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[摘 要]公共危机化解的关键在于快速、正确地作出决策，一旦决策失误就会造成危机处理延误，进而导致损失惨重。因此，对公共危机中的决策失误进行责任追究必要且重要。行政责任兼具正义诉求、道德标准和伦理规范等多种价值意蕴，是公共危机决策失误进行责任追究中的重要责任类型之一。当前，行政责任追究面临行政责任追究弱化、责任划分标准模糊和监督不力与滞后等困境。对此，可从明确决策者在行政决策中的责任划分，探索多样化的行政责任追究方法，规范行政责任追究程序，健全救济机制等方面进行完善。
[关键词]决策;行政责任;责任追究
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）04-0056-06
政府应对公共危机的处置水平和能力直接影响政府的权威及形象。罗森塔尔、查尔斯和特哈特认为：“危机是指对一个社会制度的基本结构或者根本价值和制度范式所产生的严重威胁，在实践压力和高度不确定的情况下，这一威胁使得关键选择的作出成为迫切的需要。”[1]11公共危机是危机的重要类型之一，公共危机决策即可理解为“关键选择的作出”。公共危机具有不确定性、紧迫性和威胁性等特征，政府对其决策通常无法适用常规性决策程序，它在价值诉求、决策效果评价等方面也与常规决策有明显差异。但是，这并不意味着公共危机决策失误可以免于责任追究。
党政关系是国家治理现代化中的重要问题，关系到国家治理的质量与水平。[2]这不仅体现在政治生活的各个方面，也鲜明地体现在公共危机决策之中。公共危机决策者，通常兼具党政部门领导双重身份，其身份、角色的多元化使其承担的责任具有复合性特征。具体而言，决策者在公共危机决策中承担的责任有党纪责任、道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。其中，行政责任兼具正义诉求、道德标准和伦理规范等多种价值意蕴，可谓最能体现公共行政价值的责任类型。但在实践中，对公共危机决策中的行政责任的追究一直处于薄弱状态，亟待深入研究。
一、公共危机决策的特征及影响因素
公共危机是对组织应急响应能力、组织调度能力的综合考验。在构建法治政府、责任政府的大背景下，公共危机决策因其作用和影响的特殊性，更需加强法治与监督。据此，从溯源的逻辑上，探究公共危机决策的特点及其影响因素，对行政責任追究具有十分重要的作用。
（一）公共危机决策的特征
“危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些‘繁文缛节’，以尽快的速度做出应急决策。”[3]164公共危机决策的特征与公共危机的属性密切相关，其自身的综合性与复杂性使其自成系统，并且该系统受到决策者的主观因素、环境的客观条件共同影响，具有“链条效应”。评价公共危机决策有效性的标准包括“反应速度快、行动措施准确有力、有效遏制危机情势恶化、尽可能止损、尽快回复常态（恢复与重建）、总结经验教训预防下一次危机”[4]17。
一般情况下，决策可以分为程序性决策与非程序性决策，二者在决策的规范标准与技术手段方面有明显差异。公共危机决策在本质上可以抽象为非程序性决策，但并不意味着其不能转化为程序性决策，各种应急预案的制定即是将各种突发危机纳入常规化管理的尝试与努力。公共危机条件下，决策事项通常具有突发性、发展进程变化快的特点，对决策时限的要求极高，并且决策的结果难以预期。因此，公共危机决策强调决策效率，决策权力高度集中;决策的过程中，时间紧迫、信息有限、人力资源缺乏（高水平决策者的缺乏和专业技术人员的缺乏）;对决策程序的要求是在不损害决策合理性的前提下，尽量简化;决策结果因诸多情境条件受限难以预期，只能追求相对满意效果。概括而言，与常规性决策相比，公共危机决策在目标取向、约束条件、决策程序和决策后果方面具有其自身特殊性。[3]161-194
（二）公共危机决策的影响因素
1.决策者的主观意志。意识对行为有极强的支配作用，相较而言，非程序化决策更加依赖于决策者主观意志的发挥。公共危机决策中，决策者的决策动机和主观过错结果是开展责任追究的重要依据之一。理想状态下，对决策动机的考察主要是判断决策者是否具有履行法定职责的意愿，是否主动进行裁量、处置，是否有解决危机的迫切需求。[5]172另外，由于危机决策对决策时限的高要求，危机决策中的主观过错还包括对紧急事态放任不管的决策不作为[6]，未能及时作出处置的决策慢作为。现实是，尽管危机决策带有明显的主观印记，但判断决策者是否存在主观过错十分困难。例如，决策中存在力排众议的原因，既有可能是固执专断，也有可能是认识局限，还有可能是故意谋私。三者的外在表现形式十分相似，很难鉴别。[7]
2.决策主体的组织构成。公共危机的“公共”决定了解决“危机”最主要、最重要的主体是政府。据此，公共危机决策依据决策主体的人员构成情况，可以分为集体决策、个人决策、个人与集体相结合的决策。我国行政机关实行的领导制度是行政首长负责制，但在实务中，一般采取个人与集体相结合的决策模式[5]13，这与决策者在决策中的多重身份密切相关。决策主体构成的多样性和党政分工在实践中的模糊性，势必会对责任追究产生影响。当决策者为单一行政领导时，该行政领导就是行政责任的承担者，但是，当决策者采用个人与集体相结合的决策方法时，则需要对决策责任进行更细致的划分。
3.决策的时间压力与适用程序。公共危机决策与程序化决策的差异之一就是对决策的即时性与实效性的需求高于对恪守程序的规定。决策的时间压力直接影响决策者对形势的判断和程序的选择、履行程度。公共危机决策中，时间压力的强弱是判断是否严格履行相关决策程序的标准之一。如果严格履行常规化决策程序将贻误危机的解决，则不是当时情境下最优的选择。但需要注意的是，危机决策并不能为决策过程中的滥用权力、渎职等情形免责。 4.决策信息的完备程度。决策信息的质量和多寡直接影响决策主体对决策条件、目标、结果的判断。通常情况下，决策者对有效信息的掌握程度与决策失误的可能性成反比。公共危机决策中存在大量束缚决策者认知的因素，信息有效性不足或信息杂乱冗余，甚至信息滞后，都会给决策者造成巨大的决策压力和困扰。
5.决策目标及结果。公共危机决策过程充满“应然”与“实然”的价值冲突、利益冲突和伦理冲突等困境。决策目标设置的合理性、可达性也体现出决策者自身的经验阅历、能力素质等主观意识。决策情境的不确定性反映出客观环境的复杂，决策目标达成的难度也是衡量危机决策效果的重要指标之一。公共危机决策的结果具有判断决策是否偏离预期目标的重要作用。需要进行追责的一般是偏离预期结果的决策，例如，未达到解除危机的目的、加剧危机冲突、产生预期之外的经济损失、引发了群体性事件、行政决策成本与收益倒挂、造成恶劣社会影响等。公共危机决策结果评价的难点在于决策效果的呈现容易存在滞后性。例如，在短时间内并未发挥明显效用却有益于未来危机事态消减的决策，其在结果认定中就面临此类困境。
二、公共危机决策失误的行政责任追究困境
通过对公共危机决策相关文献的梳理可知，相较于对危机应对的研究，对危机决策失误进行追责的研究明显不足。在对公共危机决策失误的追责中，行政责任追究更是薄弱环节。
（一）行政责任弱化
对公共危机决策失误进行的责任追究，一般可以分为五种责任类型。具体而言，法律责任是决策者决策权取得、行使的范围和底线，也是其违反相关职责义务，承担不利后果的法律依据;政治责任更多是从理念和义务的角度对决策者的决策动机、行为进行约束，具有价值统领作用;纪律责任是对决策者从组织内部要求和规范的角度进行约束的思想准则和行动指南;道德责任是决策者在决策过程中关于社会、行政的伦理价值、动机方面的道德约束;行政责任主要是对决策者在决策中应尽职责义务的确认。由此可见，以上五种责任虽然对决策者的动机、行为、职责的约束各有侧重，路径各不相同，但是在行政伦理与价值目标追求上相互联系、相互影响。
基于五种责任的密切关联，对行政责任追究的弱化主要体现在被其他责任追究的包含或替代。对公共危机决策失误进行责任追究，其中政治责任与道德责任的追究更多体现在对决策动機与目的的约束。相对于其他责任的追究需要明确、详尽的追责理由，政治责任与道德责任更多对事件起“定性”作用，尤其是在公共危机情境下，面对巨大的公众归责压力、媒体舆论压力，具有反应及时、快速平息事态、缓和舆论压力等作用。决策者的法律责任可以进一步细化为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任，责任的追究可以遵循行为与责任的关系，依照相关法律进行追究，有较为明确的职权依据和行为底线。纪律责任与法律责任间突出的差异主要表现在前者规范内容更加全面、更加细致，后者是对决策者行为底线的约束。也就是说，决策者在决策中违反纪律并不一定违法，但是违法一定会违反相关纪律。由此可见，对公共危机决策失误的行政责任追究既不似政治责任、道德责任可以直接定性、快速反应，也不似法律责任、纪律责任有明确、详细的依据。因此，在追责中经常被其他责任的追究包含或替代，进而弱化了其中行政责任的作用。
（二）责任划分标准模糊
2004年颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定了“谁决策、谁负责”原则，以此推动决策权与决策责任的统一。2019年实施的《重大行政决策程序暂行条例》进一步规范了政府重大行政决策五大程序。这就意味着，尽管行政机关实行的领导制度是行政首长负责制，但是在实际操作中，行政决策最终作出前，公众、专家（智库）、风险评估部门、决策集体均可以成为行政决策过程的参与者。在决策中，拥有最后决策权的行政首长成为主要责任主体;其他决策参与者成为次要责任主体;信息系统与智库（或智囊系统）成为连带责任主体。此外，公共危机决策情境普遍面临人力资源缺乏（如高水平决策者缺乏、专业技术人才缺乏）[3]168，时间压力、任务压力使得决策团队内部分工出现重复、交叉的情况，也使得责任划分与行政责任追究随之变得复杂且不清晰、不明确。
在我国，“各级党委和政府的‘一把手’不是简单的自然人，在很大程度上是党委和政府的人格化代表;彼此之间的关系也不只是简单的个人关系，更多的则是党政之间的关系”[8]20。党的十九大报告中指出，“坚持党对一切工作的领导”以及“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”[9]。党政合署办公改革使得党政部门在职能与业务上的往来更加频繁、联系更加密切，甚至“在执政党尤为强势的政治生态下，党政机构一体化很有可能造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀”[10]。尽管从党政分工的角度，具体的公共危机决策并不以党委或党组的名义决定或发布，但是作出公共危机决策的决策者普遍具有党员或党组成员身份。科学规范的党政关系下，应在操作层面分清党政之间的决策分工，党委应更多关注决策议题的设定，由政府负责制定具体决策方案。否则，就容易出现党政职能交叉，“党委主要领导成员存在任意干预行政机关决策”，甚至党委决策而行政机关执行[11]等情况，给行政责任的追责造成困扰。
对公共危机决策失误进行责任追究，决策行为与决策结果相关性的认定也是亟待解决的难点问题。责任追责中对决策者行政责任追究还应关注决策者的主观意志和工作环境、条件等客观因素。例如，一项失误的公共危机决策，既有可能是由于决策者主观懈怠，也有可能是决策条件苛刻，难以在有限资源情境下作出更加恰当的选择;既有可能是决策者主观意欲违反相关法定职责造成，还有可能是因教条遵循决策程序而贻误时机。基于此，公共危机决策结果可由多种因素共同作用促成，并且由决策者主观原因引起的决策失误具有隐蔽性，加之危机的消解亦需要一定时间，诸多决策效果的显现具有阶段性特征，决策结果需要较长时间才能验证。因此，决策行为与决策结果之间因果关系的确定、责任划分的标准难以统一。 （三）监督不力与滞后
1.监督缺位与监督不力并存。人大监督往往属于事后监督，具有滞后性;司法监督具有被动性、事后性，加之其在相关资源获得上有赖于同级政府的分配，监督的效能受制约;社会监督作用发挥有限，这主要与相关监督主体参与监督的自主意识、监督信息、监督路径有限有关。
2.监督主体间配合与协调不足。从人大监督到公众监督、从司法监督到媒体监督、从同体监督到异体监督、从内部监督到外部监督，尽管公共危机决策获得了比常规行政决策更多的媒体与公众关注，看似形成了对决策的全面监督，但事实上各种监督主体间基本处于“各自为政”状态，协调度与配合度不高，监督效果有限。
3.事前与事中监督困难。对决策前与决策过程中的监督未能给予应有重视，决策失误后即使启动监督与追责，也已造成相关损失。另外，公共危机决策自身的突发性、信息匮乏等特点也导致监督所需的信息不足，难以进行有效的事前、事中监督。
4.监督的法治化与程序化水平不高。尽管目前有《监察法》《行政复议法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律，但关于公共危机决策的针对性立法欠缺。并且，受公共危机决策特点影响，决策监督程序与细则不完善，监督过程中的主观性、随意性会影响监督效果。
三、化解公共危机决策失误的行政责任追究困境的路径
（一）明确公共危机决策的责任划分
程序化决策的流程大致可以分解为：敲定决策主题→制定决策方案→方案讨论或听证（或公众参与）→形成决策决定。党的十九届三中全会指出，“强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构”[12]。党通过政府的决策将其执政的理念、主张、决策付诸实践。[13]公共危机决策是在极具紧张和压力的情境下，汇聚多方相关主体共同作出。按照党总览全局、协调各方的原则，“地方党委在公共危机管理中的职责和权力主要包括：贯彻执行权责、重大问题决策权责、协调各方力量权责”[14]，党委在公共危机决策中应当发挥领导核心作用。因此，对失误的公共危机决策进行行政责任追究，也应当考虑党委在决策中的地位和作用。
（二）探索行政责任追究方法
行政责任的追究属于多因素综合作用的系统问题，涉及众多主体和要素，影响范围广，但存在相关法律位阶低与规则滞后的问题。同时，其他规章制度间也存在标准不一，语言抽象、模糊等问题，二者在权威性、兼容性和可操作性方面亟待提升和完善。AHP-FCE方法是一种将AHP（The analytic hierarchy process，层次分析法）和FCE（Fuzzy Comprehensive Evaluation，模糊综合评价法）相结合的综合性评价方法。适用于结构复杂且不易量化的决策问题，是一种减少主观随意性、综合各类专家经验判断的有效方法。[15]该方法可以根据行政责任追究的影响因素进行拆解，分出层次，进而构建指标体系，然后构建行政责任追究递阶层次结构模型。第一层次是目标层，即该模型要解决的问题是公共危机决策追责中的行政责任追究;第二层次是准则层，是目标层在内容上的分解，可根据决策的参与者、决策的具体内容、决策情境条件和决策的结果分为决策主体、决策事项、决策环境和决策后果;第三个层次是指标层，将影响决策的各要素根据准则层的事项要素进行更加细致的划分。具体可将行政主体要素划分为决策者在决策动机方面的差异和决策经验多少，决策的具体事项要素可进一步细分为决策程序、决策目标的实现程度;决策情境要素主要是指决策时是否具备相关条件，如决策信息是否真实、详尽，决策的紧急程度等。决策的结果主要是指是否实现了预期目标，具体可以考察结果是否符合预期目标，是否造成经济损失，社会影响如何。通过对指标层各因素权重赋值，在确定模糊评价因素集基础上，设计行政责任追究评价调查表，最后结合模糊数学的运算方法，得出分析结果。与传统的行政责任追究相比，该方法的分析过程是定性分析与定量分析的结合，并且兼顾了责任追究中模糊因素的量化处理。具有更富弹性的评价过程的特点，因而所得结论相对更具客观性与科学性。另外，该方法还可以根据不同事件的属性重新设计评价模型、量表，重新对影响因素的权重赋值，具有可在多种情境应用的优点。
（三）规范行政责任追究程序
严谨完善的责任追究程序是对责任追究结果与效果的保障。否则，既无益于发挥追责的惩戒、警示与教育作用，也会挫伤公共危机条件下决策者勇于担责决策的积极性和主动性。对公共危机决策失误进行责任追究，程序的设置应当遵循法治、确凿、公平、可追溯的原则，规范行政责任追究的启动程序、立项与调查程序、決定与执行程序。启动程序是行政责任追究的起始，主要有两种启动方式，分别是有权追究行政责任的部门依据其监督职责启动和依职权启动部门以外的相关机构、人员向有权追究行政责任的部门提交申请启动。对于符合立项与调查标准的将由追责机关进行调查。其中，要注意保障被追责人员陈述与申辩的权利，如案件需要执行回避制度，应严格执行。最后在决定与执行环节应继续推动责任追究结果、过程与责任追究依据向公众公开水平的提升。需要注意的是，对涉嫌犯罪的禁止“以罚代刑”，进一步推动行政执法机关与人民检察院在相关决策追责涉罪移送中的沟通与配合，完善涉罪移送案件的审核与办理机制，推动涉罪移送案件在思想认识与程序上的改进。
（四）健全行政责任追究的救济机制
尽管当前行政责任追究的相关制度不断完善，但是由于公共危机决策影响因素的多样性和评价的复杂性，难以避免发生疏漏甚至错误。因此，必须要健全对失误公共危机决策的行政责任追究救济机制。救济机制主要是对两方面内容的保障：一是行政责任追究过程中对决策者合法权益的保障;二是对错误行政责任追究结果的纠正。对此，应当强化救济机构的独立性与中立性，不断丰富救济方式，避免责任追究与权利救济在同一机关内流转。此外，相较于普通公职人员，对公共危机决策失误进行行政责任追究救济的特殊之处在于，公共危机决策者因其在行政系统的领导职权和领导地位，主动寻求救济的意愿并不强烈，因此，在完善相关救济机制的同时，也应提升其运用救济机制保障自身合法权益的意识。 参考文献：
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责任编辑 王 雨
[收稿日期]2020-12-22
[基金项目]辽宁省社科基金青年项目“基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位与能力建设研究”
（L20CZZ001），主持人肖俏;辽宁师范大学博士科研启动项目“地方政府公共危机治理效能及提升路径研究”（BS2020W014），主持人肖俏。
[作者简介]肖俏（1990— ），女，辽宁本溪人，辽宁师范大学政府管理学院讲师，主要从事政治学、行政学与应急管理研究。
[关键词]决策;行政责任;责任追究
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）04-0056-06
政府应对公共危机的处置水平和能力直接影响政府的权威及形象。罗森塔尔、查尔斯和特哈特认为：“危机是指对一个社会制度的基本结构或者根本价值和制度范式所产生的严重威胁，在实践压力和高度不确定的情况下，这一威胁使得关键选择的作出成为迫切的需要。”[1]11公共危机是危机的重要类型之一，公共危机决策即可理解为“关键选择的作出”。公共危机具有不确定性、紧迫性和威胁性等特征，政府对其决策通常无法适用常规性决策程序，它在价值诉求、决策效果评价等方面也与常规决策有明显差异。但是，这并不意味着公共危机决策失误可以免于责任追究。
党政关系是国家治理现代化中的重要问题，关系到国家治理的质量与水平。[2]这不仅体现在政治生活的各个方面，也鲜明地体现在公共危机决策之中。公共危机决策者，通常兼具党政部门领导双重身份，其身份、角色的多元化使其承担的责任具有复合性特征。具体而言，决策者在公共危机决策中承担的责任有党纪责任、道德责任、政治责任、行政责任和法律责任。其中，行政责任兼具正义诉求、道德标准和伦理规范等多种价值意蕴，可谓最能体现公共行政价值的责任类型。但在实践中，对公共危机决策中的行政责任的追究一直处于薄弱状态，亟待深入研究。
一、公共危机决策的特征及影响因素
公共危机是对组织应急响应能力、组织调度能力的综合考验。在构建法治政府、责任政府的大背景下，公共危机决策因其作用和影响的特殊性，更需加强法治与监督。据此，从溯源的逻辑上，探究公共危机决策的特点及其影响因素，对行政責任追究具有十分重要的作用。
（一）公共危机决策的特征
“危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些‘繁文缛节’，以尽快的速度做出应急决策。”[3]164公共危机决策的特征与公共危机的属性密切相关，其自身的综合性与复杂性使其自成系统，并且该系统受到决策者的主观因素、环境的客观条件共同影响，具有“链条效应”。评价公共危机决策有效性的标准包括“反应速度快、行动措施准确有力、有效遏制危机情势恶化、尽可能止损、尽快回复常态（恢复与重建）、总结经验教训预防下一次危机”[4]17。
一般情况下，决策可以分为程序性决策与非程序性决策，二者在决策的规范标准与技术手段方面有明显差异。公共危机决策在本质上可以抽象为非程序性决策，但并不意味着其不能转化为程序性决策，各种应急预案的制定即是将各种突发危机纳入常规化管理的尝试与努力。公共危机条件下，决策事项通常具有突发性、发展进程变化快的特点，对决策时限的要求极高，并且决策的结果难以预期。因此，公共危机决策强调决策效率，决策权力高度集中;决策的过程中，时间紧迫、信息有限、人力资源缺乏（高水平决策者的缺乏和专业技术人员的缺乏）;对决策程序的要求是在不损害决策合理性的前提下，尽量简化;决策结果因诸多情境条件受限难以预期，只能追求相对满意效果。概括而言，与常规性决策相比，公共危机决策在目标取向、约束条件、决策程序和决策后果方面具有其自身特殊性。[3]161-194
（二）公共危机决策的影响因素
1.决策者的主观意志。意识对行为有极强的支配作用，相较而言，非程序化决策更加依赖于决策者主观意志的发挥。公共危机决策中，决策者的决策动机和主观过错结果是开展责任追究的重要依据之一。理想状态下，对决策动机的考察主要是判断决策者是否具有履行法定职责的意愿，是否主动进行裁量、处置，是否有解决危机的迫切需求。[5]172另外，由于危机决策对决策时限的高要求，危机决策中的主观过错还包括对紧急事态放任不管的决策不作为[6]，未能及时作出处置的决策慢作为。现实是，尽管危机决策带有明显的主观印记，但判断决策者是否存在主观过错十分困难。例如，决策中存在力排众议的原因，既有可能是固执专断，也有可能是认识局限，还有可能是故意谋私。三者的外在表现形式十分相似，很难鉴别。[7]
2.决策主体的组织构成。公共危机的“公共”决定了解决“危机”最主要、最重要的主体是政府。据此，公共危机决策依据决策主体的人员构成情况，可以分为集体决策、个人决策、个人与集体相结合的决策。我国行政机关实行的领导制度是行政首长负责制，但在实务中，一般采取个人与集体相结合的决策模式[5]13，这与决策者在决策中的多重身份密切相关。决策主体构成的多样性和党政分工在实践中的模糊性，势必会对责任追究产生影响。当决策者为单一行政领导时，该行政领导就是行政责任的承担者，但是，当决策者采用个人与集体相结合的决策方法时，则需要对决策责任进行更细致的划分。
3.决策的时间压力与适用程序。公共危机决策与程序化决策的差异之一就是对决策的即时性与实效性的需求高于对恪守程序的规定。决策的时间压力直接影响决策者对形势的判断和程序的选择、履行程度。公共危机决策中，时间压力的强弱是判断是否严格履行相关决策程序的标准之一。如果严格履行常规化决策程序将贻误危机的解决，则不是当时情境下最优的选择。但需要注意的是，危机决策并不能为决策过程中的滥用权力、渎职等情形免责。 4.决策信息的完备程度。决策信息的质量和多寡直接影响决策主体对决策条件、目标、结果的判断。通常情况下，决策者对有效信息的掌握程度与决策失误的可能性成反比。公共危机决策中存在大量束缚决策者认知的因素，信息有效性不足或信息杂乱冗余，甚至信息滞后，都会给决策者造成巨大的决策压力和困扰。
5.决策目标及结果。公共危机决策过程充满“应然”与“实然”的价值冲突、利益冲突和伦理冲突等困境。决策目标设置的合理性、可达性也体现出决策者自身的经验阅历、能力素质等主观意识。决策情境的不确定性反映出客观环境的复杂，决策目标达成的难度也是衡量危机决策效果的重要指标之一。公共危机决策的结果具有判断决策是否偏离预期目标的重要作用。需要进行追责的一般是偏离预期结果的决策，例如，未达到解除危机的目的、加剧危机冲突、产生预期之外的经济损失、引发了群体性事件、行政决策成本与收益倒挂、造成恶劣社会影响等。公共危机决策结果评价的难点在于决策效果的呈现容易存在滞后性。例如，在短时间内并未发挥明显效用却有益于未来危机事态消减的决策，其在结果认定中就面临此类困境。
二、公共危机决策失误的行政责任追究困境
通过对公共危机决策相关文献的梳理可知，相较于对危机应对的研究，对危机决策失误进行追责的研究明显不足。在对公共危机决策失误的追责中，行政责任追究更是薄弱环节。
（一）行政责任弱化
对公共危机决策失误进行的责任追究，一般可以分为五种责任类型。具体而言，法律责任是决策者决策权取得、行使的范围和底线，也是其违反相关职责义务，承担不利后果的法律依据;政治责任更多是从理念和义务的角度对决策者的决策动机、行为进行约束，具有价值统领作用;纪律责任是对决策者从组织内部要求和规范的角度进行约束的思想准则和行动指南;道德责任是决策者在决策过程中关于社会、行政的伦理价值、动机方面的道德约束;行政责任主要是对决策者在决策中应尽职责义务的确认。由此可见，以上五种责任虽然对决策者的动机、行为、职责的约束各有侧重，路径各不相同，但是在行政伦理与价值目标追求上相互联系、相互影响。
基于五种责任的密切关联，对行政责任追究的弱化主要体现在被其他责任追究的包含或替代。对公共危机决策失误进行责任追究，其中政治责任与道德责任的追究更多体现在对决策动機与目的的约束。相对于其他责任的追究需要明确、详尽的追责理由，政治责任与道德责任更多对事件起“定性”作用，尤其是在公共危机情境下，面对巨大的公众归责压力、媒体舆论压力，具有反应及时、快速平息事态、缓和舆论压力等作用。决策者的法律责任可以进一步细化为刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任，责任的追究可以遵循行为与责任的关系，依照相关法律进行追究，有较为明确的职权依据和行为底线。纪律责任与法律责任间突出的差异主要表现在前者规范内容更加全面、更加细致，后者是对决策者行为底线的约束。也就是说，决策者在决策中违反纪律并不一定违法，但是违法一定会违反相关纪律。由此可见，对公共危机决策失误的行政责任追究既不似政治责任、道德责任可以直接定性、快速反应，也不似法律责任、纪律责任有明确、详细的依据。因此，在追责中经常被其他责任的追究包含或替代，进而弱化了其中行政责任的作用。
（二）责任划分标准模糊
2004年颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定了“谁决策、谁负责”原则，以此推动决策权与决策责任的统一。2019年实施的《重大行政决策程序暂行条例》进一步规范了政府重大行政决策五大程序。这就意味着，尽管行政机关实行的领导制度是行政首长负责制，但是在实际操作中，行政决策最终作出前，公众、专家（智库）、风险评估部门、决策集体均可以成为行政决策过程的参与者。在决策中，拥有最后决策权的行政首长成为主要责任主体;其他决策参与者成为次要责任主体;信息系统与智库（或智囊系统）成为连带责任主体。此外，公共危机决策情境普遍面临人力资源缺乏（如高水平决策者缺乏、专业技术人才缺乏）[3]168，时间压力、任务压力使得决策团队内部分工出现重复、交叉的情况，也使得责任划分与行政责任追究随之变得复杂且不清晰、不明确。
在我国，“各级党委和政府的‘一把手’不是简单的自然人，在很大程度上是党委和政府的人格化代表;彼此之间的关系也不只是简单的个人关系，更多的则是党政之间的关系”[8]20。党的十九大报告中指出，“坚持党对一切工作的领导”以及“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”[9]。党政合署办公改革使得党政部门在职能与业务上的往来更加频繁、联系更加密切，甚至“在执政党尤为强势的政治生态下，党政机构一体化很有可能造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀”[10]。尽管从党政分工的角度，具体的公共危机决策并不以党委或党组的名义决定或发布，但是作出公共危机决策的决策者普遍具有党员或党组成员身份。科学规范的党政关系下，应在操作层面分清党政之间的决策分工，党委应更多关注决策议题的设定，由政府负责制定具体决策方案。否则，就容易出现党政职能交叉，“党委主要领导成员存在任意干预行政机关决策”，甚至党委决策而行政机关执行[11]等情况，给行政责任的追责造成困扰。
对公共危机决策失误进行责任追究，决策行为与决策结果相关性的认定也是亟待解决的难点问题。责任追责中对决策者行政责任追究还应关注决策者的主观意志和工作环境、条件等客观因素。例如，一项失误的公共危机决策，既有可能是由于决策者主观懈怠，也有可能是决策条件苛刻，难以在有限资源情境下作出更加恰当的选择;既有可能是决策者主观意欲违反相关法定职责造成，还有可能是因教条遵循决策程序而贻误时机。基于此，公共危机决策结果可由多种因素共同作用促成，并且由决策者主观原因引起的决策失误具有隐蔽性，加之危机的消解亦需要一定时间，诸多决策效果的显现具有阶段性特征，决策结果需要较长时间才能验证。因此，决策行为与决策结果之间因果关系的确定、责任划分的标准难以统一。 （三）监督不力与滞后
1.监督缺位与监督不力并存。人大监督往往属于事后监督，具有滞后性;司法监督具有被动性、事后性，加之其在相关资源获得上有赖于同级政府的分配，监督的效能受制约;社会监督作用发挥有限，这主要与相关监督主体参与监督的自主意识、监督信息、监督路径有限有关。
2.监督主体间配合与协调不足。从人大监督到公众监督、从司法监督到媒体监督、从同体监督到异体监督、从内部监督到外部监督，尽管公共危机决策获得了比常规行政决策更多的媒体与公众关注，看似形成了对决策的全面监督，但事实上各种监督主体间基本处于“各自为政”状态，协调度与配合度不高，监督效果有限。
3.事前与事中监督困难。对决策前与决策过程中的监督未能给予应有重视，决策失误后即使启动监督与追责，也已造成相关损失。另外，公共危机决策自身的突发性、信息匮乏等特点也导致监督所需的信息不足，难以进行有效的事前、事中监督。
4.监督的法治化与程序化水平不高。尽管目前有《监察法》《行政复议法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律，但关于公共危机决策的针对性立法欠缺。并且，受公共危机决策特点影响，决策监督程序与细则不完善，监督过程中的主观性、随意性会影响监督效果。
三、化解公共危机决策失误的行政责任追究困境的路径
（一）明确公共危机决策的责任划分
程序化决策的流程大致可以分解为：敲定决策主题→制定决策方案→方案讨论或听证（或公众参与）→形成决策决定。党的十九届三中全会指出，“强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构”[12]。党通过政府的决策将其执政的理念、主张、决策付诸实践。[13]公共危机决策是在极具紧张和压力的情境下，汇聚多方相关主体共同作出。按照党总览全局、协调各方的原则，“地方党委在公共危机管理中的职责和权力主要包括：贯彻执行权责、重大问题决策权责、协调各方力量权责”[14]，党委在公共危机决策中应当发挥领导核心作用。因此，对失误的公共危机决策进行行政责任追究，也应当考虑党委在决策中的地位和作用。
（二）探索行政责任追究方法
行政责任的追究属于多因素综合作用的系统问题，涉及众多主体和要素，影响范围广，但存在相关法律位阶低与规则滞后的问题。同时，其他规章制度间也存在标准不一，语言抽象、模糊等问题，二者在权威性、兼容性和可操作性方面亟待提升和完善。AHP-FCE方法是一种将AHP（The analytic hierarchy process，层次分析法）和FCE（Fuzzy Comprehensive Evaluation，模糊综合评价法）相结合的综合性评价方法。适用于结构复杂且不易量化的决策问题，是一种减少主观随意性、综合各类专家经验判断的有效方法。[15]该方法可以根据行政责任追究的影响因素进行拆解，分出层次，进而构建指标体系，然后构建行政责任追究递阶层次结构模型。第一层次是目标层，即该模型要解决的问题是公共危机决策追责中的行政责任追究;第二层次是准则层，是目标层在内容上的分解，可根据决策的参与者、决策的具体内容、决策情境条件和决策的结果分为决策主体、决策事项、决策环境和决策后果;第三个层次是指标层，将影响决策的各要素根据准则层的事项要素进行更加细致的划分。具体可将行政主体要素划分为决策者在决策动机方面的差异和决策经验多少，决策的具体事项要素可进一步细分为决策程序、决策目标的实现程度;决策情境要素主要是指决策时是否具备相关条件，如决策信息是否真实、详尽，决策的紧急程度等。决策的结果主要是指是否实现了预期目标，具体可以考察结果是否符合预期目标，是否造成经济损失，社会影响如何。通过对指标层各因素权重赋值，在确定模糊评价因素集基础上，设计行政责任追究评价调查表，最后结合模糊数学的运算方法，得出分析结果。与传统的行政责任追究相比，该方法的分析过程是定性分析与定量分析的结合，并且兼顾了责任追究中模糊因素的量化处理。具有更富弹性的评价过程的特点，因而所得结论相对更具客观性与科学性。另外，该方法还可以根据不同事件的属性重新设计评价模型、量表，重新对影响因素的权重赋值，具有可在多种情境应用的优点。
（三）规范行政责任追究程序
严谨完善的责任追究程序是对责任追究结果与效果的保障。否则，既无益于发挥追责的惩戒、警示与教育作用，也会挫伤公共危机条件下决策者勇于担责决策的积极性和主动性。对公共危机决策失误进行责任追究，程序的设置应当遵循法治、确凿、公平、可追溯的原则，规范行政责任追究的启动程序、立项与调查程序、決定与执行程序。启动程序是行政责任追究的起始，主要有两种启动方式，分别是有权追究行政责任的部门依据其监督职责启动和依职权启动部门以外的相关机构、人员向有权追究行政责任的部门提交申请启动。对于符合立项与调查标准的将由追责机关进行调查。其中，要注意保障被追责人员陈述与申辩的权利，如案件需要执行回避制度，应严格执行。最后在决定与执行环节应继续推动责任追究结果、过程与责任追究依据向公众公开水平的提升。需要注意的是，对涉嫌犯罪的禁止“以罚代刑”，进一步推动行政执法机关与人民检察院在相关决策追责涉罪移送中的沟通与配合，完善涉罪移送案件的审核与办理机制，推动涉罪移送案件在思想认识与程序上的改进。
（四）健全行政责任追究的救济机制
尽管当前行政责任追究的相关制度不断完善，但是由于公共危机决策影响因素的多样性和评价的复杂性，难以避免发生疏漏甚至错误。因此，必须要健全对失误公共危机决策的行政责任追究救济机制。救济机制主要是对两方面内容的保障：一是行政责任追究过程中对决策者合法权益的保障;二是对错误行政责任追究结果的纠正。对此，应当强化救济机构的独立性与中立性，不断丰富救济方式，避免责任追究与权利救济在同一机关内流转。此外，相较于普通公职人员，对公共危机决策失误进行行政责任追究救济的特殊之处在于，公共危机决策者因其在行政系统的领导职权和领导地位，主动寻求救济的意愿并不强烈，因此，在完善相关救济机制的同时，也应提升其运用救济机制保障自身合法权益的意识。 参考文献：
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责任编辑 王 雨
[收稿日期]2020-12-22
[基金项目]辽宁省社科基金青年项目“基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位与能力建设研究”
（L20CZZ001），主持人肖俏;辽宁师范大学博士科研启动项目“地方政府公共危机治理效能及提升路径研究”（BS2020W014），主持人肖俏。
[作者简介]肖俏（1990— ），女，辽宁本溪人，辽宁师范大学政府管理学院讲师，主要从事政治学、行政学与应急管理研究。