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据财政部官网消息，财政部金融司有关负责人日前就《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）中的重要内容，进行了详细解读。
推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与公共服务供给，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来，财政部会同有关方面在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进PPP工作，推动了一批项目落地，在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用。但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。
为推动PPP回归本源、规范发展，按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署，财政部在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面采取了一系列措施，PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。但实践中，一些地方在对PPP的认识上存在差异，各参与方心存顾虑，PPP推进步伐明显放缓。
PPP是一项长期的事业。规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，助力做好“六稳”工作，推动经济高质量发展，具有突出重要意义。出台《实施意见》，就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求，进一步统一认识、凝聚共识，重申基本立场：即对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。
《实施意见》在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上，采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。
《实施意见》明确指出，规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资，避免增加地方政府隐性债务，对于不规范的PPP项目，《实施意见》明确应当依法依规予以整改，构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。
从实践情况看，由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方，一些参与方为规避投资风险，通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式，固化政府支出责任，由政府实际兜底项目风险，将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。
考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一，通过建立按效付费机制，可以合理分配项目风险，发挥社会资本专业优势，促进公共服务提质增效，《实施意见》在明确规范的PPP项目应具备公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的基础上，进一步明确了对新上政府付費项目的审慎要求，即财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。同时，严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆，或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求，该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%。此外，按照“实质重于形式”原则，对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费，但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。
据统计，目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县三级）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。限制这些地区新上政府付费项目，不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长，而且有助于发挥社会资本的专业优势，充分挖掘PPP项目的潜在市场价值，提高市场化运营水平。
《实施意见》印发之日起，财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。
《实施意见》规定，新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，主要考虑：一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束;二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约;三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。
需要说明的是，纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。
为了给PPP规范发展营造良好环境，加大重点领域、重点项目的推进力度，《实施意见》提出了以下举措：一是鼓励民资、外资参与，在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持;二是加大融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度，丰富社会资本进入和退出渠道;三是明确重点领域，优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目;四是强调重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理;五是加强PPP项目全流程信息公开，完善“能进能出”的项目库动态调整机制;六是加强对不同实施阶段项目的分类指导，督促各方做好采购、融资、建设等工作，推动项目顺利实施;七是强化PPP咨询机构库和专家库管理，加强正面引导和监督问责，发挥咨询服务应有作用。
从内容上看，《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确，符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出，且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。
需要说明的是，项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介，“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态，入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作，并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险，不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。
财政部将会同有关方面加强对地方的督促和指导，真正把《实施意见》落到实处，促进PPP规范健康发展。
（本刊编辑部摘编）
泛化滥用PPP增加风险隐患
推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会资本参与公共服务供给，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来，财政部会同有关方面在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进PPP工作，推动了一批项目落地，在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用。但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题，增加了地方政府隐性债务风险隐患。
为推动PPP回归本源、规范发展，按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署，财政部在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面采取了一系列措施，PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。但实践中，一些地方在对PPP的认识上存在差异，各参与方心存顾虑，PPP推进步伐明显放缓。
对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进
PPP是一项长期的事业。规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，助力做好“六稳”工作，推动经济高质量发展，具有突出重要意义。出台《实施意见》，就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求，进一步统一认识、凝聚共识，重申基本立场：即对于规范的PPP项目，要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目，要限期整改完善，构成违法违规举债的，要坚决予以严肃问责，牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号，能够稳定市场预期，提振市场信心，推动PPP事业行稳致远。
明确PPP项目正负面清单
《实施意见》在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上，采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。
《实施意见》明确指出，规范的PPP项目形成的财政支出责任，是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资，避免增加地方政府隐性债务，对于不规范的PPP项目，《实施意见》明确应当依法依规予以整改，构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。
限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目
从实践情况看，由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方，一些参与方为规避投资风险，通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式，固化政府支出责任，由政府实际兜底项目风险，将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。
考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一，通过建立按效付费机制，可以合理分配项目风险，发挥社会资本专业优势，促进公共服务提质增效，《实施意见》在明确规范的PPP项目应具备公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的基础上，进一步明确了对新上政府付費项目的审慎要求，即财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。同时，严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆，或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求，该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%。此外，按照“实质重于形式”原则，对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费，但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。
据统计，目前全国2519个已实施PPP项目的行政区（包括省、市、县三级）中，已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。限制这些地区新上政府付费项目，不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划，防止中长期财政支出压力过快增长，而且有助于发挥社会资本的专业优势，充分挖掘PPP项目的潜在市场价值，提高市场化运营水平。
《实施意见》印发之日起，财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。
规定新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出
《实施意见》规定，新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，主要考虑：一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束;二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约;三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。
需要说明的是，纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。
六举措优化PPP发展环境
为了给PPP规范发展营造良好环境，加大重点领域、重点项目的推进力度，《实施意见》提出了以下举措：一是鼓励民资、外资参与，在中央财政专项转移支付资金和中国PPP基金投资中对民营企业参与项目给予优先支持;二是加大融资支持，引导保险资金、中国PPP基金加大股权投资力度，丰富社会资本进入和退出渠道;三是明确重点领域，优先支持基础设施补短板及基本公共服务均等化领域有一定收益的项目;四是强调重诺守约，要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理;五是加强PPP项目全流程信息公开，完善“能进能出”的项目库动态调整机制;六是加强对不同实施阶段项目的分类指导，督促各方做好采购、融资、建设等工作，推动项目顺利实施;七是强化PPP咨询机构库和专家库管理，加强正面引导和监督问责，发挥咨询服务应有作用。
入库不是“一劳永逸”
从内容上看，《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确，符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出，且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。
需要说明的是，项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介，“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态，入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作，并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险，不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。
财政部将会同有关方面加强对地方的督促和指导，真正把《实施意见》落到实处，促进PPP规范健康发展。
（本刊编辑部摘编）