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培育和发展新型农业生产经营主体（以下简称“新型主体”）是构建新型农业经营体系的关键，是推动传统农业向现代农业转型的重要步骤。新型主体发展离不开财政的支持，但财政不是万灵神药，也不宜大包大揽，而应在尊重新型主体需求的前提下，明确政府与市场的边界，完善支持方式，创新农村金融体制，健全农业保险机制，提升农业社会化体系服务水平，做好相关配套保障措施。
一、财政支持新型主体的总体思路与主要原则
（一）财政支持新型主体的政策取向。
财政支持新型主体发展，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加大财政投入，创新财政支持机制，提高财政支持的政策水平和效果。当前和今后一个时期，大力培育新型主体的总体思路是：按照促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的总体要求，紧紧围绕建设现代农业的中心任务，坚持和完善农村基本经营制度，以培养新型职业农民、培育专业大户和家庭农场、发展农民专业合作社、做大做强农业产业化龙头企业为重点，发展农业社会化服务和多种形式规模经营，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
要实现上述总体思路，需要从新型主体发展的现状与问题出发，借鉴国际经验，遵循新型主体的成长规律，明确财政支持的方向和重点，坚持整体推进和突出重点相结合的基本宗旨。在培育和发展新型主体的过程中，应不断提高农业现代化综合水平，促进新型主体协同并进，发挥各自优势，整体推进农业的全面、协调、可持续发展。但是，政府的财力是有限的，市场机制也需要一个逐渐完善的过程，因此必须根据“分类指导”的原则，从长远发展角度入手，重点突破，加强对现代农业的重点领域、重点产业、重点环节的支持。
从人才培养的角度看，应重点扶持“年富力强”的经营主体。“返乡农民工”和“大学生”是农村创业者群体的代表。这类主体的成长，可以在一定程度上改变农业经营主体的年龄结构和知识结构，为农业的可持续发展奠定人才基础。从长远角度看，政府应重点扶持这两类“年富力强”的经营主体，要研究农业进入机制，为他们进入农业提供便利，鼓励他们组建合作社或注册成立公司，并为他们提供物质条件方面的补贴和帮助，使他们能够在广大农村地区生根发芽，成为发展现代农业的主力军。
从经济效益角度看，应大力扶持“强效辐射”的经营主体。农业龙头企业和企业家是最有经济带动效应和辐射作用的经营主体，他们投资或开发的项目规模比较大、科技含量比较高、经济效益比较好，因而对周边农户或相关产业农户的带动效应比较大。因此，应大力扶持这类经营主体，为他们提供水、电、路等基础设施方面的便利，营造良好的投资环境，引导他们成为具有示范带动作用的农业龙头企业。
从社会效益角度看，应积极扶持“土生土长”的经营主体。农村种养能人和农村干部带头人一般是来自于传统农户，大多是“土生土长”的新型农业经营主体，他们的转型与发展不仅对现代农业发展，而且对农村社区的和谐稳定具有十分重要的意义。通常情况下，他们既可以在一定程度上改变农村的落后面貌、增加当地农民的收入，又可以维系一大批农业经营者的热情。因此，政府应当特别关注这类“土生土长”的新型农业经营主体的发展，要鼓励他们发展成为特色专业大户，或者鼓励他们组建能够吸纳分散小农的合作社，并为他们提供包括信贷、技术、保险、土地等方面的政策扶持。
（二）支持新型主体应遵循的原则。
1.创新农业经营体系与保障农户合法权利相结合。
创新农业经营体系意味着土地等农业生产要素要实现流动和重新组合，但前提是必须切实保障农户承包土地的合法权利。党的十八届三中全会指出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”这就对农户承包土地的权利问题提出了明确要求。
之所以强调保障农户承包土地的合法权利，原因有三个。其一，只有明确农户拥有的是土地的承包经营权，才能坚持农村土地的集体所有权;也只有明确了必须稳定农村土地承包关系并保持长久不变，才能使农户放心地去流转自己承包土地的经营权。其二，农村土地承包经营权作为法律赋予农户的合法权利，农户有权依法自主选择其实现形式，只有不擅自改变承包合同中明确规定的土地用途，农户就可以多种方式选择承包土地的具体经营形式。其三，只有加快明确农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，才能保证承包农户在耕地经营权流转中的合法权利，农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权“三权分离”在实践中成功的关键在于土地经营权的流转中始终维护承包农户的主体地位。
2.规模化经营与适度发展相结合。
新型主体的发展是规模化的必然结果，但也必须坚持适度宗旨。农村改革30多年的一条重要历史经验，就是始终坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，这是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持，在坚持的基础上完善。强调以家庭承包经营为基础的农业基本经营制度，是因为我国的规模化经营和西方的大农场经营模式完全不同，人多地少的基本国情决定了我国不可能实行多数西方国家以大农场主为经营主体的农业经营模式。
追求规模经济是新型主体发展的动力。发展现代农业，应坚持的导向是强调农户之间的联合与合作，坚持农户的自愿原则，不改变家庭联产承包责任制性质，不改变农户原有的土地承包关系，不变更土地权属，不转变土地用途。在此基础上，鼓励土地向专业农户等新型主体集中，发展适度规模经营和集约经营，使新型主体成为发展现代农业的主体和主力军。与传统的农户相比，新型主体通过扩大经营规模，科学组合和集约利用各种生产要素，可以有效提高劳动生产率和土地产出率。但规模超过一定程度，随着劳动生产率的提高，土地产出率有可能出现下降。因此，在发展新型农业经营主体中，规模经营要适度，不能盲目追求扩大规模。要根据各地资源条件、经营者能力来适当控制规模。如果经营规模过大，超过了经营者自身的能力，就会由原来的规模经济转变为规模不经济。 3.政府积极作为和鼓励市场竞争相结合。
新型主体需要政府扶持的事项很多，在其发展过程中，政府扮演着不可替代的重要作用。我们在调研中发现，各类新型主体对政府的扶持充满期待，对政府的作用评价积极。具体来说，政府作用突出表现在以下三方面：一是创新农村土地制度，稳定农民土地预期，促进土地流转稳定发展。政府部门要通过土地确权颁证，完善法律法规，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。二是适当加以引导扶持，改善新型主体外部环境，提升新型主体发展质量和速度。新型主体在发展初期往往遇到多种困难，在信息获取和发展规划方面缺乏指导，在资金筹措、人才培养、物质装备方面需要扶持。各级政府应对中小型主体、适度规模的主体给予更多关怀和帮助。在农业用地规划管制和用途管制、农业基础设施建设、维护市场秩序等方面，政府要真正做到不缺位、不越位，有效弥补市场失灵。三是强化重点环节农业社会化服务体系建设，解决新型主体解决不了或解决不好的事情，不断增强新型主体发展能力。发达的社会化分工是提高经济运行效率的重要条件。种粮大户、家庭农场最大优势在于抓好生产管理，其他重点环节的生产性服务可以由合作社、专业公司、公共服务机构等承担，政府需要统筹谋划、完善政策、加大投入、强化支持，推动建立公益性机构和经营性机构相互配合、保障有力、运转高效的新型农业社会化服务体系。
当然，政府支持并不是要全面插手，而是应遵循市场经济规律，既要发挥在新型主体中公共产品领域建设的重要作用和资金引导作用，又要合理处理政府与市场的边界问题，充分发挥市场机制对各类新型主体成长的基础性作用。
二、支持新型主体发展需要处理好几个关系
我国有着人多地少的特殊国情，各地资源要素禀赋、经济社会条件不尽相同，甚至差别较大，不同新型主体之间发展的条件、能力和速度不同，各自的需求也不同，因此，培育新型主体要立足实际，考虑差异，处理好各种关系。
（一）保障农户主体地位和培育新型主体的关系。
中央一号文件强调指出：“要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。”我们要通过体制机制创新来加快培育以农户为基础的新型主体。我国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户，是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的，他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产，是具有企业家精神的现代农民，应该说他们就是中国农业先进生产力的代表，也就是新型职业农民。现在的关键是如何创造一个好的政策环境，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使这些职业农民能安心在农业中创业、发展、致富，使他们成为发展现代农业的主体和生力军。
培育合格的职业农民并非易事。职业农民除了作为生产者之外，还必须是经营决策者、投资者，是市场风险和自然风险的承担者，这比培养一个合格的产业工人的要求要高得多，所以职业农民理应获得更高的收入。除了劳动报酬外，职业农民还应该得到他们作为经营决策者、投资者、风险承担者的收入（回报），其收入应该高于他们外出打工的收入2—3倍以上。这个收入的取得主要不是靠提价或补贴，而是靠提高农业劳动生产率。只有创造优惠的政策环境，构建完善的社会化服务体系，尤其是金融的有力支持，以农户为基础的新型农业经营主体才能在农业中安心创业、茁壮成长。
（二）不同农业生产经营主体之间的关系。
1.传统农户与新型主体之间的关系。新型主体是在农户承包经营的基础上发展起来的。在未来一个较长的时期内，农户在农业经营主体中占多数的格局不会改变，新型主体蓬勃发展的趋势也不会改变。在此过程中，处理好发展新型主体和扶持传统农户的关系，对于二者协调发展非常重要。对此，需要把握两点：一是大量的传统农户会长期存在。家庭承包经营是我国农村基本经营制度的基础，传统农户是农业基本经营单位。尽管农业经营收入在家庭收入中的比重可能大幅下降，但他们中相当比例的人仍然会坚持从事农业生产。因此，不能因为强调发展新型农业经营主体，就试图以新型农业经营主体完全取代传统农户。在支持新型农业经营主体的同时，也要大力扶持传统农户，这不仅是发展农村经济、全面建成小康社会的需要，而且是稳定农村大局、加快构建和谐社会的需要。二是培育新型主体和扶持传统农户是相辅相成的。新型主体与传统农户不同，前者主要是商品化生产，后者主要是自给性生产。两者尽管有一定的竞争关系，但更有相互促进的关系。新型主体尤其是龙头企业、合作社，可以对传统农户提供生产各环节的服务，推动传统农户生产方式的转变。与此同时，传统农户也可以为合作社、龙头企业提供原料，成为其第一车间。在扶持政策上，对传统农户和新型主体要并重，不可偏废。
2.家庭农场、农民合作社和龙头企业之间的关系。不同类型的新型主体，在农业生产发展实践中承担的角色不同，定位不同，不存在优劣、高低之分。要针对各类主体的不同特点，发挥各自的比较优势，努力形成各类主体间合作与联合的组织形态。家庭农场作为一个经营性质较为综合的经济体，出于效率和效益考虑，可能将一些生产性服务外包给特定组织如专业合作社;在农地租赁方面也可能借助于农民合作社，以避免面对分散农户的高昂交易成本，或直接从农民土地合作社租入土地。随着合作的深入，一些家庭农场可能成为合作社成员，如法国约有75%的农场主就是合作社成员。与此相似，龙头企业为了降低与农户的交易成本，也可能加入某个合作社或直接领办合作社，这在各地都有经验可循。即使不加入合作社，家庭农场、龙头企业和农民合作社之间也可能由于产品或服务的交易而产生经济合作关系。在实践中，不能厚此薄彼，片面认为其中一种模式好，如果盲目发展单一经营主体，结果可能违背市场规律，事倍功半。
（三）工商资本经营农业和保护农民利益的关系。 农业规模化经营必然关联着土地流转问题。中央一号文件提出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”与此同时明确要求：“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。”流转土地、扩大经营规模的同时，有一个前提必须要坚持，就是要充分尊重和保障农民承包土地的权利。
西方的农业现代化进程就是农业的资本主义化进程，我国的农业现代化进程要防止出现剥夺小农的情况，走中国特色的农业现代化道路。创新农业经营体制和组织形式的一个基本点是，在农业中要不断巩固完善和发展社会主义的生产关系，在发展现代农业、创新农业经营体制时，尊重和保护农民的土地承包经营权，农户与龙头企业之间应建立公平合理的利益联结机制;将提高农民进入市场的组织化程度作为完善农业中社会主义生产关系的一个重要组成部分。
目前工商资本直接经营农业引发了几个值得关注的问题。一是地方政府在推进传统农业向现代农业转型时，可能出现违背部分农民意愿的土地承包经营权被强制性流转现象;二是工商资本直接经营农业后出现农地非粮化倾向，一些公司进入农业大片租赁农户承包地后，为了追求利润，将粮田改为种植经济作物;三是工商资本直接经营农业后出现农地非农化倾向。在鼓励土地向新型主体集中、发展规模经营的同时，要防止工商企业经营农业导致出现非粮化、非农化的倾向，更要防止以发展现代农业为名，圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。工商资本下乡，要带动农民发展现代农业，不是代替农民发展现代农业;对农民形成带动效应，不是形成挤出效应;引进龙头企业主要是进入农户家庭和合作社干不了的关键环节和产业发展的薄弱环节。特别是不能以财政资金、优惠政策去引进对农民只有竞争或排斥而没有带动的工商企业，确保以农民为主体推进现代农业发展。
三、完善财政支持政策的路径选择
（一）适当改进财政直补方式，扶持资金真正向新型主体倾斜。
支持新型主体发展，应不断完善惠农强农政策，改进财政扶持农业的方式，逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用。一方面，要继续加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持的力度，完善农业公共政策和公共投入的绩效考核;另一方面，对特定的农业扶持措施和政策，应尽可能直接下达或落实到新型农业经营主体，对新型农业经营主体给予更多财政支持倾斜，提高新型主体发展效率。鼓励地方建立土地规模经营扶持专项资金，新增财政补贴向新型主体倾斜。财政补贴和税收优惠应突出重点，避免“撒胡椒面”。
1.每年将良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴的增量主要用于规模种粮的新型主体。鼓励良种补贴、农资综合补贴的实物补贴方式，探索向种粮的专业大户和家庭农场免费供应良种、优惠价格直供农资，并优先提供农机具购置补贴。加强地区之间农机补贴名录的衔接，让农民在异地购置名录内农机可以在家乡所在地获得补贴。
2.在扩大种粮大户补贴试点范围的同时，完善政策落实机制和办法。针对种粮大户在购买农资和投入农业生产设施建设中很难得到发票的实际，在加强税收监管的同时，鼓励探索按照土地经营规模给予相应的定额补贴。
3.加大对粮食以外规模经营主体的补贴力度。将畜禽良种补贴、能繁母猪饲养补贴、动物防疫补助、测土配方施肥补助等政策，向专业大户、养殖场、合作社、中小型农业企业等适度规模经营主体倾斜，加大补贴补助力度。
（二）支持政策差异化，满足不同新型主体的相应需求。
1.按照科学定位、加强引导、重点培育的要求，大力培育专业大户和家庭农场。（1）探索认定标准。鼓励各地按照“生产有规模、产品有标牌、经营有场地、设施有配套、管理有制度”的要求，探索不同生产领域专业大户、家庭农场的认定标准，对其实行特殊扶持政策。（2）加大扶持力度。对认定的专业大户和家庭农场，新增农业补贴重点向其倾斜;实行以奖代补，对经营耕地、养殖畜禽达到一定规模的专业大户、家庭农场予以奖励;鼓励金融机构将专业大户和家庭农场纳入信用贷款支持范围，探索将农作物产品纳入抵押品范围;支持专业大户、家庭农场参加农业保险，提高财政对其保费补贴比例。（3）强化工作指导。加强对专业大户、家庭农场财务收支、成本收益核算和生产经营的指导，提高市场竞争力。
2.坚持发展与规范并举、数量与质量并重，支持引导专业合作社做实做大做强，不断增强自身实力、带动能力和发展活力。党的十八届三中全会《决定》明确要求：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”各地和相关部门要为实现“三个允许”创造条件和环境，促使农民的各种联合与合作健康发展。一是建立示范社名录。逐级建立示范社名录，深入推进示范社建设行动，促进合作社规范化建设。对示范社开展运行监测、动态管理。所有涉农项目和优惠政策，重点向进入名录的示范社倾斜。二是加大财政扶持力度。启动实施“农民专业合作社能力提升计划”，大幅增加财政投入，重点支持合作社开展加工贮藏、冷链建设、直供直销等业务。研究制定新增农业补贴倾斜合作社的方法，探索按照种养规模和服务效果等予以补贴。三是完善税收政策。对农民专业合作社实行税收优惠政策，扩大营业税优惠范围，完善所得税减免政策。建议专业合作社兴办农产品加工流通业免征所得税、营业税、土地使用税、房产税。实行符合专业合作社特点的纳税申报办法，制定全国统一的销售和服务专用发票。四是强化信贷支持。建立信用贷款和抵押担保制度，为合作社中短期贷款提供信贷担保支持。五是引导支持信用合作。按照“限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息”原则，以及地方政府负责、相关部门指导、业务规范有序、风险安全可控的要求，制定农民专业合作社开展信用合作业务的章程和管理制度，规范开展信用合作。
3.进一步健全利益联结机制，完善扶持政策措施，促进龙头企业做大做强。一是完善利益联结机制。鼓励龙头企业采取订单农业、设立风险资金、利润返还、为农户承贷承还和信贷担保等多种形式，建立与农户、农民专业合作社间的利益共享、风险共担机制。引导龙头企业创办或领办各类专业合作组织，实现龙头企业与农民专业合作社深度融合。支持龙头企业为生产基地农户提供农资供应、农机作业、技术指导、疫病防治、市场信息、产品营销等各类服务。二是明确支持重点。通过财政贴息、信贷奖励补助、设立并购基金等方式，支持龙头企业兼并重组，组建大型企业集团。积极支持符合条件的国家重点龙头企业上市融资、发行债券、优先推荐。鼓励龙头企业发展农产品精深加工，延长产业链条，提高产品附加值。支持龙头企业通过农产品外贸转型升级示范基地建设、出口信贷和信用保险等措施，扩大优势农产品出口。三是加大政策扶持。加大财政扶持力度，创建农业产业化示范基地，支持农业产业化示范基地开展物流信息、质量检验检测等公共服务平台建设。扩大农产品增值税核定进项税额改革试点，将农产品加工增值税进项税率由现行的13%调整为纳税人销售货物的适用税率;进一步扩大享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围，适当减免粮油、肉蛋奶、果蔬、水产等关系国计民生的大宗农产品加工流通环节的增值税和营业税。扩大龙头企业贷款有效担保物范围，加大对龙头企业固定资产投资、农产品收购的信贷支持力度，探索对订单基地贷款给予财政贴息，缓解融资困难。 （三）创新农村金融服务，解决新型主体贷款难问题。
农村金融机构在做好常规性农村金融服务的同时，应根据国家农业发展的新形势，坚持服务“三农”的根本宗旨，大胆创新，勇于突破，优化服务，把支持新型主体作为信贷支持“三农”的重点。同时，由于新型主体仍处于初期发展阶段，抵御外部风险及干扰的能力较弱，农村金融机构在支持新型主体时也应注意防范风险。
1.加强顶层设计，大力推进农村金融机构改革。加强国家对农村金融改革的扶持和引导，通过合理的制度安排充分发挥政策性金融和合作性金融作用，确保持续加大涉农信贷投放。进一步发挥好农业银行、农村商业银行、邮政储蓄银行等“三农”金融机构的作用，鼓励其他新型农村金融机构根据自身定位向农村纵深发展。大力发展真正熟悉农村、立足农业、面向农民的新型农村金融组织，推进小额信贷公司、村镇银行、农村资金互助社等农村金融机构的发展，逐步建立由政策性金融、商业性金融、合作金融、民间金融组成的，相互配套、功能齐全、分工合理的农村金融体系。
2.强化金融产品创新，为新型主体实际需求开展服务。扩大贷款的规模和期限，适当提高新型主体信用贷款额度和担保贷款额度，允许其根据生产经营周期和还贷来源合理确定贷款期限。创新新型主体的贷款担保抵押方式，在采取专业担保公司担保、公司担保和自然人担保等担保方式的基础上，应充分考虑家庭农场等新型农业经营主体缺少担保物的实际，鼓励金融机构针对种粮大户等规模经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农业机械设备、土地经营权等抵押贷款，鼓励针对新型主体开发土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权、水域滩涂使用权、设施农业大棚、大型农机具、存栏畜禽等抵押贷款品种;关注各地农村土地流转服务体系建设情况，在风险可控的前提下探索土地经营权抵押;对具有较大规模的专业大户、家庭农场创新仓单质押和应收账款质押，对资信状况良好且符合相应条件的新型主体以信用方式发放贷款。鼓励农业企业为订单农户生产性贷款提供担保，或由企业承贷、农户使用。建立财政出资的农业担保公司，为新型主体特别是种粮大户提供担保。引导产业基础好、经营规模大、带动能力强、信用记录好的农民专业合作社开展信用合作。
3.做好贷后管理。由于新型主体风险管理特点与一般农业经营主体存在较大差异，应根据其特点制定有针对性的风险管理措施。同时，加强对新型主体的跟踪管理，及时掌握其生产经营情况，加强资金流向监管。对采取创新担保方式的，必须要加强抵押物监管，防止抵押物悬空风险。
（四）健全农业风险机制，支持新型主体参加农业保险。
1.扩大政策性农业保险的覆盖面。开发适应市场需要、新型主体能够接受的保险产品，逐步由保成本向保产量、保收益推进;把规模化设施农业、大型农机具、土地租金等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例。
2.实行差异化农业保险补贴制度。提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例，提高财政对新型主体购买农业保险的保费补贴比例。在农机、渔业互助保险纳入中央财政保费补贴的基础上，鼓励地方发展特色农业保险，支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业，发展农业保险并给予保费补贴。适应设施农业快速发展的新形势，还需要尽快开展有中央财政补贴的设施农业保险试点。考虑到中西部地区财力较弱，中央财政应选择一些区域重要农产品给予保费补贴。
3.探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金。健全完善相关权益机制，建立健全农业巨灾风险分散机制和再保险制度。四是大力发展“保险+信贷”金融产品，新型主体可以以保单进行抵押获取信贷支持。
（五）支持农业社会化服务体系建设，提升平台服务水平。
培育公益性农业社会化服务组织的政策已经明确，关键是抓好落实。一是积极培育经营性服务组织。研究扶持经营性服务组织的政策，鼓励集体经济组织、农民专业合作社、龙头企业、专业化农业服务公司、专业化服务队、农民经纪人等参与农业社会化服务。二是支持发展生产性服务。设立专项资金，采取以奖代补等方式，对农业经营性服务组织在生产服务设施、生产作业服务、提升耕地质量、种苗培育、测土配方施肥、有害生物专业化防治、粮食烘干、运销贮藏、农产品质量溯源体系等方面的投入给予支持;减免其从事农机作业、专业化统防统治等服务的营业税;引导金融机构优先提供浮动抵押贷款、仓单质押贷款和农田基础设施建设中长期贷款。三是总结推广多种服务模式。在服务基础较好、经验带有普适性的县市开展农业社会化服务示范县创建工作，健全各类服务组织，构建便捷服务机制;积极探索“专业化服务公司+合作社+专业大户”、“村集体经济组织+专业化服务队+农户”、“农资连锁企业+农技专家+农户”等多种服务模式，研究分析创建过程中的突出问题、破解方式，及时总结推广。
（六）做好相关配套措施，营造良好的外部环境。
1.加快统筹城乡发展步伐，在城镇化进程中推动新型主体发展。一是实施就业优先战略和更加积极的就业政策。制定专项扶持政策，大力发展劳动密集型产业，切实推动服务业发展壮大，重点扶持就业容量大的现代服务业、创新型科技企业和小型微型企业，创造更多就业岗位，特别是适合农村劳动力转移就业的岗位。在农村外出劳动力返乡逐渐增多的情况下，还要大力扶持创业以带动就业。二是深化户籍制度改革，协调推进相关制度建设。以中西部地区、中小城市为重要突破口，实现安居住房、子女教育、医疗卫生、社会保障等惠及农民工的城镇常住人口基本公共服务全覆盖，有序推进农村劳动力转移就业和农业转移人口市民化，在此基础上稳步推进城乡公共服务均等化。三是深化农村产权制度改革。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，对进城农民的承包地、宅基地和集体收益分配等权益做出制度安排，建立城乡统一的产权交易市场。
2.加大农业基础设施扶持力度，为新型主体的发展创造条件。一是加大对农业基础设施建设投入的力度，改善农业生产条件，特别是要尽快改善农田水利、机耕路和电力设施等生产条件，切实提高农业抵御自然灾害的能力，确保粮食生产旱涝保收。在基础设施建设方面，还要给予新型主体用地、用电和农产品运输优惠。二是在农业综合开发、土地整理、高标准农田建设、中低产田改造、农田水利设施建设等项目安排上，要向规模经营主体倾斜，特别是在基本农田上实施灌溉排水、土壤改良、道路整治、机耕道、电力配套等工程建设，使其具备规模生产条件。三是开拓思路，解决新型主体的设施农用地问题。可以考虑的办法包括：有效利用一般耕地和非耕地;提高农村建设用地使用效率，通过村庄规划和整治，坚持“农民地、农民用”原则，利用村庄内闲置地、节约的建设用地或复垦的土地，建设农机库、仓储设施等;鼓励探索仓库租赁或粮食银行等模式，解决规模种粮主体的储粮问题。地方政府在修订土地利用总体规划时，应充分考虑到农业长远发展带来的设施农用地需求，对新型主体因生产需要建造简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施，可以允许按规模经营面积的0.3%—0.5%占用土地，其用地视作农业生产用地，按农用地管理，经县级农业主管部门审核同意后，由乡（镇）国土所协调用地选址，并到县级国土资源管理部门备案，不得改变用途。 3.创新农村土地制度，促进土地流转关系保持稳定。新型主体发展需要土地的规模化流转，而土地流转的一个重要前提就是土地确权。当前的一项重要工作就是通过土地确权颁证，完善法律法规，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。现阶段，必须加快推进农村集体土地所有权、农户土地承包经营权的确权、登记、颁证工作，为依法保障农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权提供坚实的依据，为承包土地经营权的流转和集中创造适宜的制度环境。土地确权后，就可以积极稳妥推进农村土地向新型主体流转，发展多种形式的适度规模经营。为保证土地经营权的流转由农户自主按市场机制的原则进行，必须加快农村土地流转市场的建设。可考虑利用政策杠杆鼓励各类土地中介机构开展土地流转服务，促进土地要素的流动，降低土地流转成本，提高土地流转效率。
4.重视人才培训，培养新型主体亟需的职业农民。一是拓宽培养途径，突出培养重点，优化培养方式。着重抓好种养大户、家庭农场主、科技示范户、农民专业合作社理事长的培养，发挥其示范带动作用;吸引和支持农民工返乡务农，鼓励和支持新生代农民工子承父业;以农民中等职业教育为平台，以政府公共财政支持的农民工“阳光工程”等创业培训为抓手，开展多形式、经常性的职业教育培训。二是加大政策扶持力度，完善培养政策。完善绿色证书制度，健全农业技能持证上岗制度，探索把绿色证书作为认定职业农民的重要依据，并与农业扶持政策挂钩。建议把农业职业培训纳入中等免费职业教育范围，对符合条件的中高等学校毕业生、转业退伍军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。三是从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、社会评价等方面创新制度和政策，吸引富有创新精神、专业知识较强的大中专毕业生和专业技术人员献身农业。从国家层面制定中长期新型农民培养规划，组织多种形式农业技术培训，培养大批农村适用专业人才。探索建立职业农民资格认定办法、农业行业准入制度，不断完善新型农业经营体系。
中国农村财经研究会课题组
课题负责人：王树勤
课题组成员：王沈京 汤星颐 申学锋 胡大明 宗宇翔
报告执笔人：申学锋
一、财政支持新型主体的总体思路与主要原则
（一）财政支持新型主体的政策取向。
财政支持新型主体发展，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加大财政投入，创新财政支持机制，提高财政支持的政策水平和效果。当前和今后一个时期，大力培育新型主体的总体思路是：按照促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的总体要求，紧紧围绕建设现代农业的中心任务，坚持和完善农村基本经营制度，以培养新型职业农民、培育专业大户和家庭农场、发展农民专业合作社、做大做强农业产业化龙头企业为重点，发展农业社会化服务和多种形式规模经营，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
要实现上述总体思路，需要从新型主体发展的现状与问题出发，借鉴国际经验，遵循新型主体的成长规律，明确财政支持的方向和重点，坚持整体推进和突出重点相结合的基本宗旨。在培育和发展新型主体的过程中，应不断提高农业现代化综合水平，促进新型主体协同并进，发挥各自优势，整体推进农业的全面、协调、可持续发展。但是，政府的财力是有限的，市场机制也需要一个逐渐完善的过程，因此必须根据“分类指导”的原则，从长远发展角度入手，重点突破，加强对现代农业的重点领域、重点产业、重点环节的支持。
从人才培养的角度看，应重点扶持“年富力强”的经营主体。“返乡农民工”和“大学生”是农村创业者群体的代表。这类主体的成长，可以在一定程度上改变农业经营主体的年龄结构和知识结构，为农业的可持续发展奠定人才基础。从长远角度看，政府应重点扶持这两类“年富力强”的经营主体，要研究农业进入机制，为他们进入农业提供便利，鼓励他们组建合作社或注册成立公司，并为他们提供物质条件方面的补贴和帮助，使他们能够在广大农村地区生根发芽，成为发展现代农业的主力军。
从经济效益角度看，应大力扶持“强效辐射”的经营主体。农业龙头企业和企业家是最有经济带动效应和辐射作用的经营主体，他们投资或开发的项目规模比较大、科技含量比较高、经济效益比较好，因而对周边农户或相关产业农户的带动效应比较大。因此，应大力扶持这类经营主体，为他们提供水、电、路等基础设施方面的便利，营造良好的投资环境，引导他们成为具有示范带动作用的农业龙头企业。
从社会效益角度看，应积极扶持“土生土长”的经营主体。农村种养能人和农村干部带头人一般是来自于传统农户，大多是“土生土长”的新型农业经营主体，他们的转型与发展不仅对现代农业发展，而且对农村社区的和谐稳定具有十分重要的意义。通常情况下，他们既可以在一定程度上改变农村的落后面貌、增加当地农民的收入，又可以维系一大批农业经营者的热情。因此，政府应当特别关注这类“土生土长”的新型农业经营主体的发展，要鼓励他们发展成为特色专业大户，或者鼓励他们组建能够吸纳分散小农的合作社，并为他们提供包括信贷、技术、保险、土地等方面的政策扶持。
（二）支持新型主体应遵循的原则。
1.创新农业经营体系与保障农户合法权利相结合。
创新农业经营体系意味着土地等农业生产要素要实现流动和重新组合，但前提是必须切实保障农户承包土地的合法权利。党的十八届三中全会指出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”这就对农户承包土地的权利问题提出了明确要求。
之所以强调保障农户承包土地的合法权利，原因有三个。其一，只有明确农户拥有的是土地的承包经营权，才能坚持农村土地的集体所有权;也只有明确了必须稳定农村土地承包关系并保持长久不变，才能使农户放心地去流转自己承包土地的经营权。其二，农村土地承包经营权作为法律赋予农户的合法权利，农户有权依法自主选择其实现形式，只有不擅自改变承包合同中明确规定的土地用途，农户就可以多种方式选择承包土地的具体经营形式。其三，只有加快明确农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，才能保证承包农户在耕地经营权流转中的合法权利，农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权“三权分离”在实践中成功的关键在于土地经营权的流转中始终维护承包农户的主体地位。
2.规模化经营与适度发展相结合。
新型主体的发展是规模化的必然结果，但也必须坚持适度宗旨。农村改革30多年的一条重要历史经验，就是始终坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，这是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持，在坚持的基础上完善。强调以家庭承包经营为基础的农业基本经营制度，是因为我国的规模化经营和西方的大农场经营模式完全不同，人多地少的基本国情决定了我国不可能实行多数西方国家以大农场主为经营主体的农业经营模式。
追求规模经济是新型主体发展的动力。发展现代农业，应坚持的导向是强调农户之间的联合与合作，坚持农户的自愿原则，不改变家庭联产承包责任制性质，不改变农户原有的土地承包关系，不变更土地权属，不转变土地用途。在此基础上，鼓励土地向专业农户等新型主体集中，发展适度规模经营和集约经营，使新型主体成为发展现代农业的主体和主力军。与传统的农户相比，新型主体通过扩大经营规模，科学组合和集约利用各种生产要素，可以有效提高劳动生产率和土地产出率。但规模超过一定程度，随着劳动生产率的提高，土地产出率有可能出现下降。因此，在发展新型农业经营主体中，规模经营要适度，不能盲目追求扩大规模。要根据各地资源条件、经营者能力来适当控制规模。如果经营规模过大，超过了经营者自身的能力，就会由原来的规模经济转变为规模不经济。 3.政府积极作为和鼓励市场竞争相结合。
新型主体需要政府扶持的事项很多，在其发展过程中，政府扮演着不可替代的重要作用。我们在调研中发现，各类新型主体对政府的扶持充满期待，对政府的作用评价积极。具体来说，政府作用突出表现在以下三方面：一是创新农村土地制度，稳定农民土地预期，促进土地流转稳定发展。政府部门要通过土地确权颁证，完善法律法规，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。二是适当加以引导扶持，改善新型主体外部环境，提升新型主体发展质量和速度。新型主体在发展初期往往遇到多种困难，在信息获取和发展规划方面缺乏指导，在资金筹措、人才培养、物质装备方面需要扶持。各级政府应对中小型主体、适度规模的主体给予更多关怀和帮助。在农业用地规划管制和用途管制、农业基础设施建设、维护市场秩序等方面，政府要真正做到不缺位、不越位，有效弥补市场失灵。三是强化重点环节农业社会化服务体系建设，解决新型主体解决不了或解决不好的事情，不断增强新型主体发展能力。发达的社会化分工是提高经济运行效率的重要条件。种粮大户、家庭农场最大优势在于抓好生产管理，其他重点环节的生产性服务可以由合作社、专业公司、公共服务机构等承担，政府需要统筹谋划、完善政策、加大投入、强化支持，推动建立公益性机构和经营性机构相互配合、保障有力、运转高效的新型农业社会化服务体系。
当然，政府支持并不是要全面插手，而是应遵循市场经济规律，既要发挥在新型主体中公共产品领域建设的重要作用和资金引导作用，又要合理处理政府与市场的边界问题，充分发挥市场机制对各类新型主体成长的基础性作用。
二、支持新型主体发展需要处理好几个关系
我国有着人多地少的特殊国情，各地资源要素禀赋、经济社会条件不尽相同，甚至差别较大，不同新型主体之间发展的条件、能力和速度不同，各自的需求也不同，因此，培育新型主体要立足实际，考虑差异，处理好各种关系。
（一）保障农户主体地位和培育新型主体的关系。
中央一号文件强调指出：“要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。”我们要通过体制机制创新来加快培育以农户为基础的新型主体。我国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户，是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的，他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产，是具有企业家精神的现代农民，应该说他们就是中国农业先进生产力的代表，也就是新型职业农民。现在的关键是如何创造一个好的政策环境，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使这些职业农民能安心在农业中创业、发展、致富，使他们成为发展现代农业的主体和生力军。
培育合格的职业农民并非易事。职业农民除了作为生产者之外，还必须是经营决策者、投资者，是市场风险和自然风险的承担者，这比培养一个合格的产业工人的要求要高得多，所以职业农民理应获得更高的收入。除了劳动报酬外，职业农民还应该得到他们作为经营决策者、投资者、风险承担者的收入（回报），其收入应该高于他们外出打工的收入2—3倍以上。这个收入的取得主要不是靠提价或补贴，而是靠提高农业劳动生产率。只有创造优惠的政策环境，构建完善的社会化服务体系，尤其是金融的有力支持，以农户为基础的新型农业经营主体才能在农业中安心创业、茁壮成长。
（二）不同农业生产经营主体之间的关系。
1.传统农户与新型主体之间的关系。新型主体是在农户承包经营的基础上发展起来的。在未来一个较长的时期内，农户在农业经营主体中占多数的格局不会改变，新型主体蓬勃发展的趋势也不会改变。在此过程中，处理好发展新型主体和扶持传统农户的关系，对于二者协调发展非常重要。对此，需要把握两点：一是大量的传统农户会长期存在。家庭承包经营是我国农村基本经营制度的基础，传统农户是农业基本经营单位。尽管农业经营收入在家庭收入中的比重可能大幅下降，但他们中相当比例的人仍然会坚持从事农业生产。因此，不能因为强调发展新型农业经营主体，就试图以新型农业经营主体完全取代传统农户。在支持新型农业经营主体的同时，也要大力扶持传统农户，这不仅是发展农村经济、全面建成小康社会的需要，而且是稳定农村大局、加快构建和谐社会的需要。二是培育新型主体和扶持传统农户是相辅相成的。新型主体与传统农户不同，前者主要是商品化生产，后者主要是自给性生产。两者尽管有一定的竞争关系，但更有相互促进的关系。新型主体尤其是龙头企业、合作社，可以对传统农户提供生产各环节的服务，推动传统农户生产方式的转变。与此同时，传统农户也可以为合作社、龙头企业提供原料，成为其第一车间。在扶持政策上，对传统农户和新型主体要并重，不可偏废。
2.家庭农场、农民合作社和龙头企业之间的关系。不同类型的新型主体，在农业生产发展实践中承担的角色不同，定位不同，不存在优劣、高低之分。要针对各类主体的不同特点，发挥各自的比较优势，努力形成各类主体间合作与联合的组织形态。家庭农场作为一个经营性质较为综合的经济体，出于效率和效益考虑，可能将一些生产性服务外包给特定组织如专业合作社;在农地租赁方面也可能借助于农民合作社，以避免面对分散农户的高昂交易成本，或直接从农民土地合作社租入土地。随着合作的深入，一些家庭农场可能成为合作社成员，如法国约有75%的农场主就是合作社成员。与此相似，龙头企业为了降低与农户的交易成本，也可能加入某个合作社或直接领办合作社，这在各地都有经验可循。即使不加入合作社，家庭农场、龙头企业和农民合作社之间也可能由于产品或服务的交易而产生经济合作关系。在实践中，不能厚此薄彼，片面认为其中一种模式好，如果盲目发展单一经营主体，结果可能违背市场规律，事倍功半。
（三）工商资本经营农业和保护农民利益的关系。 农业规模化经营必然关联着土地流转问题。中央一号文件提出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”与此同时明确要求：“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。”流转土地、扩大经营规模的同时，有一个前提必须要坚持，就是要充分尊重和保障农民承包土地的权利。
西方的农业现代化进程就是农业的资本主义化进程，我国的农业现代化进程要防止出现剥夺小农的情况，走中国特色的农业现代化道路。创新农业经营体制和组织形式的一个基本点是，在农业中要不断巩固完善和发展社会主义的生产关系，在发展现代农业、创新农业经营体制时，尊重和保护农民的土地承包经营权，农户与龙头企业之间应建立公平合理的利益联结机制;将提高农民进入市场的组织化程度作为完善农业中社会主义生产关系的一个重要组成部分。
目前工商资本直接经营农业引发了几个值得关注的问题。一是地方政府在推进传统农业向现代农业转型时，可能出现违背部分农民意愿的土地承包经营权被强制性流转现象;二是工商资本直接经营农业后出现农地非粮化倾向，一些公司进入农业大片租赁农户承包地后，为了追求利润，将粮田改为种植经济作物;三是工商资本直接经营农业后出现农地非农化倾向。在鼓励土地向新型主体集中、发展规模经营的同时，要防止工商企业经营农业导致出现非粮化、非农化的倾向，更要防止以发展现代农业为名，圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。工商资本下乡，要带动农民发展现代农业，不是代替农民发展现代农业;对农民形成带动效应，不是形成挤出效应;引进龙头企业主要是进入农户家庭和合作社干不了的关键环节和产业发展的薄弱环节。特别是不能以财政资金、优惠政策去引进对农民只有竞争或排斥而没有带动的工商企业，确保以农民为主体推进现代农业发展。
三、完善财政支持政策的路径选择
（一）适当改进财政直补方式，扶持资金真正向新型主体倾斜。
支持新型主体发展，应不断完善惠农强农政策，改进财政扶持农业的方式，逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用。一方面，要继续加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持的力度，完善农业公共政策和公共投入的绩效考核;另一方面，对特定的农业扶持措施和政策，应尽可能直接下达或落实到新型农业经营主体，对新型农业经营主体给予更多财政支持倾斜，提高新型主体发展效率。鼓励地方建立土地规模经营扶持专项资金，新增财政补贴向新型主体倾斜。财政补贴和税收优惠应突出重点，避免“撒胡椒面”。
1.每年将良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴的增量主要用于规模种粮的新型主体。鼓励良种补贴、农资综合补贴的实物补贴方式，探索向种粮的专业大户和家庭农场免费供应良种、优惠价格直供农资，并优先提供农机具购置补贴。加强地区之间农机补贴名录的衔接，让农民在异地购置名录内农机可以在家乡所在地获得补贴。
2.在扩大种粮大户补贴试点范围的同时，完善政策落实机制和办法。针对种粮大户在购买农资和投入农业生产设施建设中很难得到发票的实际，在加强税收监管的同时，鼓励探索按照土地经营规模给予相应的定额补贴。
3.加大对粮食以外规模经营主体的补贴力度。将畜禽良种补贴、能繁母猪饲养补贴、动物防疫补助、测土配方施肥补助等政策，向专业大户、养殖场、合作社、中小型农业企业等适度规模经营主体倾斜，加大补贴补助力度。
（二）支持政策差异化，满足不同新型主体的相应需求。
1.按照科学定位、加强引导、重点培育的要求，大力培育专业大户和家庭农场。（1）探索认定标准。鼓励各地按照“生产有规模、产品有标牌、经营有场地、设施有配套、管理有制度”的要求，探索不同生产领域专业大户、家庭农场的认定标准，对其实行特殊扶持政策。（2）加大扶持力度。对认定的专业大户和家庭农场，新增农业补贴重点向其倾斜;实行以奖代补，对经营耕地、养殖畜禽达到一定规模的专业大户、家庭农场予以奖励;鼓励金融机构将专业大户和家庭农场纳入信用贷款支持范围，探索将农作物产品纳入抵押品范围;支持专业大户、家庭农场参加农业保险，提高财政对其保费补贴比例。（3）强化工作指导。加强对专业大户、家庭农场财务收支、成本收益核算和生产经营的指导，提高市场竞争力。
2.坚持发展与规范并举、数量与质量并重，支持引导专业合作社做实做大做强，不断增强自身实力、带动能力和发展活力。党的十八届三中全会《决定》明确要求：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”各地和相关部门要为实现“三个允许”创造条件和环境，促使农民的各种联合与合作健康发展。一是建立示范社名录。逐级建立示范社名录，深入推进示范社建设行动，促进合作社规范化建设。对示范社开展运行监测、动态管理。所有涉农项目和优惠政策，重点向进入名录的示范社倾斜。二是加大财政扶持力度。启动实施“农民专业合作社能力提升计划”，大幅增加财政投入，重点支持合作社开展加工贮藏、冷链建设、直供直销等业务。研究制定新增农业补贴倾斜合作社的方法，探索按照种养规模和服务效果等予以补贴。三是完善税收政策。对农民专业合作社实行税收优惠政策，扩大营业税优惠范围，完善所得税减免政策。建议专业合作社兴办农产品加工流通业免征所得税、营业税、土地使用税、房产税。实行符合专业合作社特点的纳税申报办法，制定全国统一的销售和服务专用发票。四是强化信贷支持。建立信用贷款和抵押担保制度，为合作社中短期贷款提供信贷担保支持。五是引导支持信用合作。按照“限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息”原则，以及地方政府负责、相关部门指导、业务规范有序、风险安全可控的要求，制定农民专业合作社开展信用合作业务的章程和管理制度，规范开展信用合作。
3.进一步健全利益联结机制，完善扶持政策措施，促进龙头企业做大做强。一是完善利益联结机制。鼓励龙头企业采取订单农业、设立风险资金、利润返还、为农户承贷承还和信贷担保等多种形式，建立与农户、农民专业合作社间的利益共享、风险共担机制。引导龙头企业创办或领办各类专业合作组织，实现龙头企业与农民专业合作社深度融合。支持龙头企业为生产基地农户提供农资供应、农机作业、技术指导、疫病防治、市场信息、产品营销等各类服务。二是明确支持重点。通过财政贴息、信贷奖励补助、设立并购基金等方式，支持龙头企业兼并重组，组建大型企业集团。积极支持符合条件的国家重点龙头企业上市融资、发行债券、优先推荐。鼓励龙头企业发展农产品精深加工，延长产业链条，提高产品附加值。支持龙头企业通过农产品外贸转型升级示范基地建设、出口信贷和信用保险等措施，扩大优势农产品出口。三是加大政策扶持。加大财政扶持力度，创建农业产业化示范基地，支持农业产业化示范基地开展物流信息、质量检验检测等公共服务平台建设。扩大农产品增值税核定进项税额改革试点，将农产品加工增值税进项税率由现行的13%调整为纳税人销售货物的适用税率;进一步扩大享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围，适当减免粮油、肉蛋奶、果蔬、水产等关系国计民生的大宗农产品加工流通环节的增值税和营业税。扩大龙头企业贷款有效担保物范围，加大对龙头企业固定资产投资、农产品收购的信贷支持力度，探索对订单基地贷款给予财政贴息，缓解融资困难。 （三）创新农村金融服务，解决新型主体贷款难问题。
农村金融机构在做好常规性农村金融服务的同时，应根据国家农业发展的新形势，坚持服务“三农”的根本宗旨，大胆创新，勇于突破，优化服务，把支持新型主体作为信贷支持“三农”的重点。同时，由于新型主体仍处于初期发展阶段，抵御外部风险及干扰的能力较弱，农村金融机构在支持新型主体时也应注意防范风险。
1.加强顶层设计，大力推进农村金融机构改革。加强国家对农村金融改革的扶持和引导，通过合理的制度安排充分发挥政策性金融和合作性金融作用，确保持续加大涉农信贷投放。进一步发挥好农业银行、农村商业银行、邮政储蓄银行等“三农”金融机构的作用，鼓励其他新型农村金融机构根据自身定位向农村纵深发展。大力发展真正熟悉农村、立足农业、面向农民的新型农村金融组织，推进小额信贷公司、村镇银行、农村资金互助社等农村金融机构的发展，逐步建立由政策性金融、商业性金融、合作金融、民间金融组成的，相互配套、功能齐全、分工合理的农村金融体系。
2.强化金融产品创新，为新型主体实际需求开展服务。扩大贷款的规模和期限，适当提高新型主体信用贷款额度和担保贷款额度，允许其根据生产经营周期和还贷来源合理确定贷款期限。创新新型主体的贷款担保抵押方式，在采取专业担保公司担保、公司担保和自然人担保等担保方式的基础上，应充分考虑家庭农场等新型农业经营主体缺少担保物的实际，鼓励金融机构针对种粮大户等规模经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农业机械设备、土地经营权等抵押贷款，鼓励针对新型主体开发土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权、水域滩涂使用权、设施农业大棚、大型农机具、存栏畜禽等抵押贷款品种;关注各地农村土地流转服务体系建设情况，在风险可控的前提下探索土地经营权抵押;对具有较大规模的专业大户、家庭农场创新仓单质押和应收账款质押，对资信状况良好且符合相应条件的新型主体以信用方式发放贷款。鼓励农业企业为订单农户生产性贷款提供担保，或由企业承贷、农户使用。建立财政出资的农业担保公司，为新型主体特别是种粮大户提供担保。引导产业基础好、经营规模大、带动能力强、信用记录好的农民专业合作社开展信用合作。
3.做好贷后管理。由于新型主体风险管理特点与一般农业经营主体存在较大差异，应根据其特点制定有针对性的风险管理措施。同时，加强对新型主体的跟踪管理，及时掌握其生产经营情况，加强资金流向监管。对采取创新担保方式的，必须要加强抵押物监管，防止抵押物悬空风险。
（四）健全农业风险机制，支持新型主体参加农业保险。
1.扩大政策性农业保险的覆盖面。开发适应市场需要、新型主体能够接受的保险产品，逐步由保成本向保产量、保收益推进;把规模化设施农业、大型农机具、土地租金等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例。
2.实行差异化农业保险补贴制度。提高中央财政对农业大县的农业保险保费补贴比例，提高财政对新型主体购买农业保险的保费补贴比例。在农机、渔业互助保险纳入中央财政保费补贴的基础上，鼓励地方发展特色农业保险，支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业，发展农业保险并给予保费补贴。适应设施农业快速发展的新形势，还需要尽快开展有中央财政补贴的设施农业保险试点。考虑到中西部地区财力较弱，中央财政应选择一些区域重要农产品给予保费补贴。
3.探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金。健全完善相关权益机制，建立健全农业巨灾风险分散机制和再保险制度。四是大力发展“保险+信贷”金融产品，新型主体可以以保单进行抵押获取信贷支持。
（五）支持农业社会化服务体系建设，提升平台服务水平。
培育公益性农业社会化服务组织的政策已经明确，关键是抓好落实。一是积极培育经营性服务组织。研究扶持经营性服务组织的政策，鼓励集体经济组织、农民专业合作社、龙头企业、专业化农业服务公司、专业化服务队、农民经纪人等参与农业社会化服务。二是支持发展生产性服务。设立专项资金，采取以奖代补等方式，对农业经营性服务组织在生产服务设施、生产作业服务、提升耕地质量、种苗培育、测土配方施肥、有害生物专业化防治、粮食烘干、运销贮藏、农产品质量溯源体系等方面的投入给予支持;减免其从事农机作业、专业化统防统治等服务的营业税;引导金融机构优先提供浮动抵押贷款、仓单质押贷款和农田基础设施建设中长期贷款。三是总结推广多种服务模式。在服务基础较好、经验带有普适性的县市开展农业社会化服务示范县创建工作，健全各类服务组织，构建便捷服务机制;积极探索“专业化服务公司+合作社+专业大户”、“村集体经济组织+专业化服务队+农户”、“农资连锁企业+农技专家+农户”等多种服务模式，研究分析创建过程中的突出问题、破解方式，及时总结推广。
（六）做好相关配套措施，营造良好的外部环境。
1.加快统筹城乡发展步伐，在城镇化进程中推动新型主体发展。一是实施就业优先战略和更加积极的就业政策。制定专项扶持政策，大力发展劳动密集型产业，切实推动服务业发展壮大，重点扶持就业容量大的现代服务业、创新型科技企业和小型微型企业，创造更多就业岗位，特别是适合农村劳动力转移就业的岗位。在农村外出劳动力返乡逐渐增多的情况下，还要大力扶持创业以带动就业。二是深化户籍制度改革，协调推进相关制度建设。以中西部地区、中小城市为重要突破口，实现安居住房、子女教育、医疗卫生、社会保障等惠及农民工的城镇常住人口基本公共服务全覆盖，有序推进农村劳动力转移就业和农业转移人口市民化，在此基础上稳步推进城乡公共服务均等化。三是深化农村产权制度改革。建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，对进城农民的承包地、宅基地和集体收益分配等权益做出制度安排，建立城乡统一的产权交易市场。
2.加大农业基础设施扶持力度，为新型主体的发展创造条件。一是加大对农业基础设施建设投入的力度，改善农业生产条件，特别是要尽快改善农田水利、机耕路和电力设施等生产条件，切实提高农业抵御自然灾害的能力，确保粮食生产旱涝保收。在基础设施建设方面，还要给予新型主体用地、用电和农产品运输优惠。二是在农业综合开发、土地整理、高标准农田建设、中低产田改造、农田水利设施建设等项目安排上，要向规模经营主体倾斜，特别是在基本农田上实施灌溉排水、土壤改良、道路整治、机耕道、电力配套等工程建设，使其具备规模生产条件。三是开拓思路，解决新型主体的设施农用地问题。可以考虑的办法包括：有效利用一般耕地和非耕地;提高农村建设用地使用效率，通过村庄规划和整治，坚持“农民地、农民用”原则，利用村庄内闲置地、节约的建设用地或复垦的土地，建设农机库、仓储设施等;鼓励探索仓库租赁或粮食银行等模式，解决规模种粮主体的储粮问题。地方政府在修订土地利用总体规划时，应充分考虑到农业长远发展带来的设施农用地需求，对新型主体因生产需要建造简易仓（机）库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施，可以允许按规模经营面积的0.3%—0.5%占用土地，其用地视作农业生产用地，按农用地管理，经县级农业主管部门审核同意后，由乡（镇）国土所协调用地选址，并到县级国土资源管理部门备案，不得改变用途。 3.创新农村土地制度，促进土地流转关系保持稳定。新型主体发展需要土地的规模化流转，而土地流转的一个重要前提就是土地确权。当前的一项重要工作就是通过土地确权颁证，完善法律法规，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。现阶段，必须加快推进农村集体土地所有权、农户土地承包经营权的确权、登记、颁证工作，为依法保障农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权提供坚实的依据，为承包土地经营权的流转和集中创造适宜的制度环境。土地确权后，就可以积极稳妥推进农村土地向新型主体流转，发展多种形式的适度规模经营。为保证土地经营权的流转由农户自主按市场机制的原则进行，必须加快农村土地流转市场的建设。可考虑利用政策杠杆鼓励各类土地中介机构开展土地流转服务，促进土地要素的流动，降低土地流转成本，提高土地流转效率。
4.重视人才培训，培养新型主体亟需的职业农民。一是拓宽培养途径，突出培养重点，优化培养方式。着重抓好种养大户、家庭农场主、科技示范户、农民专业合作社理事长的培养，发挥其示范带动作用;吸引和支持农民工返乡务农，鼓励和支持新生代农民工子承父业;以农民中等职业教育为平台，以政府公共财政支持的农民工“阳光工程”等创业培训为抓手，开展多形式、经常性的职业教育培训。二是加大政策扶持力度，完善培养政策。完善绿色证书制度，健全农业技能持证上岗制度，探索把绿色证书作为认定职业农民的重要依据，并与农业扶持政策挂钩。建议把农业职业培训纳入中等免费职业教育范围，对符合条件的中高等学校毕业生、转业退伍军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。三是从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、社会评价等方面创新制度和政策，吸引富有创新精神、专业知识较强的大中专毕业生和专业技术人员献身农业。从国家层面制定中长期新型农民培养规划，组织多种形式农业技术培训，培养大批农村适用专业人才。探索建立职业农民资格认定办法、农业行业准入制度，不断完善新型农业经营体系。
中国农村财经研究会课题组
课题负责人：王树勤
课题组成员：王沈京 汤星颐 申学锋 胡大明 宗宇翔
报告执笔人：申学锋