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编者按：中国银监会成立以来，在依法监管方面有了许多探索，取得了令人瞩目的成績，不仅出台了100多项具有指导性、专业性和操作性的监管法规、指引与规范性文件，更为重要的是监管理念、监管程序与行为更加体现现代社会的法治精神。中国银行业依法监管的过程可以解读为中国社会国家治理模式从依据政策治国到依据法律治国的转变过程。为此，本刊特约中国银监会政策法规部主任黄毅博士作系统分析。文章分上下两篇，上篇探讨依法监管理论与实践，下篇则对2006年的监管立法进行回顾。
银行业依法监管是一个重大而复杂的课题，它既是监管的本质要求，又是动态的发展过程。依法监管进程中，银行监管实现了从缺乏规则到具备规则，从具备规则到具备合法规则，再到架构基本符合现代有效银行监管的规则体系的历史演变；实现了规则制定权、现场检查权、行政许可权、行政处罚权等核心监管公权的法律控制；实现了对银行业金融机构、银行业从业人员和社会大众的自主经营、合法竞争和相关权益的制度保障；开展了旨在统一规则、提升质量和规范监管者法律行为的制度建树。诸此依法监管进程中的制度成就，无疑为银行业依法监管的进一步发展奠定了良好基础。
银行业依法监管的价值结构
依法监管的法理构造，既包括监管价值层面内容，又包括法制实践层面内容。二者关系相互依存与互为耦合，共同体现于有效监管与依法监管实践。对银行业依法监管予以认识和估价，必须还原于依法监管的法理构造的全面考察。
银行业依法监管在价值层面的结构要件，主要体现于如何正确处理以下三个方面的辩证关系：
放宽管制与有效监管相统一。银行监管思维是指导银行监管的整体看法和基本理想。由依照政策监管到依法监管，银行监管完成了由传统监管思维向现代监管思维的初步转换。现代依法监管思维是多元的，但最重要的思维莫过于如何处理放宽管制与有效监管的基本关系。一定程度而言，放宽管制与有效监管是一对矛盾。一方面，现代社会的发展进程表明，自上个世纪70年代以来，世界进入“行政国”（administrative state）以后，出于对政府权力膨胀的警惕和防范，世界各国均践履了行政控权的行政法治理论，放松政府管制和建设有限政府是当今世界的时代潮流，因而银行监管有放宽管制的政府理论基础；另一方面，纵观世界银行业务发展和监管模式变迁的历史可见，银行业经历了全面监管到放松管制，再到重新监管的演变过程，特别是1997年亚洲金融危机、1998年的俄罗斯金融危机、2001年的以阿根廷为代表的南美洲金融危机，使人们开始全面反思政府放松银行监管所产生的问题，因而世界各国认为建立相对严格的银行监管成为必要。妥善处理好放宽监管和加强监管的辩证关系，不但是我国银行业依法监管理论的重点研究范畴，更是我国银行业发展进程中的必然选择。而且，我国当代银行监管绝不应是20世纪30年代西方国家严格监管的简单重复，也不应是现代西方国家加强监管的翻版或复制，而必然是符合21世纪经济金融全球化、开放化要求，力争银行监管成本最小而对社会福利贡献最大的银行监管。这种银行监管的基本理念，就是既要避免政府的过度管制，又要实现对银行业金融运行的有效监管，是银行监管法治框架下的放宽管制和有效监管的有机统合。
监管独立性与责任制相融合。要实现当代银行监管的新思维，要实现放宽管制与有效监管的动态平衡，我们就要考察法定监管主体对银行监管的影响状态。美国货币监理署的经济学家丹尼尔·诺勒认为，在银行监管结构中，是一元监管还是多元监管，是否由中央银行承担监管职能，是否或如何划定银行监管的范围，这些因素均不足以影响银行的绩效，而惟一发挥重要甚至决定性作用的因素，则是银行监管者（主体）的独立性。无独有偶，2002年，国际货币基金组织发布了Marc Quintyn和Michael W.Taylor的《监管的独立性和金融稳定》研究报告，该文件不但首肯监管独立性的核心作用，而且确定了独立性的四维标准：管理独立性；监督独立性；机构独立性和预算独立性。
监管主体的独立性，保证了其抵制干预和化解风险的权能和力量，但也加大了其自身的监管责任。为了实现有效监管，监管主体必须用专业、严格且可靠的办法和措施来全面监管银行业。这些责任感是监管者独立性的对应产物，独立性意味着权能的不受干预，因而是强大的；责任感意味着权责相当的原则要求，因而也是具体而重大的。德意志联邦银行家梅斯特(Edger Meister)指出，“监管责任的确定是决定金融市场未来之路的最重要因素。”国际货币基金组织认为，负责和尽职应包括如下9条标准：（1）明确的目标和使命；（2）清晰的法律基础以界定监管机构的权力和职责；（3）与其他行政机构关系的明确界定；（4）对高级官员任职、免职条件和程序的清晰界定；（5）对于可以忽视监管独立性的特定环境和条件、程序的清晰界定；（6）对国会确保监管机构负责地使用其授予权力的程序的清晰界定；（7）明确的司法检查安排以保证监管机构行使权力的方式接受司法监督，明确的诉讼机制以确保监管决策的一致性和合理性；（8）在保护商业机密的前提下，最大限度地增加决策过程的透明度；（9）通过事前预算拨款程序或事后财务检查确保监管机构以负责的方式管理其财务。
监管规范性与内控化相一致。监管客体即是银行监管的对象或形式目标，它是一个与监管主体相对称的重要概念。作为银行监管关系中的被监管者，银行业金融机构及其从业人员从产生到进入银行业市场，从经营活动到银行业市场退出，无一不在银行业规则的规范之下，可以说，监管客体的生存价值在于规范，银行业金融机构及其从业人员均具有接受规范的法律属性。一般认为，监管客体的规范体系包括：银行业金融机构组织规则；银行业经营行为规则；银行业工具规则；银行业市场规则；银行业调控规则等。银行机构的内部控制是现代银行监管的基础，它是银行机构的一种自律行为，是银行机构内部为完成既定的目标和风险防范，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。内控制度包括：健全的岗位责任制度和管理措施；合法的授权；有效的内部稽查制度；预警预报系统和应急应变措施等。在当今形势下，规范性主要是监管客体的外力要求，内控化是监管客体的内在驱动，而且内控和自律越来越居于银行监管的突出地位，监管客体日益呈现出内控自律严格化趋势。
银行业依法监管的实践结构
银行业依法监管在实践层面的结构要件如下：
银行监管规则的科学化与系统化。银行监管者首先应当拥有并行使一项权力，即银行监管规则的制定权。这项权力不但由专门法律授予，而且要求银行监管者正确行使。推进依法行政和依法监管，首要的是准确、科学地行使规则制定权，构建较为理想的银行监管规则体系。一方面，从规则体系的实质意义看，当今应重点解决的问题是：我们要构建一个合法的规则体系。一方面，就规则体系的表现形式而言，我们应力图构建层次分明的规则体系。由于银行监管法律法规的制定主体为国家最高权力机关和中央政府，专门监管者应着力提高监管规章和其他规范性文件的生存质量。
较长时期里，我国银行监管很多领域没有规则或者说缺少规则，银监会成立后，出台了《银行监管法》，修改了《人民银行法》、《商业银行法》，颁布了100余件规章和规范性文件，内容涉及银行业市场准入、业务运行和市场退出等方面。现在，我们把规则制定的价值取向设定为：一是要特别注重规则的合法性。如果一个规则本身就是坏规则，对银行监管肯定是害处无穷的。二是要特别注重规则的针对性与科学性。要有针对性地填补过去没有的规则空白，要加大规则制定的科学因子和技术含量。从没有规则到有规则，从有规则到有合法的规则，从有合法的规则到有科学的规则，再到有针对性规则、可操作性规则，直至有一个比较理想的规则体系，这是当前我们推进依法监管工作的首要目标。
银行业行政审批的法制化。2004年，监管机构将原有的70项审批事项整合成59項，报请国务院同意后施行，这些举措为目前银行业依法审批和依法许可打下了基础。
由审批到许可，不仅仅是名称变化，关键是涵义大不相同。审批注重行政性，许可注重法律性；审批的自由裁量大，许可的程序控制严；审批是政策治国的产物，许可是依法治国和法治的要求。行政许可法施行，对我国银行业监管理念、职能、体制、方式和监管行为，都产生了重大影响。当前我们推进依法监管工作，主要就是根据行政许可法立法精神，结合银行业监管现状和实践，做出具体的规则安排和工作部署。为切实落实许可法，银监会研究了银行业行政审批的实际情况，梳理整合了准入、高管资格等规则内容，针对银行业监管对象的不同特点，归纳各监管领域的审批经验，总结各种形式的许可规律，就中资商业银行、外资金融机构、非银行金融机构和合作金融监管等金融机构及其领域的审批和许可，制订了一整套行政许可制度化构建规则，并做出具体制度安排。当前新制定的许可规则包括：银监会行政许可实施程序规定；中资商业银行行政许可事项实施办法；外资金融机构行政许可事项实施办法；合作金融机构行政许可事项实施办法。这些许可规则，是新形势下银行业依法监管的必然产物。
现场检查的程式化与规范化。现场检查既是银行监管的一种手段，更是监管者的一项重要权力。推进银行业依法监管，就要正确估量这种重要的监管权力。现在，银行最基础的支付结算清算系统更加技术化，所以和过去以及其他检查相比，现在的银行检查更加技术化、更加复杂化。现场检查为银行监管提供了最新的知识、最新的经验；它是银行监管发现问题、处置问题银行机构、对银行体系进行评级预警的一个重要手段；它也是行使处罚权和其他权力的重要依据。因此，当代银行监管的重点是，认真对待现场检查权，正确行使现场检查权，使其当然地置于银行法治框架之下。
推进银行业依法监管，还要提升监管者行使现场检查权的基本能力。毫无疑问，现场检查是一种典型的行政强权，这种行政权力如使用不当，必定侵害被检查人的合法利益。现在的检查已不单纯是存贷款的管理，还面临许多新产品、新工具的使用，面对许多跨系统、交叉性的金融工具的使用。对那些高度细腻化、高度技术化的技术工具，以及在这个基础上衍生出来的很多业务，监管者不一定熟悉，更不一定有能力行使检查权。上述两个方面的情况说明，控制和化解银行业风险，行使自由裁量的检查权，监管者确实责任重大。所以，我们今天要推进依法监管工作，就是要提高监管人员行使检查权的能力和素质，就是要严格依法检查，依法办事。
行政处罚的合法化与合理性。银行业处罚是一个行政执法的过程。监管机关依照国家法律行使处罚权，就是行政执法。在形式上，银行业处罚权与司法制裁权不同，但是在实质内容上，却是与司法制裁权有着基本相似因素。对银行业行政处罚的评判和改进，是当今银行业依法监管的重要内容。目前理论界不少人认为，影响当代银行业依法监管的部分原因来自处罚权的滥用，他们提出，现今银行监管中，监管者大量使用监管处罚权，甚至主要靠处罚开展监管活动，因而要对此予以纠正。我们则不这样看。我们通过实践和研究发现，现实生活中，监管者很少使用或基本不用监管处罚权，严重影响了监管力度和监管效果，必须引起理论界和实务界的高度重视。
从1999年国务院通过《金融违法行为处罚办法》开始，到2003年国家修订《商业银行法》，调整有关银行业行政处罚条款并对有关处罚内容、标准做出新的规范。近几年来，银行监管者除了对大案要案施以处罚手段外，正常监管过程中很少进行处罚。很多情况下，处罚权的行使，往往出现在除非被逼到那份上，否则就不会实施。例如，《商业银行法》修改时，监管者要求设定若干经济处罚权并确定制定实施标准，但现在罚款的措施却很少用。又如，金融机构不按时提供会计报表、情况、信息，或者提供的信息有重大的疏漏、瞒报、错报问题时，监管者可以对其予以处罚，我们的统计资料表明，几乎没有监管者使用这个最普通的权力。人们将这种不正常的现象，戏称为中国特点的“严父慈母”型监管。这是一个非常严肃的问题，也是一个非常重大的问题。这类问题反映了我国银行业处罚纠偏的必要性。一方面，法律授予监管处罚权，监管者不能分割、让渡和不作为，否则就构成监管失职和渎职。另一方面，中国这么个泱泱大国，要把几十万亿的银行资产监管好，不严格实行依法处罚也很难想象，而且极有可能导致监管乏力或监管无效。因而，我们监管机构应特别重视高质依法地行使处罚权。当然，在法定条件下，我们也要警惕为处罚而处罚的滥用职权。违法不处罚和制裁，没有违法行为滥用职权处罚，这两方面都是依法行政、依法监管所不容许的。我们推进依法监管，就要对这些做出分析和纠偏，就要使监管机构正常、依法行使监管处罚权。
银行业依法监管的现实成就
从1986年国家发布银行监管的第一个行政法规起，我国银行监管已经历了前后二十年的发展历程，依法监管的要求愈益严格，依法监管的内涵也愈益深刻。以中国银监会设立为标志，我国银行业依法监管进入了新的发展时期。这一期间，监管者致力于推进银行业依法监管事业，取得了诸多来之不易的制度性成果。
以银行监管法为核心进行全方位立法，基本构建了我国现代银行监管规则体系。1986年1月，国务院颁布了《银行管理暂行条例》，标志着我国开始对银行业予以依法监管。90年代以后，银行改革力度逐步加大，为把我国银行办成真正的商业银行，保障银行乃至金融业的稳健运行，国家于1995年出台了《人民银行法》和《商业银行法》。以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。这些行政法规和部门规章涉及银行监管诸多领域，从市场准入、从业资格、业务经营等方面对银行监管予以规范。可以认为，这期间制定的法律、法规和规章，初步形成了我国现代银行业监管法律框架。
2003年国家成立银监会，立法机关随即制定了《银行业监督管理法》，并对《人民银行法》和《商业银行法》进行了及时修订。《银行业监督管理法》是我国第一部政府银行监管的专门法律，它反映了我国银行监管的现实需求，借鉴了国际范围内银行监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行监管法律特征。可以认为，银监会的成立，以及《银行业监督管理法》、《人民银行法》和《商业银行法》的制定与修改，标志着我国银行监管法律体系构建步入全新的发展阶段。此后，以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为基准，银行监管规则制定的进程大为加快，银行监管朝着规则体系化方向迈进。
经过二十年艰难的努力，我国已经初步地建立了以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为核心，以《金融违法行为处罚办法》和《外资金融机构管理条例》等行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的现代银行监管法律规则体系。这些银行监管规则体系涵盖市场准入、机构监管、高管监管、审慎监管、持续监管、监管措施、监管处罚和监管行为规范等领域；涵盖银行监管实体性规定、程序性规定和辅助性规定等层面；涵盖监管公权规制、相对法权益保护和监管主客体自身规范等维度。
制定并实施大批规章和规范性文件，重点满足了银行监管的现实需要和银行审慎经营的迫切需求。秉持银行审慎监管与有效监管理念，监管者以银行监管法律为基准，针对银行监管中的立法空白和亟需规范的领域，开展区分轻重、缓急和主次的监管规则制定工作。截至2006年12月月底，银监会制定并发布了170余件规章和规范性文件，重点涉及银行金融机构与业务的市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易和监管规范等诸多方面。几年来的监管实践表明，这些重点规则有效规范了监管者的公权行为，极大促进了银行金融机构的审慎经营和平等竞争，完善了现代有效银行监管法律与规则体系，从而为新时期的银行业依法监管奠定了良好基础。
例如，在资本充足率方面，监管者及时制定了《商业银行资本充足率管理办法》，弥补了以往沒有具体计算标准和管理细则的空白，这一内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管规则，使我国银行监管确立了资本金监管方面的清偿性理念与战略；在风险监管、风险集中和关联交易方面，监管者制定并颁布了包括《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》、《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规则在内的50余件规章和规范性文件，从而建立了较为完整的风险监管规范体系，加强了银行风险监管的系统性和完整性，最终促进我银行业稳健运行和长足发展。
又如，在规范银行审慎经营的同时，监管者还颁布了《股份制商业银行非现场监管规程》、《银监会行政处罚办法》和《银监会行政复议办法》等10余件规章和规范性文件，这些监管规则适应了国家推行依法行政的政策要求，有利于监管者规范自身行为，有利于建设新型监管主体，有利于保护银行业金融机构及其从业人员的合法权益，最终有利于促进银行业依法监管。
实行放松规制与有效监管相结合，为银行业进一步发展开拓制度空间。为了适应银行业务创新，给予银行业更为广阔的发展空间，监管者采取了如下显著的放宽管制的法律调节措施：（1）部分降低银行业务和高管人员准入要求。通过制定银行监管规则，取消了中外资商业银行代理业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案；取消了各银行分支机构开办其法人机构和部分新业务的限制；取消了高管人员平调任职资格和部分金融机构高管人员任职资格的限制；取消了外资银行增设分行的时间间隔要求等。（2）进一步放松商业银行服务价格的管理，给予商业银行更大的自主空间。银监会与发改委联合发布规则，将原国家定价改为国家指导价与商业银行自主定价相结合，给予商业银行更多定价的自主权。（3）规定境外金融机构可以向中资金融机构投资入股。通过实行《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的严格禁止性规定，进一步放宽了境外金融机构对中资金融机构股本投资的限制。这些放宽监管的具体措施，很好地推动了商业银行改革，促进了商业银行主体多元化格局的形成，改善了商业银行的资本结构与状况，提高了我国商业银行的经营水平和国际竞争力。
本着宽其所宽和严其所严原则，监管者适应银行监管发展要求，完善监管法律与规则系统，试图进行卓有成效的银行监管。银监会成立后，提出“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新思维，在制定并实施的300余件监管规则中，有超出半数的监管规则旨在规制有效银行监管，是必须监管的领域。
坚持银行机构规范化与内控化相结合，为建设适应现代企业要求的银行业市场主体夯实基础。在我国银行监管中，作为银行监管关系中的监管相对方，银行金融机构及其从业人员从产生到进入银行业市场，从经营活动到银行业市场退出，无一不在银行业监管规则的规制之下。可以说，银行机构的生存发展过程均被有效规范，银行金融机构及其从业人员均具有接受规制的法律属性。
从上世纪90年代中期开始，监管者和各银行机构都逐步认识到加强和完善内部控制体系的重要意义。在监管者重视与引导下，各银行机构初步建立了内部控制体系框架。2002年，监管者颁布了《商业银行内部控制指引》，要求商业银行建立内部控制体系。银监会成立后，结合国家构建国有银行产权监护人制度要求，引导商业银行正式建立了严格的内部激励约束机制。监管者指导银行机构，在充分发挥自身管理作用的同时，将监管者的风险监管要求转化成银行机构自身的风险管理需求。采取的内控措施具体包括：（1）建立合理的内控组织机构，实行严格的岗位分工，制定明确的工作职责，使各部门既有相对独立性，又能相互配合；（2）健全授权授信审批机制，强化对权力的监督和制约，严防权力错位和失控；（3）不断修订和完善各项内控规章制度，增强内控制度的系统性和可操作性；（4）改革审计稽核管理体制，实行审计督查考核制度，确保审计稽查部门充分发挥监督职能。
加强监管者的独立性与责任制建设，为监管者行为规范和监管正确定位进行了可贵的制度探索。我国银监法规定，银监会拥有制定监管标准和规则的权力；拥有独立监督的措施和危机管理、强制性制裁的权能；拥有独立于政府执法的法律地位和专业人士决策的组织优势；拥有适当的预算规模和必须的制度话语权。同时，银监法也明确了银监会的责任与尽职制度，例如，接受全国人大的权力监督；接受专门审计、监察机关的监督；按严格的程序要求执法，一定程度的监督对象和其他公众的监管参与等。
与银监法要求相适应，银监会进而颁布了《银监会监管职责分工和工作程序的暂行规定》等规章和规范性文件，以加强监管者自身的责任制建设。这种监管主体的独立性与责任制相结合的法律规制，是新时期银行业依法监管的一项显著特征。
建立国际化监管资源与信息共享机制，强化了国际范围内各银行监管当局的协调与合作。银监会成立后，遵循改革与开放并举、开放与监管并行的原则，积极扩大银行业对外开放。监管者十分重视营造有利于银行业开放的法律环境，修订并颁布了《外资金融机构管理条例实施细则》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》等监管规章，有力促进了外资银行业务发展、风险监管和安全环境，吸引并鼓励了外国战略投资者投身国内银行市场。
适应银行业开放要求，监管者加强了与世界各监管当局的交流与合作。短短几年内，通过与美国、加拿大、韩国、澳门、香港等国家和地区签订《监管合作备忘录》或《双边监管信息交换协议》，有效地建立了监管当局之间的协调与合作机制。这些机制具体包括：定期磋商机制、定期交流信息机制、对对方在本辖区进行现场检查的互助机制等。通过这些合作机制，监管当局之间可以对有关监管信息进行沟通和核实，可以及时了解互设在对方辖内的银行机构的经营状况，可以及时发现银行经营中存在的问题或不良态势并向银行机构提出警示，可以及时对银行机构不审慎经营行为或违规违法行为进行规制或惩戒。通过监管合作与信息共享，母国监管机构大大减少了跨境现场检查，有效地节约了监管资源，降低了监管成本；监管当局之间对其银行的跨境业务进行了有效检测，进行了持续有效的并表监管活动。此外，通过监管合作，我国监管者还组织了世界一流的咨询委员，为我国银行业长足发展赢得了国际化智识支持；还与国际上各主要国家和地区的监管当局签署了备忘录，加强了包括监管法律规则体系建设在内的各项合作。
进行新型制度探索与创设，建立了旨在规范银行监管机构内部行为的法律工作机制。我国银行监管中，一直面临着四个值得高度重视的问题：一是监管者内部存在分散制定规则的权力和基本事实，这虽保证了监管规则数量和规则需求，但因缺少规则整体性价值，最终与依法监管要求相违背；二是由于监管规则制定主体不统一，形成监管规则不一致或相冲突，最终引发了监管实践中的法制窘况；三是由于监管规则制定主体多元化，导致监管规则效力减弱或无法切实执行，影响了银行监管的权威与效果；四是制定监管规则时，为实现规则科学性、系统性与完整性，需要对监管规则中相同、共性与一般性因素予以综合考虑。
为了解决法规冲突和规则失谐问题，监管者进行了艰难的制度探索与创新。2005年12月，银监会颁行了《银监会法律工作规定》，建立了旨在规范内部行为的包括统一规则制定的法律工作机制。这些机制和制度具体包括：（1）立法规划制度。这一制度要求，监管机构以国家经济、金融政策为指导，根据国家银行业发展和监管的实际需要，充分吸收国际先进做法，制定银行业立法规划和计划。（2）起草论证制度。这一制度要求，监管机构对规章与其它规则制定做出统一规范，起草规章和规则应当进行充分论证，所起草的规章的名称、结构、内容、表述等方面都应当符合规定的规范要求。（3）规则审查制度。这一制度要求，在规章起草完毕之后，银监会法律部门将依据规定的审查程序和标准对草案进行严格审查，统一把关，以切实提高规章的制定质量。（4）咨询解释制度。这一制度要求，监管机构要对规则尤其是规章咨询解释的条件、情形、原则、管辖、程序和形式，统一做出制度规范。通过着力构建一个科学有序的法律工作流程，全面规范监管机构的规则形式和规则内容，促进我国银行业依法监管和有效监管。
通过改进相关制度和机制，加強了银行监管规则操作性、实践性和最为重要的执行力建设。银行业依法监管与有效监管，具体取决于监管法律、法规和其他规则的执行力，反映于银行监管执法的实践评估。为此，银行监管者必须构建新型的检查评价制度，凭籍这一制度，对银行业法律、行政法规、规章的立法质量和其他规则制定质量进行检查和估量，对法律和其他规则的执行效果予以判断和评估，从而最大限度地提升监管规则的操作性、实践性和执行力。
基于上述考虑，银监会通过颁布《法律工作规定》，建立了银行监管规则的检查评价制度。这一制度的主要内容确定为：（1）检查评价的标准。具体包括：监管规范应当符合上位法规定的合法性标准；规范之间应当相互衔接一致的协调性标准；规范应可以得到有效执行的操作性标准；规范应当促进银行业规范发展的实效性标准；规范的内容措施应当明确完整的完备性标准；规范应当易于理解和能够被普遍认知的推广度标准；规范应获得严格执行和全面遵守的守法率标准。（2）检查评价的形式。具体包括：监管机构以年度为基准时限作出的年度检查评价；监管机构对规章和重要规范性文件进行特殊检查的专项检查评价；监管机构在实施现场检查时附带做出的其他检查评价。（3）检查评价报告。这一重要的文件应当包括以下内容：依据检查评价标准进行具体分析；银行业法律、行政法规、规章和规范性文件实施中存在的问题及其原因分析；制定、修改或废止相关法律、行政法规、规章和规范性文件的建议；改进监管执法工作和责任追究的建议等。通过监管规则的检查评价制度，评估了银行监管法律、行政法规、规章和其他规范性文件的实施效果，检验了银行业监管立法水平，检查了银行监管机构的执法水平，发现了银行监管法律、行政法规、规章和其他规范性文件制定和执行过程中存在的问题，从而有利于富有针对性地、有的放矢地加以解决。
全面开展法规清理和法规汇编活动，加强了银行监管规则的科学性、规范性与统一性建设。银行监管者中，要推进依法监管，就要认真解决监管规则冲突问题，就要加强监管规则的立、改、废工作，就要形成规则统一性建设的制度安排和运行机制。2004年开始，银监会确定监管法规的清理、整合与汇编为未来两年的工作重点，集中专门力量开展银行监管法规的清理与汇编工作。两年来，法规清理与汇编工作部门确定了法规清理与汇编工作方案、工作目标和任务分工；完成了对500余件监管法规文件的基础清理、审查论证和上报审议工作；2006年12月，又完成了《银行监管法规汇编》的技术规范和体例设计工作。
通过法规清理和法规汇编工作，银监会加强了监管规章和规范性文件的立、改、废工作，较彻底地解决了监管规章或规范性文件不配套、不协调、不完整问题；较好地总结了我国银行监管的实践经验，吸收、借鉴国际范围内银行监管的行之有效的做法。以法规清理和法规汇编为基础，银监会加强了银行监管规则的科学性、规范性与统一性建设，加大了银行监管立法规划的工作力度，加强了构建我国未来银行监管法制发展框架的工作部署，从而为我国银行业依法监管事业长足发展奠定了坚实的基础。
银行业依法监管是一个重大而复杂的课题，它既是监管的本质要求，又是动态的发展过程。依法监管进程中，银行监管实现了从缺乏规则到具备规则，从具备规则到具备合法规则，再到架构基本符合现代有效银行监管的规则体系的历史演变；实现了规则制定权、现场检查权、行政许可权、行政处罚权等核心监管公权的法律控制；实现了对银行业金融机构、银行业从业人员和社会大众的自主经营、合法竞争和相关权益的制度保障；开展了旨在统一规则、提升质量和规范监管者法律行为的制度建树。诸此依法监管进程中的制度成就，无疑为银行业依法监管的进一步发展奠定了良好基础。
银行业依法监管的价值结构
依法监管的法理构造，既包括监管价值层面内容，又包括法制实践层面内容。二者关系相互依存与互为耦合，共同体现于有效监管与依法监管实践。对银行业依法监管予以认识和估价，必须还原于依法监管的法理构造的全面考察。
银行业依法监管在价值层面的结构要件，主要体现于如何正确处理以下三个方面的辩证关系：
放宽管制与有效监管相统一。银行监管思维是指导银行监管的整体看法和基本理想。由依照政策监管到依法监管，银行监管完成了由传统监管思维向现代监管思维的初步转换。现代依法监管思维是多元的，但最重要的思维莫过于如何处理放宽管制与有效监管的基本关系。一定程度而言，放宽管制与有效监管是一对矛盾。一方面，现代社会的发展进程表明，自上个世纪70年代以来，世界进入“行政国”（administrative state）以后，出于对政府权力膨胀的警惕和防范，世界各国均践履了行政控权的行政法治理论，放松政府管制和建设有限政府是当今世界的时代潮流，因而银行监管有放宽管制的政府理论基础；另一方面，纵观世界银行业务发展和监管模式变迁的历史可见，银行业经历了全面监管到放松管制，再到重新监管的演变过程，特别是1997年亚洲金融危机、1998年的俄罗斯金融危机、2001年的以阿根廷为代表的南美洲金融危机，使人们开始全面反思政府放松银行监管所产生的问题，因而世界各国认为建立相对严格的银行监管成为必要。妥善处理好放宽监管和加强监管的辩证关系，不但是我国银行业依法监管理论的重点研究范畴，更是我国银行业发展进程中的必然选择。而且，我国当代银行监管绝不应是20世纪30年代西方国家严格监管的简单重复，也不应是现代西方国家加强监管的翻版或复制，而必然是符合21世纪经济金融全球化、开放化要求，力争银行监管成本最小而对社会福利贡献最大的银行监管。这种银行监管的基本理念，就是既要避免政府的过度管制，又要实现对银行业金融运行的有效监管，是银行监管法治框架下的放宽管制和有效监管的有机统合。
监管独立性与责任制相融合。要实现当代银行监管的新思维，要实现放宽管制与有效监管的动态平衡，我们就要考察法定监管主体对银行监管的影响状态。美国货币监理署的经济学家丹尼尔·诺勒认为，在银行监管结构中，是一元监管还是多元监管，是否由中央银行承担监管职能，是否或如何划定银行监管的范围，这些因素均不足以影响银行的绩效，而惟一发挥重要甚至决定性作用的因素，则是银行监管者（主体）的独立性。无独有偶，2002年，国际货币基金组织发布了Marc Quintyn和Michael W.Taylor的《监管的独立性和金融稳定》研究报告，该文件不但首肯监管独立性的核心作用，而且确定了独立性的四维标准：管理独立性；监督独立性；机构独立性和预算独立性。
监管主体的独立性，保证了其抵制干预和化解风险的权能和力量，但也加大了其自身的监管责任。为了实现有效监管，监管主体必须用专业、严格且可靠的办法和措施来全面监管银行业。这些责任感是监管者独立性的对应产物，独立性意味着权能的不受干预，因而是强大的；责任感意味着权责相当的原则要求，因而也是具体而重大的。德意志联邦银行家梅斯特(Edger Meister)指出，“监管责任的确定是决定金融市场未来之路的最重要因素。”国际货币基金组织认为，负责和尽职应包括如下9条标准：（1）明确的目标和使命；（2）清晰的法律基础以界定监管机构的权力和职责；（3）与其他行政机构关系的明确界定；（4）对高级官员任职、免职条件和程序的清晰界定；（5）对于可以忽视监管独立性的特定环境和条件、程序的清晰界定；（6）对国会确保监管机构负责地使用其授予权力的程序的清晰界定；（7）明确的司法检查安排以保证监管机构行使权力的方式接受司法监督，明确的诉讼机制以确保监管决策的一致性和合理性；（8）在保护商业机密的前提下，最大限度地增加决策过程的透明度；（9）通过事前预算拨款程序或事后财务检查确保监管机构以负责的方式管理其财务。
监管规范性与内控化相一致。监管客体即是银行监管的对象或形式目标，它是一个与监管主体相对称的重要概念。作为银行监管关系中的被监管者，银行业金融机构及其从业人员从产生到进入银行业市场，从经营活动到银行业市场退出，无一不在银行业规则的规范之下，可以说，监管客体的生存价值在于规范，银行业金融机构及其从业人员均具有接受规范的法律属性。一般认为，监管客体的规范体系包括：银行业金融机构组织规则；银行业经营行为规则；银行业工具规则；银行业市场规则；银行业调控规则等。银行机构的内部控制是现代银行监管的基础，它是银行机构的一种自律行为，是银行机构内部为完成既定的目标和风险防范，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。内控制度包括：健全的岗位责任制度和管理措施；合法的授权；有效的内部稽查制度；预警预报系统和应急应变措施等。在当今形势下，规范性主要是监管客体的外力要求，内控化是监管客体的内在驱动，而且内控和自律越来越居于银行监管的突出地位，监管客体日益呈现出内控自律严格化趋势。
银行业依法监管的实践结构
银行业依法监管在实践层面的结构要件如下：
银行监管规则的科学化与系统化。银行监管者首先应当拥有并行使一项权力，即银行监管规则的制定权。这项权力不但由专门法律授予，而且要求银行监管者正确行使。推进依法行政和依法监管，首要的是准确、科学地行使规则制定权，构建较为理想的银行监管规则体系。一方面，从规则体系的实质意义看，当今应重点解决的问题是：我们要构建一个合法的规则体系。一方面，就规则体系的表现形式而言，我们应力图构建层次分明的规则体系。由于银行监管法律法规的制定主体为国家最高权力机关和中央政府，专门监管者应着力提高监管规章和其他规范性文件的生存质量。
较长时期里，我国银行监管很多领域没有规则或者说缺少规则，银监会成立后，出台了《银行监管法》，修改了《人民银行法》、《商业银行法》，颁布了100余件规章和规范性文件，内容涉及银行业市场准入、业务运行和市场退出等方面。现在，我们把规则制定的价值取向设定为：一是要特别注重规则的合法性。如果一个规则本身就是坏规则，对银行监管肯定是害处无穷的。二是要特别注重规则的针对性与科学性。要有针对性地填补过去没有的规则空白，要加大规则制定的科学因子和技术含量。从没有规则到有规则，从有规则到有合法的规则，从有合法的规则到有科学的规则，再到有针对性规则、可操作性规则，直至有一个比较理想的规则体系，这是当前我们推进依法监管工作的首要目标。
银行业行政审批的法制化。2004年，监管机构将原有的70项审批事项整合成59項，报请国务院同意后施行，这些举措为目前银行业依法审批和依法许可打下了基础。
由审批到许可，不仅仅是名称变化，关键是涵义大不相同。审批注重行政性，许可注重法律性；审批的自由裁量大，许可的程序控制严；审批是政策治国的产物，许可是依法治国和法治的要求。行政许可法施行，对我国银行业监管理念、职能、体制、方式和监管行为，都产生了重大影响。当前我们推进依法监管工作，主要就是根据行政许可法立法精神，结合银行业监管现状和实践，做出具体的规则安排和工作部署。为切实落实许可法，银监会研究了银行业行政审批的实际情况，梳理整合了准入、高管资格等规则内容，针对银行业监管对象的不同特点，归纳各监管领域的审批经验，总结各种形式的许可规律，就中资商业银行、外资金融机构、非银行金融机构和合作金融监管等金融机构及其领域的审批和许可，制订了一整套行政许可制度化构建规则，并做出具体制度安排。当前新制定的许可规则包括：银监会行政许可实施程序规定；中资商业银行行政许可事项实施办法；外资金融机构行政许可事项实施办法；合作金融机构行政许可事项实施办法。这些许可规则，是新形势下银行业依法监管的必然产物。
现场检查的程式化与规范化。现场检查既是银行监管的一种手段，更是监管者的一项重要权力。推进银行业依法监管，就要正确估量这种重要的监管权力。现在，银行最基础的支付结算清算系统更加技术化，所以和过去以及其他检查相比，现在的银行检查更加技术化、更加复杂化。现场检查为银行监管提供了最新的知识、最新的经验；它是银行监管发现问题、处置问题银行机构、对银行体系进行评级预警的一个重要手段；它也是行使处罚权和其他权力的重要依据。因此，当代银行监管的重点是，认真对待现场检查权，正确行使现场检查权，使其当然地置于银行法治框架之下。
推进银行业依法监管，还要提升监管者行使现场检查权的基本能力。毫无疑问，现场检查是一种典型的行政强权，这种行政权力如使用不当，必定侵害被检查人的合法利益。现在的检查已不单纯是存贷款的管理，还面临许多新产品、新工具的使用，面对许多跨系统、交叉性的金融工具的使用。对那些高度细腻化、高度技术化的技术工具，以及在这个基础上衍生出来的很多业务，监管者不一定熟悉，更不一定有能力行使检查权。上述两个方面的情况说明，控制和化解银行业风险，行使自由裁量的检查权，监管者确实责任重大。所以，我们今天要推进依法监管工作，就是要提高监管人员行使检查权的能力和素质，就是要严格依法检查，依法办事。
行政处罚的合法化与合理性。银行业处罚是一个行政执法的过程。监管机关依照国家法律行使处罚权，就是行政执法。在形式上，银行业处罚权与司法制裁权不同，但是在实质内容上，却是与司法制裁权有着基本相似因素。对银行业行政处罚的评判和改进，是当今银行业依法监管的重要内容。目前理论界不少人认为，影响当代银行业依法监管的部分原因来自处罚权的滥用，他们提出，现今银行监管中，监管者大量使用监管处罚权，甚至主要靠处罚开展监管活动，因而要对此予以纠正。我们则不这样看。我们通过实践和研究发现，现实生活中，监管者很少使用或基本不用监管处罚权，严重影响了监管力度和监管效果，必须引起理论界和实务界的高度重视。
从1999年国务院通过《金融违法行为处罚办法》开始，到2003年国家修订《商业银行法》，调整有关银行业行政处罚条款并对有关处罚内容、标准做出新的规范。近几年来，银行监管者除了对大案要案施以处罚手段外，正常监管过程中很少进行处罚。很多情况下，处罚权的行使，往往出现在除非被逼到那份上，否则就不会实施。例如，《商业银行法》修改时，监管者要求设定若干经济处罚权并确定制定实施标准，但现在罚款的措施却很少用。又如，金融机构不按时提供会计报表、情况、信息，或者提供的信息有重大的疏漏、瞒报、错报问题时，监管者可以对其予以处罚，我们的统计资料表明，几乎没有监管者使用这个最普通的权力。人们将这种不正常的现象，戏称为中国特点的“严父慈母”型监管。这是一个非常严肃的问题，也是一个非常重大的问题。这类问题反映了我国银行业处罚纠偏的必要性。一方面，法律授予监管处罚权，监管者不能分割、让渡和不作为，否则就构成监管失职和渎职。另一方面，中国这么个泱泱大国，要把几十万亿的银行资产监管好，不严格实行依法处罚也很难想象，而且极有可能导致监管乏力或监管无效。因而，我们监管机构应特别重视高质依法地行使处罚权。当然，在法定条件下，我们也要警惕为处罚而处罚的滥用职权。违法不处罚和制裁，没有违法行为滥用职权处罚，这两方面都是依法行政、依法监管所不容许的。我们推进依法监管，就要对这些做出分析和纠偏，就要使监管机构正常、依法行使监管处罚权。
银行业依法监管的现实成就
从1986年国家发布银行监管的第一个行政法规起，我国银行监管已经历了前后二十年的发展历程，依法监管的要求愈益严格，依法监管的内涵也愈益深刻。以中国银监会设立为标志，我国银行业依法监管进入了新的发展时期。这一期间，监管者致力于推进银行业依法监管事业，取得了诸多来之不易的制度性成果。
以银行监管法为核心进行全方位立法，基本构建了我国现代银行监管规则体系。1986年1月，国务院颁布了《银行管理暂行条例》，标志着我国开始对银行业予以依法监管。90年代以后，银行改革力度逐步加大，为把我国银行办成真正的商业银行，保障银行乃至金融业的稳健运行，国家于1995年出台了《人民银行法》和《商业银行法》。以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。这些行政法规和部门规章涉及银行监管诸多领域，从市场准入、从业资格、业务经营等方面对银行监管予以规范。可以认为，这期间制定的法律、法规和规章，初步形成了我国现代银行业监管法律框架。
2003年国家成立银监会，立法机关随即制定了《银行业监督管理法》，并对《人民银行法》和《商业银行法》进行了及时修订。《银行业监督管理法》是我国第一部政府银行监管的专门法律，它反映了我国银行监管的现实需求，借鉴了国际范围内银行监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行监管法律特征。可以认为，银监会的成立，以及《银行业监督管理法》、《人民银行法》和《商业银行法》的制定与修改，标志着我国银行监管法律体系构建步入全新的发展阶段。此后，以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为基准，银行监管规则制定的进程大为加快，银行监管朝着规则体系化方向迈进。
经过二十年艰难的努力，我国已经初步地建立了以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为核心，以《金融违法行为处罚办法》和《外资金融机构管理条例》等行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的现代银行监管法律规则体系。这些银行监管规则体系涵盖市场准入、机构监管、高管监管、审慎监管、持续监管、监管措施、监管处罚和监管行为规范等领域；涵盖银行监管实体性规定、程序性规定和辅助性规定等层面；涵盖监管公权规制、相对法权益保护和监管主客体自身规范等维度。
制定并实施大批规章和规范性文件，重点满足了银行监管的现实需要和银行审慎经营的迫切需求。秉持银行审慎监管与有效监管理念，监管者以银行监管法律为基准，针对银行监管中的立法空白和亟需规范的领域，开展区分轻重、缓急和主次的监管规则制定工作。截至2006年12月月底，银监会制定并发布了170余件规章和规范性文件，重点涉及银行金融机构与业务的市场准入、风险管理、内部控制、资本充足率、风险集中、关联交易和监管规范等诸多方面。几年来的监管实践表明，这些重点规则有效规范了监管者的公权行为，极大促进了银行金融机构的审慎经营和平等竞争，完善了现代有效银行监管法律与规则体系，从而为新时期的银行业依法监管奠定了良好基础。
例如，在资本充足率方面，监管者及时制定了《商业银行资本充足率管理办法》，弥补了以往沒有具体计算标准和管理细则的空白，这一内容翔实、标准严格、操作性很强的资本审慎监管规则，使我国银行监管确立了资本金监管方面的清偿性理念与战略；在风险监管、风险集中和关联交易方面，监管者制定并颁布了包括《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》、《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等规则在内的50余件规章和规范性文件，从而建立了较为完整的风险监管规范体系，加强了银行风险监管的系统性和完整性，最终促进我银行业稳健运行和长足发展。
又如，在规范银行审慎经营的同时，监管者还颁布了《股份制商业银行非现场监管规程》、《银监会行政处罚办法》和《银监会行政复议办法》等10余件规章和规范性文件，这些监管规则适应了国家推行依法行政的政策要求，有利于监管者规范自身行为，有利于建设新型监管主体，有利于保护银行业金融机构及其从业人员的合法权益，最终有利于促进银行业依法监管。
实行放松规制与有效监管相结合，为银行业进一步发展开拓制度空间。为了适应银行业务创新，给予银行业更为广阔的发展空间，监管者采取了如下显著的放宽管制的法律调节措施：（1）部分降低银行业务和高管人员准入要求。通过制定银行监管规则，取消了中外资商业银行代理业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案；取消了各银行分支机构开办其法人机构和部分新业务的限制；取消了高管人员平调任职资格和部分金融机构高管人员任职资格的限制；取消了外资银行增设分行的时间间隔要求等。（2）进一步放松商业银行服务价格的管理，给予商业银行更大的自主空间。银监会与发改委联合发布规则，将原国家定价改为国家指导价与商业银行自主定价相结合，给予商业银行更多定价的自主权。（3）规定境外金融机构可以向中资金融机构投资入股。通过实行《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的严格禁止性规定，进一步放宽了境外金融机构对中资金融机构股本投资的限制。这些放宽监管的具体措施，很好地推动了商业银行改革，促进了商业银行主体多元化格局的形成，改善了商业银行的资本结构与状况，提高了我国商业银行的经营水平和国际竞争力。
本着宽其所宽和严其所严原则，监管者适应银行监管发展要求，完善监管法律与规则系统，试图进行卓有成效的银行监管。银监会成立后，提出“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新思维，在制定并实施的300余件监管规则中，有超出半数的监管规则旨在规制有效银行监管，是必须监管的领域。
坚持银行机构规范化与内控化相结合，为建设适应现代企业要求的银行业市场主体夯实基础。在我国银行监管中，作为银行监管关系中的监管相对方，银行金融机构及其从业人员从产生到进入银行业市场，从经营活动到银行业市场退出，无一不在银行业监管规则的规制之下。可以说，银行机构的生存发展过程均被有效规范，银行金融机构及其从业人员均具有接受规制的法律属性。
从上世纪90年代中期开始，监管者和各银行机构都逐步认识到加强和完善内部控制体系的重要意义。在监管者重视与引导下，各银行机构初步建立了内部控制体系框架。2002年，监管者颁布了《商业银行内部控制指引》，要求商业银行建立内部控制体系。银监会成立后，结合国家构建国有银行产权监护人制度要求，引导商业银行正式建立了严格的内部激励约束机制。监管者指导银行机构，在充分发挥自身管理作用的同时，将监管者的风险监管要求转化成银行机构自身的风险管理需求。采取的内控措施具体包括：（1）建立合理的内控组织机构，实行严格的岗位分工，制定明确的工作职责，使各部门既有相对独立性，又能相互配合；（2）健全授权授信审批机制，强化对权力的监督和制约，严防权力错位和失控；（3）不断修订和完善各项内控规章制度，增强内控制度的系统性和可操作性；（4）改革审计稽核管理体制，实行审计督查考核制度，确保审计稽查部门充分发挥监督职能。
加强监管者的独立性与责任制建设，为监管者行为规范和监管正确定位进行了可贵的制度探索。我国银监法规定，银监会拥有制定监管标准和规则的权力；拥有独立监督的措施和危机管理、强制性制裁的权能；拥有独立于政府执法的法律地位和专业人士决策的组织优势；拥有适当的预算规模和必须的制度话语权。同时，银监法也明确了银监会的责任与尽职制度，例如，接受全国人大的权力监督；接受专门审计、监察机关的监督；按严格的程序要求执法，一定程度的监督对象和其他公众的监管参与等。
与银监法要求相适应，银监会进而颁布了《银监会监管职责分工和工作程序的暂行规定》等规章和规范性文件，以加强监管者自身的责任制建设。这种监管主体的独立性与责任制相结合的法律规制，是新时期银行业依法监管的一项显著特征。
建立国际化监管资源与信息共享机制，强化了国际范围内各银行监管当局的协调与合作。银监会成立后，遵循改革与开放并举、开放与监管并行的原则，积极扩大银行业对外开放。监管者十分重视营造有利于银行业开放的法律环境，修订并颁布了《外资金融机构管理条例实施细则》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》等监管规章，有力促进了外资银行业务发展、风险监管和安全环境，吸引并鼓励了外国战略投资者投身国内银行市场。
适应银行业开放要求，监管者加强了与世界各监管当局的交流与合作。短短几年内，通过与美国、加拿大、韩国、澳门、香港等国家和地区签订《监管合作备忘录》或《双边监管信息交换协议》，有效地建立了监管当局之间的协调与合作机制。这些机制具体包括：定期磋商机制、定期交流信息机制、对对方在本辖区进行现场检查的互助机制等。通过这些合作机制，监管当局之间可以对有关监管信息进行沟通和核实，可以及时了解互设在对方辖内的银行机构的经营状况，可以及时发现银行经营中存在的问题或不良态势并向银行机构提出警示，可以及时对银行机构不审慎经营行为或违规违法行为进行规制或惩戒。通过监管合作与信息共享，母国监管机构大大减少了跨境现场检查，有效地节约了监管资源，降低了监管成本；监管当局之间对其银行的跨境业务进行了有效检测，进行了持续有效的并表监管活动。此外，通过监管合作，我国监管者还组织了世界一流的咨询委员，为我国银行业长足发展赢得了国际化智识支持；还与国际上各主要国家和地区的监管当局签署了备忘录，加强了包括监管法律规则体系建设在内的各项合作。
进行新型制度探索与创设，建立了旨在规范银行监管机构内部行为的法律工作机制。我国银行监管中，一直面临着四个值得高度重视的问题：一是监管者内部存在分散制定规则的权力和基本事实，这虽保证了监管规则数量和规则需求，但因缺少规则整体性价值，最终与依法监管要求相违背；二是由于监管规则制定主体不统一，形成监管规则不一致或相冲突，最终引发了监管实践中的法制窘况；三是由于监管规则制定主体多元化，导致监管规则效力减弱或无法切实执行，影响了银行监管的权威与效果；四是制定监管规则时，为实现规则科学性、系统性与完整性，需要对监管规则中相同、共性与一般性因素予以综合考虑。
为了解决法规冲突和规则失谐问题，监管者进行了艰难的制度探索与创新。2005年12月，银监会颁行了《银监会法律工作规定》，建立了旨在规范内部行为的包括统一规则制定的法律工作机制。这些机制和制度具体包括：（1）立法规划制度。这一制度要求，监管机构以国家经济、金融政策为指导，根据国家银行业发展和监管的实际需要，充分吸收国际先进做法，制定银行业立法规划和计划。（2）起草论证制度。这一制度要求，监管机构对规章与其它规则制定做出统一规范，起草规章和规则应当进行充分论证，所起草的规章的名称、结构、内容、表述等方面都应当符合规定的规范要求。（3）规则审查制度。这一制度要求，在规章起草完毕之后，银监会法律部门将依据规定的审查程序和标准对草案进行严格审查，统一把关，以切实提高规章的制定质量。（4）咨询解释制度。这一制度要求，监管机构要对规则尤其是规章咨询解释的条件、情形、原则、管辖、程序和形式，统一做出制度规范。通过着力构建一个科学有序的法律工作流程，全面规范监管机构的规则形式和规则内容，促进我国银行业依法监管和有效监管。
通过改进相关制度和机制，加強了银行监管规则操作性、实践性和最为重要的执行力建设。银行业依法监管与有效监管，具体取决于监管法律、法规和其他规则的执行力，反映于银行监管执法的实践评估。为此，银行监管者必须构建新型的检查评价制度，凭籍这一制度，对银行业法律、行政法规、规章的立法质量和其他规则制定质量进行检查和估量，对法律和其他规则的执行效果予以判断和评估，从而最大限度地提升监管规则的操作性、实践性和执行力。
基于上述考虑，银监会通过颁布《法律工作规定》，建立了银行监管规则的检查评价制度。这一制度的主要内容确定为：（1）检查评价的标准。具体包括：监管规范应当符合上位法规定的合法性标准；规范之间应当相互衔接一致的协调性标准；规范应可以得到有效执行的操作性标准；规范应当促进银行业规范发展的实效性标准；规范的内容措施应当明确完整的完备性标准；规范应当易于理解和能够被普遍认知的推广度标准；规范应获得严格执行和全面遵守的守法率标准。（2）检查评价的形式。具体包括：监管机构以年度为基准时限作出的年度检查评价；监管机构对规章和重要规范性文件进行特殊检查的专项检查评价；监管机构在实施现场检查时附带做出的其他检查评价。（3）检查评价报告。这一重要的文件应当包括以下内容：依据检查评价标准进行具体分析；银行业法律、行政法规、规章和规范性文件实施中存在的问题及其原因分析；制定、修改或废止相关法律、行政法规、规章和规范性文件的建议；改进监管执法工作和责任追究的建议等。通过监管规则的检查评价制度，评估了银行监管法律、行政法规、规章和其他规范性文件的实施效果，检验了银行业监管立法水平，检查了银行监管机构的执法水平，发现了银行监管法律、行政法规、规章和其他规范性文件制定和执行过程中存在的问题，从而有利于富有针对性地、有的放矢地加以解决。
全面开展法规清理和法规汇编活动，加强了银行监管规则的科学性、规范性与统一性建设。银行监管者中，要推进依法监管，就要认真解决监管规则冲突问题，就要加强监管规则的立、改、废工作，就要形成规则统一性建设的制度安排和运行机制。2004年开始，银监会确定监管法规的清理、整合与汇编为未来两年的工作重点，集中专门力量开展银行监管法规的清理与汇编工作。两年来，法规清理与汇编工作部门确定了法规清理与汇编工作方案、工作目标和任务分工；完成了对500余件监管法规文件的基础清理、审查论证和上报审议工作；2006年12月，又完成了《银行监管法规汇编》的技术规范和体例设计工作。
通过法规清理和法规汇编工作，银监会加强了监管规章和规范性文件的立、改、废工作，较彻底地解决了监管规章或规范性文件不配套、不协调、不完整问题；较好地总结了我国银行监管的实践经验，吸收、借鉴国际范围内银行监管的行之有效的做法。以法规清理和法规汇编为基础，银监会加强了银行监管规则的科学性、规范性与统一性建设，加大了银行监管立法规划的工作力度，加强了构建我国未来银行监管法制发展框架的工作部署，从而为我国银行业依法监管事业长足发展奠定了坚实的基础。