨，合法进口的牛肉29.7万吨，但据工商部门统计，中国市场上实际流通消费的冻肉交易量接近900万吨。这意味着可能有超过200万吨的牛肉来路不明。
“这个数字把工商部门吓坏了。”中国肉类协会副秘书长高观告诉记者，2012年这个数字还是190万吨。
走私量激增了10万吨，让各相关部门“都挺着急”。高观透露，2014年海关总署缉私局已经为此开过好几次会。
“中国境内哪些地区已经流入了走私肉？”研讨会上，海关总署工作人员曾问高观。
“中国一、二、三、四、五线城市都有。”高观回答说，在全国调研中，他在不同规模的批发市场均发现了走私牛肉。
依托庞大的市场，走私贩们建立了盘丝错节的分销网络。
多个信源向记者确认，在中国走私冻肉的产业链中，若由陆路入境，优选香港与越南。
香港比邻内地，货物周转方便，自由港的身份更能降低成本。
据桑帕约透露，香港近年来已逐渐成为巴西牛肉主要的出口地之一。
而越南至广西的走私冻肉，走的则是“游击战”路线：用成百辆小面包车分散装载冻肉，从边境运到防范能力较低的城市，积少成多再用卡车发往省外。这在当地被称为“蚂蚁搬家”。
“走私肉对广西的食品安全是一个很大的威胁。”广西壮族自治区食药监局局长韦波告诉记者。走私最猖獗的地区是广西东兴和平定等边境地区，走私的肉类包括牛肉、鸡爪等。走私肉的食品安全风险不能一概而论，要视具体情况而言，但其中有些牛肉已经冷冻多年，可能存在变质的情况，商贩会把好肉和变质肉搀在一起卖。 由于中越边境线长，许多走私者甚至赶着牛直接从越南进入中国。曹兵海把这个称为“活牛走私”。
“这些牛肉从巴西等国发往中国香港或越南都有据可查，但一到中国边境就没了踪影。”高观说，无论活牛还是冻牛肉，进入中国，都有一个“洗白”的过程，最理想的方式是将外国肉变成“中国肉”。
“洗白”的方式有很多。市场上的走私肉有一部分是有“正规手续”，用来应付检查。
在任通手中，至今仍存有一份徐州经销商许某提供的动物检验检疫证明复印件。该证明出自地方监管部门，用来证明产自国内的肉类符合食品安全标准。但许某提供的冷冻肉包装上写满英文，明显不是国产。
另一条“洗白”的路径是直接将走私肉卖往加工厂。出厂后，“走私肉”改头换面，标识、生产日期一应俱全。
“这些操作都不困难。”曹兵海说，中国没有食品追溯制度，国人又习惯买看似新鲜的“裸肉”，走私贩们将数年前的冻肉拆分解冻后，当作鲜肉售卖，神不知鬼不觉。
更重要的是，一旦进入流通领域，就意味着脱离海关与进口检验检疫的监管范围。
“为什么不追责监管部门呢？”
任通父子在向阳路农贸市场做生意已经二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他觉得委屈：“根本没有人告诉我们，什么肉不能卖，为什么不追责那些让走私牛肉流进来的监管部门呢？”
事实上，在巴西牛肉问题上，监管部门之间再度上演了食品监管中常见的推诿扯皮。
时间回到2014年年初。灌云县工商局在确定“农贸市场卖巴西牛肉”的基本事实后，将消息报给了灌云县食品安全委员会。灌云县食安委挂靠在卫生局名下，1月17日，食安委负责人去县政府汇报。县长决定组成由食安委牵头，工商、公安、农委组成的联合执法队伍。
于是，1月18日一早，陈连华和妻子就看到一支二十多个人的壮观队伍，一家家排查农贸市场中的牛肉摊点。
按照2013年国务院食药机构改革的方案，要将散落在工商、质检、卫生等多部门的食品管理监督职能，统一到食药监管部门。
但由于江苏省在全国31个省区市中改革进度滞后，这导致理应协调并主导食品安全监管的灌云县食药监局，其职权中却并不包括食品监管。这也在某种程度上让当地陷入了食品安全的监管真空和风险洼地中。
“这个案子从一开始就存在扯皮的问题。”灌云县公安局治安大队大队长薛霜说，“查走私不是公安的职责，应该是海关的事情。”
灌云县农委执法大队队长林海涛则表示，农委只负责在屠宰环节“在猪牛羊身上盖章”，走私肉没有在中国屠宰，应该由负责流通领域的工商管，农委只是在配合工作。
而灌云县工商局的工作人员一致认为，和动物有关的事还得归农委管。工商当初接到举报电话，去现场检查，是在“帮农委的忙”。
2014年12月3日，江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎在南方周末绿色版微信公号“健言”发表文章，探讨此次走私牛肉的监管问题。缪宝迎认为，走私牛肉在流通环节之前，还存在负责进出口检验检疫的部门和海关。这些部门与其他食品监管部门并没有一个沟通协调机制。除了进出口检验检疫局，其他部门对进口食品存在“避让”行为，如果不从体制、机制方面采取必要的调整，类似“巴西牛肉”事件将很难避免。
文章发表两天后，来自进出口检验检疫部门的负责人找到缪宝迎，当面交流后，缪宝迎感到来访者的观点是，食品进入中国境内后，就不归进出口检疫部门监管。而且该部门只管合法的进口产品，走私应该由其他部门负责。
合法的有人管，非法的没人管。走私牛肉正是处在了中国特色的监管真空地带。
科级干部协调处级干部
“食药改革一旦涉及部门协调，肯定需要一个调整过程。”食品安全法的主要起草者，全国人大常委会法工委行政法室原主任李援说。部门间沟通不畅，从立法上就可看出端倪。李援回忆，食品安全法第六章进出口食品的内容，大部分来自国家质检总局的草案，专家组并没有做过多修改。
在近期食品安全法修订过程中，同样的事情再次上演。
参与食品安全法修订的中央财经大学法学院教授高秦伟指出，针对进出口食品监管问题，除食药部门发来的相关文件，其他相关部门没有给出建议。
国家行政学院副教授胡颖廉发现，在流通阶段，走私食品由哪个部门管，取决于将事情看做什么性质：“如果将事情看做一个食品安全事件，就是食安委和食药监负责，如果将它看成一个破坏市场经济秩序的事，那就是工商管。”
现实中走私肉问题该由谁来监管，大多由地方政府自行协调解决。
比如为了解决“协调问题”，海南省专门成立了“联合打击食药犯罪办公室”，把公安干警的办公室直接搬到了食药监局的大楼中。
“过去，我们要去敲公安的门，要做很多解释和说服工作。”海南省食药监局稽查局局长刘鸿涛说。“调查取证时，证据不一定能够得到公安认可；调查现场联系警力时，公安很可能在忙别的任务，没空理你。”
2014年9月，海南省公安厅派驻省食药监的干警刘利龙正式上岗。他的任务，就是帮助食药监协调能够动用的各级公安力量。对刘利龙来说，这项工作并不好做。他是一个正科级干部，却要负责协调各市县的公安局局长——这些人中许多都是处级干部，甚至地方常委。“这种“协调”的成效正在逐渐显现：联打办抓住走私冻肉的中间环节——冷库，成功完成了170多个冷库打击任务。”
海南省的“联打办”是在分管副省长的过问下成立。刘鸿涛说，这是因为他们相信关注食品安全是“大善德政”。
“查到走私牛肉后，无论是检验还是销毁，花的都是地方政府的钱。”胡颖廉认为，从末端打击，必须给政府提供打击食品走私的动力。至少要给政府一个不做赔本买卖的理由。
但是，在法律和机制都缺失之下，仅依靠领导重视与政府的“大善”，类似的试点究竟能持续多久？
在法律和机制缺失的情况下，走私肉监管问题大多由地方政府自行协调解决。仅依靠领导重视与政府善政，这类试点能持续多久仍未可知。
陈连华在切牛筋时，割伤了左手大拇指，鲜血滴洒在滞销的牛肉上。2014年12月6日，这个55岁的牛肉摊主明显精神恍惚。几个月前，他的妻子徐发荣被公安带走，原因是涉嫌销售走私的巴西牛肉。
和徐发荣一起被带走的还有二十多人，他们大多来自江苏省连云港市灌云县。“来自巴西疫区的疯牛肉”——尽管不能证明这批牛肉能让人罹患疯牛病，但当地媒体惊悚的标题吸引了公众对走私牛肉的关注。据江苏省公安厅披露，自灌云始，已查处超过300吨走私牛肉。
在国际贸易中，一个集装箱的载重是25吨，300吨足以装满12个集装箱。但这仅仅是九牛一毛。
“据估算，2013年国内走私牛肉总量超过200万吨。”国家肉牛产业技术体系首席科学家曹兵海对南方周末记者说。来自中国肉类协会等行业协会的专家也从不同渠道佐证了这一数字。200万吨足以装满八万个集装箱，塞满16艘重型远洋轮船。
考虑到2013年中国牛肉消费总量在900万吨左右，也就是说国人所吃的牛肉，有近1/4来自非法途径，这无疑增加了感染疫病和食源性疾病的风险。
徐发荣贩卖的牛肉，从南美洲走私到不知名的苏北县城，历经数万公里，波及大半个中国，几乎在产业链的最末端才被截住。人们不禁要问，从进口检疫、海关到流通、餐饮等诸多食品监管环节，为什么连一块小小的走私牛肉都挡不住？
被同行举报的“暴利”生意
2014年12月6日早晨6点，灌云县最大的向阳路农贸市场就已热闹非凡。唯独12个卖牛肉的摊位顾客寥寥。摊主们自发打印出“牛肉风波渐平息”的传单，仍然无人问津。
这样的情况已经持续近一年。2013年年底，灌云县工商局接到群众举报，说向阳农贸市场有人卖“假牛肉”。
“举报的不是什么群众，而是卖正规牛肉的同行，看他们卖走私牛肉生意好，眼红。”灌云县食药监局一位工作人员告诉南方周末记者。
在向阳路农贸市场乃至整个中国，卖走私牛肉意味着暴利。灌云当地牛肉进价每斤30-40元人民币，但走私牛肉进货价只在20元上下。
暴利让其他摊贩眼红。老王的水果摊就在徐发荣对面，过去几年，他每天都在看牛肉摊主数钱。
任通的儿子因为卖巴西牛肉，也被警方带走。来自徐州的经销商许某允许任家先拿肉，卖完之后再来结账。“这被称为VIP服务。”任通说。
据警方调查，灌云县的这批走私巴西牛肉，从香港入关，最初的入境地点是广东，其间辗转上海、福建，从徐州行销江苏及周边数省，仅连云港地区就卖出1亿多元。
江苏省公安厅发布的图片显示，这批牛肉来自巴西一家老牌食品公司Estrela。这家公司在巴西信誉不错，却不在中国允许进口的企业名单中。
中国对肉类进口的管制严格，允许牛肉进口的国家只有乌拉圭、阿根廷、哥斯达黎加、澳大利亚、新西兰和加拿大等6国。
2012年12月，因为巴西一起疯牛病案例，农业部和质检总局联合发出《关于防止巴西疯牛病传入我国的公告》。2014年7月，质检总局与农业部联合发文称将解禁巴西牛肉进口，但截至今天并未落实到操作层面。
“巴西牛肉正准备接受中国政府提出的任何检验检疫要求。”巴西牛肉出口协会执行主席费尔南多·桑帕约对南方周末记者说。
吊诡的是，恰恰是近乎苛刻的把关之下，滋生了明目张胆的走私。
南方周末记者了解到，2014年8月，在海关总署缉私局的一次内部研讨中，商务部中国土畜进出口商会和中粮集团肉食公司共同发布的数据显示，2013年，巴西向中国出口了43万吨牛肉，印度和美国分别向中国出口了47万吨和9万吨。
而上述三国，都是中国明令禁止进口牛肉的国家。
“这种区域间政策和价格差异，是中国牛肉走私泛滥的根源。”经营南美牛肉贸易多年的刘萍说。
从“蚂蚁搬家”到“活牛走私”
“每年走私牛肉200万吨”的估算最早来自市场监管部门。2013年，中国牛肉产量640万吨，合法进口的牛肉29.7万吨，但据工商部门统计，中国市场上实际流通消费的冻肉交易量接近900万吨。这意味着可能有超过200万吨的牛肉来路不明。
“这个数字把工商部门吓坏了。”中国肉类协会副秘书长高观告诉记者，2012年这个数字还是190万吨。
走私量激增了10万吨，让各相关部门“都挺着急”。高观透露，2014年海关总署缉私局已经为此开过好几次会。
“中国境内哪些地区已经流入了走私肉？”研讨会上，海关总署工作人员曾问高观。
“中国一、二、三、四、五线城市都有。”高观回答说，在全国调研中，他在不同规模的批发市场均发现了走私牛肉。
依托庞大的市场，走私贩们建立了盘丝错节的分销网络。
多个信源向记者确认，在中国走私冻肉的产业链中，若由陆路入境，优选香港与越南。
香港比邻内地，货物周转方便，自由港的身份更能降低成本。
据桑帕约透露，香港近年来已逐渐成为巴西牛肉主要的出口地之一。
而越南至广西的走私冻肉，走的则是“游击战”路线：用成百辆小面包车分散装载冻肉，从边境运到防范能力较低的城市，积少成多再用卡车发往省外。这在当地被称为“蚂蚁搬家”。
“走私肉对广西的食品安全是一个很大的威胁。”广西壮族自治区食药监局局长韦波告诉记者。走私最猖獗的地区是广西东兴和平定等边境地区，走私的肉类包括牛肉、鸡爪等。走私肉的食品安全风险不能一概而论，要视具体情况而言，但其中有些牛肉已经冷冻多年，可能存在变质的情况，商贩会把好肉和变质肉搀在一起卖。 由于中越边境线长，许多走私者甚至赶着牛直接从越南进入中国。曹兵海把这个称为“活牛走私”。
“这些牛肉从巴西等国发往中国香港或越南都有据可查，但一到中国边境就没了踪影。”高观说，无论活牛还是冻牛肉，进入中国，都有一个“洗白”的过程，最理想的方式是将外国肉变成“中国肉”。
“洗白”的方式有很多。市场上的走私肉有一部分是有“正规手续”，用来应付检查。
在任通手中，至今仍存有一份徐州经销商许某提供的动物检验检疫证明复印件。该证明出自地方监管部门，用来证明产自国内的肉类符合食品安全标准。但许某提供的冷冻肉包装上写满英文，明显不是国产。
另一条“洗白”的路径是直接将走私肉卖往加工厂。出厂后，“走私肉”改头换面，标识、生产日期一应俱全。
“这些操作都不困难。”曹兵海说，中国没有食品追溯制度，国人又习惯买看似新鲜的“裸肉”，走私贩们将数年前的冻肉拆分解冻后，当作鲜肉售卖，神不知鬼不觉。
更重要的是，一旦进入流通领域，就意味着脱离海关与进口检验检疫的监管范围。
“为什么不追责监管部门呢？”
任通父子在向阳路农贸市场做生意已经二十多年，并不知道什么是“走私牛肉”。他觉得委屈：“根本没有人告诉我们，什么肉不能卖，为什么不追责那些让走私牛肉流进来的监管部门呢？”
事实上，在巴西牛肉问题上，监管部门之间再度上演了食品监管中常见的推诿扯皮。
时间回到2014年年初。灌云县工商局在确定“农贸市场卖巴西牛肉”的基本事实后，将消息报给了灌云县食品安全委员会。灌云县食安委挂靠在卫生局名下，1月17日，食安委负责人去县政府汇报。县长决定组成由食安委牵头，工商、公安、农委组成的联合执法队伍。
于是，1月18日一早，陈连华和妻子就看到一支二十多个人的壮观队伍，一家家排查农贸市场中的牛肉摊点。
按照2013年国务院食药机构改革的方案，要将散落在工商、质检、卫生等多部门的食品管理监督职能，统一到食药监管部门。
但由于江苏省在全国31个省区市中改革进度滞后，这导致理应协调并主导食品安全监管的灌云县食药监局，其职权中却并不包括食品监管。这也在某种程度上让当地陷入了食品安全的监管真空和风险洼地中。
“这个案子从一开始就存在扯皮的问题。”灌云县公安局治安大队大队长薛霜说，“查走私不是公安的职责，应该是海关的事情。”
灌云县农委执法大队队长林海涛则表示，农委只负责在屠宰环节“在猪牛羊身上盖章”，走私肉没有在中国屠宰，应该由负责流通领域的工商管，农委只是在配合工作。
而灌云县工商局的工作人员一致认为，和动物有关的事还得归农委管。工商当初接到举报电话，去现场检查，是在“帮农委的忙”。
2014年12月3日，江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎在南方周末绿色版微信公号“健言”发表文章，探讨此次走私牛肉的监管问题。缪宝迎认为，走私牛肉在流通环节之前，还存在负责进出口检验检疫的部门和海关。这些部门与其他食品监管部门并没有一个沟通协调机制。除了进出口检验检疫局，其他部门对进口食品存在“避让”行为，如果不从体制、机制方面采取必要的调整，类似“巴西牛肉”事件将很难避免。
文章发表两天后，来自进出口检验检疫部门的负责人找到缪宝迎，当面交流后，缪宝迎感到来访者的观点是，食品进入中国境内后，就不归进出口检疫部门监管。而且该部门只管合法的进口产品，走私应该由其他部门负责。
合法的有人管，非法的没人管。走私牛肉正是处在了中国特色的监管真空地带。
科级干部协调处级干部
“食药改革一旦涉及部门协调，肯定需要一个调整过程。”食品安全法的主要起草者，全国人大常委会法工委行政法室原主任李援说。部门间沟通不畅，从立法上就可看出端倪。李援回忆，食品安全法第六章进出口食品的内容，大部分来自国家质检总局的草案，专家组并没有做过多修改。
在近期食品安全法修订过程中，同样的事情再次上演。
参与食品安全法修订的中央财经大学法学院教授高秦伟指出，针对进出口食品监管问题，除食药部门发来的相关文件，其他相关部门没有给出建议。
国家行政学院副教授胡颖廉发现，在流通阶段，走私食品由哪个部门管，取决于将事情看做什么性质：“如果将事情看做一个食品安全事件，就是食安委和食药监负责，如果将它看成一个破坏市场经济秩序的事，那就是工商管。”
现实中走私肉问题该由谁来监管，大多由地方政府自行协调解决。
比如为了解决“协调问题”，海南省专门成立了“联合打击食药犯罪办公室”，把公安干警的办公室直接搬到了食药监局的大楼中。
“过去，我们要去敲公安的门，要做很多解释和说服工作。”海南省食药监局稽查局局长刘鸿涛说。“调查取证时，证据不一定能够得到公安认可；调查现场联系警力时，公安很可能在忙别的任务，没空理你。”
2014年9月，海南省公安厅派驻省食药监的干警刘利龙正式上岗。他的任务，就是帮助食药监协调能够动用的各级公安力量。对刘利龙来说，这项工作并不好做。他是一个正科级干部，却要负责协调各市县的公安局局长——这些人中许多都是处级干部，甚至地方常委。“这种“协调”的成效正在逐渐显现：联打办抓住走私冻肉的中间环节——冷库，成功完成了170多个冷库打击任务。”
海南省的“联打办”是在分管副省长的过问下成立。刘鸿涛说，这是因为他们相信关注食品安全是“大善德政”。
“查到走私牛肉后，无论是检验还是销毁，花的都是地方政府的钱。”胡颖廉认为，从末端打击，必须给政府提供打击食品走私的动力。至少要给政府一个不做赔本买卖的理由。
但是，在法律和机制都缺失之下，仅依靠领导重视与政府的“大善”，类似的试点究竟能持续多久？