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制造业是立国之本、强国之基。二三线城市工业增加值占全国比重近40%，拥有比一线城市更加丰富的土地、劳动力等资源，比四线城市更好的产业基础和营商环境，可以为制造业发展提供广阔的空间，对推动我国制造业高质量发展至关重要。广东省佛山市在东部三大都市圈的二三线城市中具有较强的代表性，本文对佛山市多家制造业企业进行实地调研，总结发展经验，分析存在问题，提出推动二三线城市制造业高质量发展的政策建议。
一、经验做法
调研过程中，企业对政府支持制造业发展的政策举措评价较高的主要集中在4个方面。
（一）坚持深耕制造业，做大做强实体经济
近年来，在我国房地产和金融业快速发展的大背景下，佛山并没有像很多地区那样大搞房地产开发和土地财政，而是坚持把资源投放到实体经济，坚守发展制造业初心不动摇。设立全国首个“产业发展保护区”，按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”的原则划定352个保护区，确保工业用地规模，严守产业发展红线。受访企业反映，近年来政府支持实体经济的力度持续加大，比如，制定降成本“佛山十条”，从税收、用电、物流、社保等10个方面出台措施，打造制造业成本洼地。再比如，大力推动智能制造，通过税收优惠、补贴等政策，推动全市20%以上的规上制造业企业开展智能化技术改造。
（二）搭建行业平台，开辟传统产业转型升级新路径
传统制造业转型升级，靠企业单打独斗很困难，对中小企业更是如此，佛山通过搭建服务平台支持企业抱团取暖、形成发展合力。一是打造供应链集成服务平台。在政府引导下，由陶瓷产业5家龙头企业带领10多家中小企业发起成立“众陶联”互联网平台，通过原材料统一标准、集中采购的方式帮助企业降成本、拓市场、减污染。加入平台的陶瓷企业产值占全国比重已达45%，累计交易额超过400亿元，平台内企业成本平均降幅超过10%。二是成立全国首个制造业隐形冠军联盟。按照“一企一策”原则，加强政府政策引导，促进企业交流经验、互通信息，帮助企业在细分领域不断扩大市场占有率。
（三）打造服务型政府，着力优化营商环境
佛山成立广东省首个以数字政府建设为主要职责的地级市政府部门—数字政府建设管理局，率先在广东推进“一门式一网式”政府服务模式改革，再造业务流程，简化申报程序，建设“365天+24小时”不打烊“网上政府”。企业反映，近年来到政府办事效率提高了，很多流程都能网上办理，而且有明确的时限，政府工作人员考核也严格了很多，营商环境水平有了较大提升。
（四）大力弘扬工匠精神，营造崇尚制造业的良好氛围
近几年，佛山通过高规格表彰“大城工匠”，建设珠三角工匠精神展示馆，持续推动工匠精神落地生根。在佛山的主干道显眼处会看到制造业的公益广告，内容贴近民众生活，例如宣传电饭煲工程师两年煮了两吨米，研发出国际一流的电饭煲，等等。这些都在潜移默化地改变民众对制造业的认知，对弘扬工匠精神起到一定的促进作用。
二、存在问题
企业反映比较集中的问题，主要体现为“三难三怕”，大企业有“三难”，中小企业有“三怕”。
（一）大企业：日子过得还可以，研发和人才成瓶颈
一是技术创新难。一方面，科研成果转化存在诸多制约，产业应用技术转化的主导权过度集中在科研院所，尚未实现以企业为主导、以市场需求为导向。佛山缺少高水平的综合性大学，难以满足制造业大体量的产学研合作需求。很多企业要到广州、深圳甚至外省寻求高校合作。另一方面，科研项目结题评审容错空间太小，企业反映，技术创新本来就具有很大的风险和不确定性，10条技术路径最终很可能只有1条成功，甚至没有一条成功。现有科研体制下，与原来设想有差距的研究成果往往不能结题，不利于鼓励探索性的研究项目。
二是高端人才招聘难。高学历人才更多扎堆于金融、互联网、房地产等行业，佛山以传统制造业为主的产业结构较难大规模地汇聚高端人才。部分企业反映在深圳、上海等地设立的研发中心很容易就招到所需人员，而在佛山，即使待遇比上述城市同等职位高30%，也较难吸引高端人才。
三是知识产权维权难。部分大企业反映，现在中小企业所谓的“跟随式创新”很多做法游离于法律的边缘。一家发电机行业外资龙头企业反映，有些小企业老板常常利用研发人员的校友、老乡等关系，获取技术研发相关信息，从而以更低的成本、更快的速度切入该领域研发。大企业研发成功以后，小企业还会高薪挖走研发人员。有些小企业甚至明目张胆地剽窃专利、抄袭设计，面对这种情况，大企业维权周期长、得到赔偿不多，尤其是涉及跨省诉讼纠纷，维权成本很高，还不如把时间精力花在研发更新的技术上。
（二）中小企业：面临三大考验，小企业亏损面有所扩大
一是怕成本过快上涨。近几年，原材料价格持续走高，部分企业反映2019年原材料成本上升20%以上，用工成本上升10%—30%。融资难融资贵仍然是老大难问题。受新冠肺炎疫情和经贸摩擦冲击，市场需求和订单量出现不同程度的下降，加之各种成本较快上涨，进一步压缩企业利润空间，特别是小企业应对成本上涨、抵御风险能力不强，亏损面进一步扩大。
二是怕不公平竞争。部分中小企业反映，不公平竞争环境不只是表现在招投标隐形门槛、贷款额度更小、贷款利率更高上，在环保、消防、安全检查等方面一定程度上存在区别对待中小企业的情况。有的民营小企业反映，监管部门对有些大企业或国有企业标准较松，对于小企业则频繁上门检查，增加了经营成本。
三是怕政策不稳定。很多受访青年企业家都对政府提高环保、社保等要求的政策表示认同，努力做到依法生产经营，自觉缴纳税款和社保费。企业最大的顾虑是怕政策不稳定，以环保为例，企业反映，环保要求经常变化，新上的设备没用几个月，监管部门就说不达标，也没有给企业留出调整適应时间，企业不仅要投入大量资金改造设备，增加生产成本，经常更新设备还导致停产停工。 三、着力处理好五个关系，推动二三线城市制造业高质量发展
（一）要处理好有效市场和有为政府的关系，使市场在配置制造业资源中起决定性作用，更好发挥政府作用
在产业发展，特别是科技研发方面，企业往往具有机制灵活、贴近市场、对用户需求敏感的优势，能够有效把握产品和技术升级的方向。要充分发挥企业主体作用，激发企业活力和创造力，放手让企业进行研发试错、产品开发和市场开拓。在制定具体政策中，政府要做到既不缺位又不越位，切实营造公平竞争的市场环境，在加强产权保护、培养产业人才、优化营商环境等方面下更大的功夫。
（二）要处理好制造业与房地产业的关系，既要引导各类优质要素向制造业聚集，也要保持房地产业稳定发展
当前，二三线城市普遍面临制造业比重下滑的问题，佛山也不例外，但相比其他城市下降幅度不大。在推动制造业高质量发展过程中，可以参考佛山设立“产业发展保护区”的做法，确保工业用地规模。同时，也要保持房地产平稳健康发展，为家电建材等行业提供稳定的需求，也为制造业从业人员提供良好的居住环境。
（三）要处理好新兴产业培育和传统产业转型的关系，既要注重新产业发展，也不能忽视传统产业转型升级
企业反映，当前珠三角城市纷纷把机器人、新能源等产业作为主攻方向，容易造成过度同质化竞争。对二三线城市来说，传统制造业仍然是大头，在大力发展新兴产业的同时，也要看到传统制造业并不等于夕阳产业，只要加大研发、提质升级，也能很好地提高运营效率和盈利水平。佛山有很多传统家电、调味品企业等，通过开发高端产品、提升规模化信息化生产水平等手段，经营效益稳步提升。
（四）要处理好承接一线城市产业转移和本土产业发展的关系，既要营造良好的承接产业转移环境，又要扶持本土优势企业做大做强
随着一线城市制造业成本上升，大量企业选择把生产基地转移到周边的二三线城市。东部二三线城市部分质量效益不高、污染较大的劳动密集型产业则转移到中西部地区、东南亚国家。二三线城市要顺应这种趋势，积极营造良好产业发展环境，承接好符合城市发展方向的优质产能。同时，也要通过市场优胜劣汰机制，筛选出发展前景好的本土企业，通过产业、税收、金融等政策支持其发展壮大。
（五）要处理好政策集中支持和普惠公平的关系，从政策特殊照顾向资源普惠转变
佛山和很多二三线城市一样，企业支持政策的集中倾向比较明显，部分中型企业反映，优质大型民企一直是政府和银行重点支持的对象，近段时间，政府也拿出一部分资源重点支持小微企业，反而是中型企业这一“夹心层”容易被忽略，建议进一步加大普惠性减税的力度，减少减负政策的碎片化倾向，让全部企业都能享受政策红利。
四、政策建议
（一）加快传统产业改造升级，大力提升制造业发展质量
一是加大二三线城市制造业技术改造和设备更新力度，大力推动工业互联网创新发展，深化大数据、云计算、人工智能等现代信息技术和制造业融合发展。二是深入实施智能制造工程，加强示范引领，推动智能制造装备、技术和标准建设。三是开展中小企业质量提升帮扶、企业管理提升专项行动，培育更多“专精特新”中小企业和单项冠军企业。四是因地制宜发展战略性新兴产业，强化产业规划统筹协调，发挥好二三线城市在关键基础材料、核心基础零部件等环节对新兴产业的产业配套作用。
（二）强化科技创新支撑，大力保护知识产权
一是建立健全企业为主体、市场需求为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持制造业企业特别是龙头企业联合高等院校、科研院所和上下游企业共建制造业技术创新中心，鼓励企业在早期阶段介入参与科研院所等实施的创新项目，协同突破行业关键共性技术。二是鼓励企业、科研院所等机构多元化探索创新，完善容错机制，给探索性的研究项目营造更宽松的科研环境。三是完善政策制定机制，在制定创新政策、评审科研成果的过程中，更多听取民营企业和创新一线研发人员的意见。四是提高知识产权损害赔偿额度，加快建立强制执行绿色通道，探索建立跨省知识产权法院，集中审理不同省区市之间的知识产权纠纷和诉讼。
（三）加强产业人才培养，大力弘扬工匠精神
一是加强产教融合，大力推行现代学徒制，提高职业教育技能的实践性和应用性。二是拓宽制造业企业参与职业教育的途径，鼓励职业技术学校和企业合作，有针对性设置课程，更好满足企业用人需求。三是发扬工匠精神，表彰奖励对城市制造业发展有突出贡献的高级技术人才，加强对行业蓝领工人典型的宣传报道，在全社会营造推崇制造业的良好氛围。四是完善基础设施配套，既要加强教育、医疗、交通等设施的“硬配套”，也要加强文化艺术、学术科研等方面的“软配套”，增强二三线城市对各类制造业人才的吸引力。
（四）切实解决成本过高问题，大力营造良好营商环境
一是大力落实减税降费政策，切实增强企业获得感，加快按照三档并两档方向调整增值税率水平，清理规范涉企经营服务性收费。二是切实解决融资难融资贵问题，适当降低制造业企业抵押贷款条件。完善银行考核机制，细化尽职免责规定，激发金融机构服务制造业企业的积极性。三是降低企业用工成本，适度下调社保费率，确保社保费现有征收政策稳定。在制造业集中且住宅库存较小的地区，增加住宅用地供应，加大公租房建设力度，减轻从业人员住房负担。四是保持政策的连续性和稳定性，创新宣传手段，针对社会重大关切，做好政策解读，给企业长期稳定的发展预期。五是持续深化“放管服”改革，围绕制造业企业投资、融资、用工等方面的问题，大力开展难点堵点疏解行动，提升政府服务水平和效率。
〔作者單位：中共中央党校（国家行政学院）理论经济学博士后流动站〕
一、经验做法
调研过程中，企业对政府支持制造业发展的政策举措评价较高的主要集中在4个方面。
（一）坚持深耕制造业，做大做强实体经济
近年来，在我国房地产和金融业快速发展的大背景下，佛山并没有像很多地区那样大搞房地产开发和土地财政，而是坚持把资源投放到实体经济，坚守发展制造业初心不动摇。设立全国首个“产业发展保护区”，按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”的原则划定352个保护区，确保工业用地规模，严守产业发展红线。受访企业反映，近年来政府支持实体经济的力度持续加大，比如，制定降成本“佛山十条”，从税收、用电、物流、社保等10个方面出台措施，打造制造业成本洼地。再比如，大力推动智能制造，通过税收优惠、补贴等政策，推动全市20%以上的规上制造业企业开展智能化技术改造。
（二）搭建行业平台，开辟传统产业转型升级新路径
传统制造业转型升级，靠企业单打独斗很困难，对中小企业更是如此，佛山通过搭建服务平台支持企业抱团取暖、形成发展合力。一是打造供应链集成服务平台。在政府引导下，由陶瓷产业5家龙头企业带领10多家中小企业发起成立“众陶联”互联网平台，通过原材料统一标准、集中采购的方式帮助企业降成本、拓市场、减污染。加入平台的陶瓷企业产值占全国比重已达45%，累计交易额超过400亿元，平台内企业成本平均降幅超过10%。二是成立全国首个制造业隐形冠军联盟。按照“一企一策”原则，加强政府政策引导，促进企业交流经验、互通信息，帮助企业在细分领域不断扩大市场占有率。
（三）打造服务型政府，着力优化营商环境
佛山成立广东省首个以数字政府建设为主要职责的地级市政府部门—数字政府建设管理局，率先在广东推进“一门式一网式”政府服务模式改革，再造业务流程，简化申报程序，建设“365天+24小时”不打烊“网上政府”。企业反映，近年来到政府办事效率提高了，很多流程都能网上办理，而且有明确的时限，政府工作人员考核也严格了很多，营商环境水平有了较大提升。
（四）大力弘扬工匠精神，营造崇尚制造业的良好氛围
近几年，佛山通过高规格表彰“大城工匠”，建设珠三角工匠精神展示馆，持续推动工匠精神落地生根。在佛山的主干道显眼处会看到制造业的公益广告，内容贴近民众生活，例如宣传电饭煲工程师两年煮了两吨米，研发出国际一流的电饭煲，等等。这些都在潜移默化地改变民众对制造业的认知，对弘扬工匠精神起到一定的促进作用。
二、存在问题
企业反映比较集中的问题，主要体现为“三难三怕”，大企业有“三难”，中小企业有“三怕”。
（一）大企业：日子过得还可以，研发和人才成瓶颈
一是技术创新难。一方面，科研成果转化存在诸多制约，产业应用技术转化的主导权过度集中在科研院所，尚未实现以企业为主导、以市场需求为导向。佛山缺少高水平的综合性大学，难以满足制造业大体量的产学研合作需求。很多企业要到广州、深圳甚至外省寻求高校合作。另一方面，科研项目结题评审容错空间太小，企业反映，技术创新本来就具有很大的风险和不确定性，10条技术路径最终很可能只有1条成功，甚至没有一条成功。现有科研体制下，与原来设想有差距的研究成果往往不能结题，不利于鼓励探索性的研究项目。
二是高端人才招聘难。高学历人才更多扎堆于金融、互联网、房地产等行业，佛山以传统制造业为主的产业结构较难大规模地汇聚高端人才。部分企业反映在深圳、上海等地设立的研发中心很容易就招到所需人员，而在佛山，即使待遇比上述城市同等职位高30%，也较难吸引高端人才。
三是知识产权维权难。部分大企业反映，现在中小企业所谓的“跟随式创新”很多做法游离于法律的边缘。一家发电机行业外资龙头企业反映，有些小企业老板常常利用研发人员的校友、老乡等关系，获取技术研发相关信息，从而以更低的成本、更快的速度切入该领域研发。大企业研发成功以后，小企业还会高薪挖走研发人员。有些小企业甚至明目张胆地剽窃专利、抄袭设计，面对这种情况，大企业维权周期长、得到赔偿不多，尤其是涉及跨省诉讼纠纷，维权成本很高，还不如把时间精力花在研发更新的技术上。
（二）中小企业：面临三大考验，小企业亏损面有所扩大
一是怕成本过快上涨。近几年，原材料价格持续走高，部分企业反映2019年原材料成本上升20%以上，用工成本上升10%—30%。融资难融资贵仍然是老大难问题。受新冠肺炎疫情和经贸摩擦冲击，市场需求和订单量出现不同程度的下降，加之各种成本较快上涨，进一步压缩企业利润空间，特别是小企业应对成本上涨、抵御风险能力不强，亏损面进一步扩大。
二是怕不公平竞争。部分中小企业反映，不公平竞争环境不只是表现在招投标隐形门槛、贷款额度更小、贷款利率更高上，在环保、消防、安全检查等方面一定程度上存在区别对待中小企业的情况。有的民营小企业反映，监管部门对有些大企业或国有企业标准较松，对于小企业则频繁上门检查，增加了经营成本。
三是怕政策不稳定。很多受访青年企业家都对政府提高环保、社保等要求的政策表示认同，努力做到依法生产经营，自觉缴纳税款和社保费。企业最大的顾虑是怕政策不稳定，以环保为例，企业反映，环保要求经常变化，新上的设备没用几个月，监管部门就说不达标，也没有给企业留出调整適应时间，企业不仅要投入大量资金改造设备，增加生产成本，经常更新设备还导致停产停工。 三、着力处理好五个关系，推动二三线城市制造业高质量发展
（一）要处理好有效市场和有为政府的关系，使市场在配置制造业资源中起决定性作用，更好发挥政府作用
在产业发展，特别是科技研发方面，企业往往具有机制灵活、贴近市场、对用户需求敏感的优势，能够有效把握产品和技术升级的方向。要充分发挥企业主体作用，激发企业活力和创造力，放手让企业进行研发试错、产品开发和市场开拓。在制定具体政策中，政府要做到既不缺位又不越位，切实营造公平竞争的市场环境，在加强产权保护、培养产业人才、优化营商环境等方面下更大的功夫。
（二）要处理好制造业与房地产业的关系，既要引导各类优质要素向制造业聚集，也要保持房地产业稳定发展
当前，二三线城市普遍面临制造业比重下滑的问题，佛山也不例外，但相比其他城市下降幅度不大。在推动制造业高质量发展过程中，可以参考佛山设立“产业发展保护区”的做法，确保工业用地规模。同时，也要保持房地产平稳健康发展，为家电建材等行业提供稳定的需求，也为制造业从业人员提供良好的居住环境。
（三）要处理好新兴产业培育和传统产业转型的关系，既要注重新产业发展，也不能忽视传统产业转型升级
企业反映，当前珠三角城市纷纷把机器人、新能源等产业作为主攻方向，容易造成过度同质化竞争。对二三线城市来说，传统制造业仍然是大头，在大力发展新兴产业的同时，也要看到传统制造业并不等于夕阳产业，只要加大研发、提质升级，也能很好地提高运营效率和盈利水平。佛山有很多传统家电、调味品企业等，通过开发高端产品、提升规模化信息化生产水平等手段，经营效益稳步提升。
（四）要处理好承接一线城市产业转移和本土产业发展的关系，既要营造良好的承接产业转移环境，又要扶持本土优势企业做大做强
随着一线城市制造业成本上升，大量企业选择把生产基地转移到周边的二三线城市。东部二三线城市部分质量效益不高、污染较大的劳动密集型产业则转移到中西部地区、东南亚国家。二三线城市要顺应这种趋势，积极营造良好产业发展环境，承接好符合城市发展方向的优质产能。同时，也要通过市场优胜劣汰机制，筛选出发展前景好的本土企业，通过产业、税收、金融等政策支持其发展壮大。
（五）要处理好政策集中支持和普惠公平的关系，从政策特殊照顾向资源普惠转变
佛山和很多二三线城市一样，企业支持政策的集中倾向比较明显，部分中型企业反映，优质大型民企一直是政府和银行重点支持的对象，近段时间，政府也拿出一部分资源重点支持小微企业，反而是中型企业这一“夹心层”容易被忽略，建议进一步加大普惠性减税的力度，减少减负政策的碎片化倾向，让全部企业都能享受政策红利。
四、政策建议
（一）加快传统产业改造升级，大力提升制造业发展质量
一是加大二三线城市制造业技术改造和设备更新力度，大力推动工业互联网创新发展，深化大数据、云计算、人工智能等现代信息技术和制造业融合发展。二是深入实施智能制造工程，加强示范引领，推动智能制造装备、技术和标准建设。三是开展中小企业质量提升帮扶、企业管理提升专项行动，培育更多“专精特新”中小企业和单项冠军企业。四是因地制宜发展战略性新兴产业，强化产业规划统筹协调，发挥好二三线城市在关键基础材料、核心基础零部件等环节对新兴产业的产业配套作用。
（二）强化科技创新支撑，大力保护知识产权
一是建立健全企业为主体、市场需求为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持制造业企业特别是龙头企业联合高等院校、科研院所和上下游企业共建制造业技术创新中心，鼓励企业在早期阶段介入参与科研院所等实施的创新项目，协同突破行业关键共性技术。二是鼓励企业、科研院所等机构多元化探索创新，完善容错机制，给探索性的研究项目营造更宽松的科研环境。三是完善政策制定机制，在制定创新政策、评审科研成果的过程中，更多听取民营企业和创新一线研发人员的意见。四是提高知识产权损害赔偿额度，加快建立强制执行绿色通道，探索建立跨省知识产权法院，集中审理不同省区市之间的知识产权纠纷和诉讼。
（三）加强产业人才培养，大力弘扬工匠精神
一是加强产教融合，大力推行现代学徒制，提高职业教育技能的实践性和应用性。二是拓宽制造业企业参与职业教育的途径，鼓励职业技术学校和企业合作，有针对性设置课程，更好满足企业用人需求。三是发扬工匠精神，表彰奖励对城市制造业发展有突出贡献的高级技术人才，加强对行业蓝领工人典型的宣传报道，在全社会营造推崇制造业的良好氛围。四是完善基础设施配套，既要加强教育、医疗、交通等设施的“硬配套”，也要加强文化艺术、学术科研等方面的“软配套”，增强二三线城市对各类制造业人才的吸引力。
（四）切实解决成本过高问题，大力营造良好营商环境
一是大力落实减税降费政策，切实增强企业获得感，加快按照三档并两档方向调整增值税率水平，清理规范涉企经营服务性收费。二是切实解决融资难融资贵问题，适当降低制造业企业抵押贷款条件。完善银行考核机制，细化尽职免责规定，激发金融机构服务制造业企业的积极性。三是降低企业用工成本，适度下调社保费率，确保社保费现有征收政策稳定。在制造业集中且住宅库存较小的地区，增加住宅用地供应，加大公租房建设力度，减轻从业人员住房负担。四是保持政策的连续性和稳定性，创新宣传手段，针对社会重大关切，做好政策解读，给企业长期稳定的发展预期。五是持续深化“放管服”改革，围绕制造业企业投资、融资、用工等方面的问题，大力开展难点堵点疏解行动，提升政府服务水平和效率。
〔作者單位：中共中央党校（国家行政学院）理论经济学博士后流动站〕