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摘 要 改革开放以来，社会经济快速发展，我国进行了大规模的基础设施建设，造成了大量的征地和移民安置问题。建立健全征地及移民安置的法律法规，妥善解决好征地及移民安置问题，有助于保障社会公民的合法权益，确保农村集体经济组织及村民土地权益不受损害，对我国社会主义和谐社会的建设有着重要的推动作用。
关键词 征地 移民 安置 城市化
作者简介：王海英，中共拉萨市委党校，讲师，研究方向：法律、经济。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-151-02
一、征地及移民安置法制建设的重要性
（一）征地和移民安置的涵义
土地征用主要是指过国家因社会公共利益需求，根据现有法律法规，在获得权限批准后，将农村农民的集体所有土地转移至国家，并按照规定给予农民集体及个人适当的补偿，其实质为国家与农民集体之间发生的所有权转移。
移民安置是指因土地所有权转移或工程建设需要产生征地和拆迁的需要，导致被征地群众失去原有土地，失地群众需要异地安置的行为。移民安置具体包括移民的去向安排，移民安置地公共设施建设、生活设施、交通条件、生产条件等，涉及到移民在居住和生活设施、交通、水电、医疗、学校等公共设施的建设或安排，土地征集和生产条件的建立，涉及到安置地移民文化系统、经济、社会等各层面活动，是一项极为复杂的综合性系统工程。在工程建设中，移民安置是极为关键的一环节，其安置是否科学、合理，直接会有影响到工程项目建设的整体质量，以及社会的和谐、安定。因而，在进行移民安置时，必须进行统筹规划，综合考虑到移民今后的生产、生活以及居住等各方面因素，尽可能实现移民移居前后各方面水平的差距最小化，并保证移民在新的环境中能获得长远发展。
（二）征地及移民安置法制建设的重要性
1.城市化发展对土地的大量需求。伴随社会经济水平的提升，城市化与工业化进程不断加快，各方面发展对我国土地需求不断扩大。在这个发展过程中，不可避免对土地的征用，而征用土地基本来源于农村土地。农村用地的工业化，以及土地的城市化成为新形势下社会发展的必然结果。从社会主义现代化进程来看，城市面积扩大、工业规模扩张历来都主要依靠农村土地征用。当前，我国大型水利工程建设、国防建设、医疗卫生设施建设、科技园区建设、大学城建设等都需要占用一定的土地面积，而用地需求的快速上涨，使得我国农村土地征收形成规模高速扩展的局面。
2.土地对群众生存的保障意义。现阶段，由于城市建设与工业发展对土地征用越来越频繁，加之新闻媒体对征地中各类事件的大肆报道，农村征地问题逐渐成为社会公众关注的热点。而究其原因，主要在于农村土地征收关系到农民的生存与发展，是农民得以生存的重要保障。一旦农村土地被征收，农民便失去了其依靠的生产资料，已不再是实质意义上的农民。
3.现行土地征收制度的供给不足。当前，我国关于土地征收方面，主要以《土地管理法》作为法律依据。此外，在土地征收补偿上，还会适当援引部分较有代表性的行政政策与决定。从总体上表现为，国土资源部、国务院颁发规定以及对各类问题的批复。虽然这些政府部门所颁布的政策对保障农民权益，实现土地资源合理开发与利用有一定成效，但由于这些政策制度存在一定的滞后性，无法充分适用于当前土地利用的新局势，特别是在农村土地征收方面，缺乏准确而具体的法规制度依据，使得部分地区在农村土地征收上处理极不规范。
二、当前我国征地及移民安置存在的主要问题
（一）“公共利益”界定模糊，征地范围过宽
土地征收从实质上讲，限制了我国公民的合法私人财产所有权。因此，在进行土地征收前，必须保证其征收目的是满足社会公共利益需求。作为土地征收权合宪性获取审批的前提条件，公共利益是评定具体土地征收活动是否符合法律规范的关键衡量标准，对征收权的规范行使起到一定的监管作用。其中，“公共”所涵盖的范围并未作出明确的限定，通常需要结合实际情况，在全面考察的基础上进行衡量，拥有统一的评判标准。通常而言，法律崇尚的为正义价值取向，杜绝因私人谋利或个别团体而动用国家公权。
（二）征地审批和程序制度不够科学
土地征收审批牵涉范围较广、部门较多，从中央到省市再到县，根据相关的审批流程，将土地征收的请示文件层层上交与审批，并作出具体的审查意见。在这个过程中，征收审批涉及部门及各个层级政府职能部门并没有对其个人的审批职责及重点作出明确的规范，使得审批中出现对某一材料的重复审批状况，延长了审批的时间。加之，信息化管理水平与审批人员职业技能、素质有待提升，极大地降低了审批效率。
土地征收审批涉及的部门包括社会保障部门、建设规划部门、国土资源部门等。而在这些部门中，缺乏统一、明确的审批流程，致使不同地区甚至同一地区的不同部门采取多套审批程序，审批流程极为繁琐。
（三）征地补偿安置制度还不完善
现阶段，我国行使的土地补偿安置制度仍为计划经济时期所产生的，仍沿用于当前新环境中。在计划经济体制下，在社会财富、生活资料、社会生产资料等的分配上，均存在极为显著的计划性，充分反映了社会主义公有制中，对生产与消费资料的平均分配。因此，关于土地征收补偿方面行使的制度，也存在较强的公有制特征，在对相关集体的补偿上，主要围绕其生活与生产问题进行，但作为集体经济组织的所有财产，在对集体土地征收补偿上，并没有体现在经济上。
三、我国征地及移民安置法律建设的路径分析
（一）制定完善的征地制度
我国的征地立法体系主要是以《土地管理法》为核心，由系列单行法规和规章组成，没有独立的土地征收法。这样的立法体系存在的问题表现在：第一，征地立法层次低，大部分为部门规章和地方政府规章；第二，立法主体多元化。多元化的立法造成法律法规之间的内容不统一，欠协调；第三，从中央法律到地方立法之间没有形成一个上下协调的征地法律体系。征地的立法形式主要有两种：一是独立式，即制订专门的土地征收法；二是单节式，即土地征收法作为其他相关法律的一个章节存在。 征地补偿是个技术性很强的工作，需要非常具体的法律制度提供依据。我国也应该制订土地征收法。先通过地方政府规范性文件的形式将征地补偿制度进一步规范化、法制化，待地方法律制度与社会实践结合比较成熟之后，国务院再制订一部专门的土地征收法。这部土地征收法的内容应该包括土地征收原则、“公共利益”范围、征地主体、征地补偿方式、征地补偿标准、其征地权限、征地程序、纠纷解决机制、法律责任。
（二）对公共利益进行法律规范
公共利益是指涉及国家安全和一定范围内广大社会成员福祉的利益。公共利益的范围一般为：第一，军事国防建设及国家机关用地；第二，水利、能源、交通等公共事业或城市建设用地；第三，慈善机构、环保事业、医疗卫生、教育等社会公共事业用地；第四，国家一些重大经济建设项目用地；第五，以公益为目的由政府兴办的其他事业用地。
法律对“公共利益”进行界定还不能很好的保障该概念被正确使用，程序上应该设置“公共利益”听证制度，进一步保证“公共利益”原则合理使用。听证从实质上讲，为保证行政机关政权行使的公正、严明，而听取利害关系人的意见，公民则能通过法定权利对行政机关可能存在的违法行政行为进行抵抗，以此来缩小公民与行政机关之间因地位不平等而产生的较大反差。通过听证来进行公共利益确认，使得政府必须听取公众对“公共利益”的理解，能够更好的保证政府对“公共利益”的判断符合一定区域大部分成员的意愿。
（三）建立公平的征地补偿制度
公平的征地补偿制度要求公平的补偿标准和合理的补偿方式。为保证土地征收补偿制度的公平、公正，必须实现补偿方式与补偿标准的有机结合，其二者皆具备较强的公平性。当前，在土地征收补偿方式上，我国使用较为频繁的为：移民安置、货币补偿、就业安置、入股分红安置、社会保障安置以及农业生产安置等。其中，最主要的补偿方式为货币补偿。在农村土地征收补偿上，通常会根据所在地区农民的具体状况，采取入股分红或农业生产安置等方式。在城市规划区内，应征收农民土地使得农民丧失生产资料，需建立社会保障制度，并将其纳入到城镇就业体系内；在城市规划区外，集体土地征收时，需要为其土地所有人在本行政区域内为提供必要岗位工作或留有一定的耕作土地；对于一些无地农民，则需根据实际情况将其作为异地移民进行安置。社会保障部门、劳动部门以及征地涉及其他部门还需为被征用土地的农民提供必要的就业培训指导与服务。
（四）建立完善的征地程序
行政程序在行政管理过程中具有重要意义，它是实现行政管理目标的工具和手段，有利于提高行政效率、制约行政机关违法或滥用权力、保护行政相对人的合法权益。
合理的征地程序制度应该保证农民享有充分参与征地活动的权利，例如要求政府在申请征地前告知被征地农民，并听取农民的意见；规定征地补偿安置方案由政府和农民双方协商确定，发挥农民的主动性，而不是由政府单方确定后告知农民。政府作为国家权力机关的执行机关，有义务向社会和人民群众公开其管理过程，接受人民的监督。人民也有权了解、知晓行政机关决策及其执行过程，以便更好的监督，保证权力良好运行。土地征收不仅涉及部分农民的财产权，而且作为社会建设的一项重要决策也涉及公民的基本利益，政府应该充分公开各种征地决策和信息。
（五）完善征地官员的问责机制
我国的法律制度规定了行政人员在土地征收中的责任，主要为刑事责任、行政责任和政治责任，相关行政人员无需承担道德责任。征地过程中存在许多无法通过刑事责任和行政责任救济的不当征地行为，如政府给予农民法定最低限度的补偿；政府不安置被征地农民；政府不解决征地纠纷等等。这些行政行为不违反法律的规定，不能追究相关人员的行政责任和刑事责任，实践中也从来不需要承担政治责任。这些行政行为造成的后果是极其严重的，不能置于监督的“真空”地带。如何监督这部分行政行为呢？这就需要把官员问责制引入征地过程中。实行官员问责制，强化政府的责任道德意识，能深入实际，对被征地农民面临的困境感同身受，并积极为他们寻找真正的解决方法，确保被征地农民均能得到妥善安置。当前，在相关征地法律法规中，还未对各层领导人作出明确的职责规定。因此，官员问责制的构建，还需明确相关领导人员的职责，并在实际中严格追究高层领导人的责任。
（六）健全征地和移民安置法律制度
移民安置是工程建设的难点，是工程成败的关键，移民安置的方式多种多样，从安置地域上可分为外迁安置和就近安置，从移民安置后从事的产业上可分为农业安置和非农业安置，采取何种安置方式，取决于多种因素的综合考量，但最基本的要求是保障移民正常生产生活。
移民生活水平要有坚强的保障，是指保障移民生活水平超过或至少不低于搬迁前的水平。我国社会保障制度尚未健全，所实施的移民生活保障制度仍存在许多有待改进的地方。因而，构建移民生活水平保障制度非常重要。应当从国家层面来建立移民生活水平保障制度，而非区域的层面来解决移民生活保障问题；应当建立移民特殊群体社会保障制度；允许创新移民保障体制机制，用于防止政府短期行为的出现，以及有效维护移民的合法权益，其机制运行符合经济规律，并且满足了移民对新生活的期望。在我国社会保障立法还不健全的情况下，建立移民的基本生活社会保障体系，有利于推进和谐社会的建设。
关键词 征地 移民 安置 城市化
作者简介：王海英，中共拉萨市委党校，讲师，研究方向：法律、经济。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-151-02
一、征地及移民安置法制建设的重要性
（一）征地和移民安置的涵义
土地征用主要是指过国家因社会公共利益需求，根据现有法律法规，在获得权限批准后，将农村农民的集体所有土地转移至国家，并按照规定给予农民集体及个人适当的补偿，其实质为国家与农民集体之间发生的所有权转移。
移民安置是指因土地所有权转移或工程建设需要产生征地和拆迁的需要，导致被征地群众失去原有土地，失地群众需要异地安置的行为。移民安置具体包括移民的去向安排，移民安置地公共设施建设、生活设施、交通条件、生产条件等，涉及到移民在居住和生活设施、交通、水电、医疗、学校等公共设施的建设或安排，土地征集和生产条件的建立，涉及到安置地移民文化系统、经济、社会等各层面活动，是一项极为复杂的综合性系统工程。在工程建设中，移民安置是极为关键的一环节，其安置是否科学、合理，直接会有影响到工程项目建设的整体质量，以及社会的和谐、安定。因而，在进行移民安置时，必须进行统筹规划，综合考虑到移民今后的生产、生活以及居住等各方面因素，尽可能实现移民移居前后各方面水平的差距最小化，并保证移民在新的环境中能获得长远发展。
（二）征地及移民安置法制建设的重要性
1.城市化发展对土地的大量需求。伴随社会经济水平的提升，城市化与工业化进程不断加快，各方面发展对我国土地需求不断扩大。在这个发展过程中，不可避免对土地的征用，而征用土地基本来源于农村土地。农村用地的工业化，以及土地的城市化成为新形势下社会发展的必然结果。从社会主义现代化进程来看，城市面积扩大、工业规模扩张历来都主要依靠农村土地征用。当前，我国大型水利工程建设、国防建设、医疗卫生设施建设、科技园区建设、大学城建设等都需要占用一定的土地面积，而用地需求的快速上涨，使得我国农村土地征收形成规模高速扩展的局面。
2.土地对群众生存的保障意义。现阶段，由于城市建设与工业发展对土地征用越来越频繁，加之新闻媒体对征地中各类事件的大肆报道，农村征地问题逐渐成为社会公众关注的热点。而究其原因，主要在于农村土地征收关系到农民的生存与发展，是农民得以生存的重要保障。一旦农村土地被征收，农民便失去了其依靠的生产资料，已不再是实质意义上的农民。
3.现行土地征收制度的供给不足。当前，我国关于土地征收方面，主要以《土地管理法》作为法律依据。此外，在土地征收补偿上，还会适当援引部分较有代表性的行政政策与决定。从总体上表现为，国土资源部、国务院颁发规定以及对各类问题的批复。虽然这些政府部门所颁布的政策对保障农民权益，实现土地资源合理开发与利用有一定成效，但由于这些政策制度存在一定的滞后性，无法充分适用于当前土地利用的新局势，特别是在农村土地征收方面，缺乏准确而具体的法规制度依据，使得部分地区在农村土地征收上处理极不规范。
二、当前我国征地及移民安置存在的主要问题
（一）“公共利益”界定模糊，征地范围过宽
土地征收从实质上讲，限制了我国公民的合法私人财产所有权。因此，在进行土地征收前，必须保证其征收目的是满足社会公共利益需求。作为土地征收权合宪性获取审批的前提条件，公共利益是评定具体土地征收活动是否符合法律规范的关键衡量标准，对征收权的规范行使起到一定的监管作用。其中，“公共”所涵盖的范围并未作出明确的限定，通常需要结合实际情况，在全面考察的基础上进行衡量，拥有统一的评判标准。通常而言，法律崇尚的为正义价值取向，杜绝因私人谋利或个别团体而动用国家公权。
（二）征地审批和程序制度不够科学
土地征收审批牵涉范围较广、部门较多，从中央到省市再到县，根据相关的审批流程，将土地征收的请示文件层层上交与审批，并作出具体的审查意见。在这个过程中，征收审批涉及部门及各个层级政府职能部门并没有对其个人的审批职责及重点作出明确的规范，使得审批中出现对某一材料的重复审批状况，延长了审批的时间。加之，信息化管理水平与审批人员职业技能、素质有待提升，极大地降低了审批效率。
土地征收审批涉及的部门包括社会保障部门、建设规划部门、国土资源部门等。而在这些部门中，缺乏统一、明确的审批流程，致使不同地区甚至同一地区的不同部门采取多套审批程序，审批流程极为繁琐。
（三）征地补偿安置制度还不完善
现阶段，我国行使的土地补偿安置制度仍为计划经济时期所产生的，仍沿用于当前新环境中。在计划经济体制下，在社会财富、生活资料、社会生产资料等的分配上，均存在极为显著的计划性，充分反映了社会主义公有制中，对生产与消费资料的平均分配。因此，关于土地征收补偿方面行使的制度，也存在较强的公有制特征，在对相关集体的补偿上，主要围绕其生活与生产问题进行，但作为集体经济组织的所有财产，在对集体土地征收补偿上，并没有体现在经济上。
三、我国征地及移民安置法律建设的路径分析
（一）制定完善的征地制度
我国的征地立法体系主要是以《土地管理法》为核心，由系列单行法规和规章组成，没有独立的土地征收法。这样的立法体系存在的问题表现在：第一，征地立法层次低，大部分为部门规章和地方政府规章；第二，立法主体多元化。多元化的立法造成法律法规之间的内容不统一，欠协调；第三，从中央法律到地方立法之间没有形成一个上下协调的征地法律体系。征地的立法形式主要有两种：一是独立式，即制订专门的土地征收法；二是单节式，即土地征收法作为其他相关法律的一个章节存在。 征地补偿是个技术性很强的工作，需要非常具体的法律制度提供依据。我国也应该制订土地征收法。先通过地方政府规范性文件的形式将征地补偿制度进一步规范化、法制化，待地方法律制度与社会实践结合比较成熟之后，国务院再制订一部专门的土地征收法。这部土地征收法的内容应该包括土地征收原则、“公共利益”范围、征地主体、征地补偿方式、征地补偿标准、其征地权限、征地程序、纠纷解决机制、法律责任。
（二）对公共利益进行法律规范
公共利益是指涉及国家安全和一定范围内广大社会成员福祉的利益。公共利益的范围一般为：第一，军事国防建设及国家机关用地；第二，水利、能源、交通等公共事业或城市建设用地；第三，慈善机构、环保事业、医疗卫生、教育等社会公共事业用地；第四，国家一些重大经济建设项目用地；第五，以公益为目的由政府兴办的其他事业用地。
法律对“公共利益”进行界定还不能很好的保障该概念被正确使用，程序上应该设置“公共利益”听证制度，进一步保证“公共利益”原则合理使用。听证从实质上讲，为保证行政机关政权行使的公正、严明，而听取利害关系人的意见，公民则能通过法定权利对行政机关可能存在的违法行政行为进行抵抗，以此来缩小公民与行政机关之间因地位不平等而产生的较大反差。通过听证来进行公共利益确认，使得政府必须听取公众对“公共利益”的理解，能够更好的保证政府对“公共利益”的判断符合一定区域大部分成员的意愿。
（三）建立公平的征地补偿制度
公平的征地补偿制度要求公平的补偿标准和合理的补偿方式。为保证土地征收补偿制度的公平、公正，必须实现补偿方式与补偿标准的有机结合，其二者皆具备较强的公平性。当前，在土地征收补偿方式上，我国使用较为频繁的为：移民安置、货币补偿、就业安置、入股分红安置、社会保障安置以及农业生产安置等。其中，最主要的补偿方式为货币补偿。在农村土地征收补偿上，通常会根据所在地区农民的具体状况，采取入股分红或农业生产安置等方式。在城市规划区内，应征收农民土地使得农民丧失生产资料，需建立社会保障制度，并将其纳入到城镇就业体系内；在城市规划区外，集体土地征收时，需要为其土地所有人在本行政区域内为提供必要岗位工作或留有一定的耕作土地；对于一些无地农民，则需根据实际情况将其作为异地移民进行安置。社会保障部门、劳动部门以及征地涉及其他部门还需为被征用土地的农民提供必要的就业培训指导与服务。
（四）建立完善的征地程序
行政程序在行政管理过程中具有重要意义，它是实现行政管理目标的工具和手段，有利于提高行政效率、制约行政机关违法或滥用权力、保护行政相对人的合法权益。
合理的征地程序制度应该保证农民享有充分参与征地活动的权利，例如要求政府在申请征地前告知被征地农民，并听取农民的意见；规定征地补偿安置方案由政府和农民双方协商确定，发挥农民的主动性，而不是由政府单方确定后告知农民。政府作为国家权力机关的执行机关，有义务向社会和人民群众公开其管理过程，接受人民的监督。人民也有权了解、知晓行政机关决策及其执行过程，以便更好的监督，保证权力良好运行。土地征收不仅涉及部分农民的财产权，而且作为社会建设的一项重要决策也涉及公民的基本利益，政府应该充分公开各种征地决策和信息。
（五）完善征地官员的问责机制
我国的法律制度规定了行政人员在土地征收中的责任，主要为刑事责任、行政责任和政治责任，相关行政人员无需承担道德责任。征地过程中存在许多无法通过刑事责任和行政责任救济的不当征地行为，如政府给予农民法定最低限度的补偿；政府不安置被征地农民；政府不解决征地纠纷等等。这些行政行为不违反法律的规定，不能追究相关人员的行政责任和刑事责任，实践中也从来不需要承担政治责任。这些行政行为造成的后果是极其严重的，不能置于监督的“真空”地带。如何监督这部分行政行为呢？这就需要把官员问责制引入征地过程中。实行官员问责制，强化政府的责任道德意识，能深入实际，对被征地农民面临的困境感同身受，并积极为他们寻找真正的解决方法，确保被征地农民均能得到妥善安置。当前，在相关征地法律法规中，还未对各层领导人作出明确的职责规定。因此，官员问责制的构建，还需明确相关领导人员的职责，并在实际中严格追究高层领导人的责任。
（六）健全征地和移民安置法律制度
移民安置是工程建设的难点，是工程成败的关键，移民安置的方式多种多样，从安置地域上可分为外迁安置和就近安置，从移民安置后从事的产业上可分为农业安置和非农业安置，采取何种安置方式，取决于多种因素的综合考量，但最基本的要求是保障移民正常生产生活。
移民生活水平要有坚强的保障，是指保障移民生活水平超过或至少不低于搬迁前的水平。我国社会保障制度尚未健全，所实施的移民生活保障制度仍存在许多有待改进的地方。因而，构建移民生活水平保障制度非常重要。应当从国家层面来建立移民生活水平保障制度，而非区域的层面来解决移民生活保障问题；应当建立移民特殊群体社会保障制度；允许创新移民保障体制机制，用于防止政府短期行为的出现，以及有效维护移民的合法权益，其机制运行符合经济规律，并且满足了移民对新生活的期望。在我国社会保障立法还不健全的情况下，建立移民的基本生活社会保障体系，有利于推进和谐社会的建设。