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“突击花钱”的怪圈年年被提及，却年年愈演愈烈。变革时代的预算改革别无选择，必须在支出控制与结果问责之间进行艰苦而微妙的平衡。
各级政府部门年底“突击花钱”，已成为我国预算制度的一大顽疾。资料显示，年末的一个月中，各级政府曾在2007年花掉1.2万亿元，2008年花掉1.5万亿元，2009年花掉2万亿元。2011年，财政部不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿元财政资金的去向。
“突击花钱”的怪圈年年被提及，却年年存在，一方面极大地浪费财政收入，另一方面损害政府的公信力。各级政府部门受公众委托，代理提供社会公共服务，理应对委托者（纳税人）负责，却出现了“委托—代理”之痼疾，“道德风险”和“逆向选择”层出不穷。这并非由于各级政府部门刻意为之，而是不合理的预算制度下各级政府必然的“理性”选择。
“突击花钱”
的制度性困境
年底“突击花钱”愈演愈烈，原因可归纳为三个方面：
首先，现行《预算法》不合理。
由于我国实行以收定支、收支挂钩的财政体制，财政支出完全取决于收入。我国的收入系统主要由国税系统、地税系统、海关系统等负责实施，各级政府对收入进度非常关注，经常强调“时间过半任务过半”、“赶前不赶后”，最终形成收入“加速度”。而政府支出分散在成千上万的行政单位中，与收入管理比，支出管理则要宽松些，没有“时间过半任务过半”的说法。因此，形成“收入越来越快，支出越来越慢”的状况。我国2011年财政收入出现了未曾预料的快速增长，前10个月增长竟高达28.1%，而年初预算增长仅为8%，也就是说超增长约20%，大致相当于16600亿元超收资金等待使用，财政支出前低后高，前紧后松，年终突击花钱也就顺理成章。
我国预算年度采用历年制，现行财政年度为公历1月1日到12月31日。全国人民代表大会作为最高权力机构拥有对预算的审批权，中央预算是在每年3月15日左右提交全国人大批准，地方预算有一两个月滞后。这种安排并未考虑到预算审批前财政支出的发生，导致预算在审批前已被各部门私自小心地执行，制造了“前缓后急”的支出节奏；而预算审批后的自然结果是，当年12个月的预算实际上必须在9个月或者更短的时间内使用。
编制的预算长期不合理、过于粗放，没有科学、合理、精细化地预计财政收入的增长和支出的使用情况，导致预算编制与执行的差异越来越大。预算偏少，“以收定支”使得超收部分仍可使用；预算偏多，形成政府部门的资金冗余，给预算资金留下了巨大的随意空间，预算编制的意义也越来越小。预算编制实行“增量预算”而非零基预算，长期的不合理形成累积。“增量预算”承认之前的不合理，而难以根据实际的需要理顺预算的编制基础。效率低下甚至无效的部门预算被保持甚至不断增加，形成路径依赖而难以退出恶性循环。
其次，对行政权力的监督缺乏。
全国人大在预算上的作用目前仅体现在预算的审批，由于预算编制的专业性，编制本身的不合理并未能在短期的会议期间被发现并提出修改，使得审批流于形式。监督不仅是事前监督，更应是过程监督和事后监督，而全国人大的“会期制”使得后期的监督几乎不存在。预算收支的专业度高以及各部门使用资金透明度低，使得社会民众也难以进行监督。
再次，现代公共财政理念亟待建立。
在中国，几乎所有的预算支出主体都会将预算资金看成是自己部门的金库，而不是公共财政，因此绝不会是将多余的钱归还财政，或者节省财政支出。节省财政开支并不被单位欢迎，这与部门缺乏公共监督有关。而且，在政府预算方面，一些部门利益也表现突出，这阻碍了预算制度改革的步伐。
美国经验与闵行模式
美国改革大致经历了三个阶段：一是1993年《政府绩效与成果法案》的出台，提出了新绩效预算改革的基本理念与思路；二是2001年的总统行动议程，形成了新绩效预算改革的战略实施框架；三是2002年绩效评级工具（PART）在联邦层面的实施，建构了新绩效预算改革的微观基础。
新绩效预算汲取以往预算改革中一些有价值的成分，包含了早期绩效预算的绩效测量、计划项目预算的功能分类、目标管理预算的目标协商、零基预算的目标排序等。它的总体思路是，与政府绩效相关的是社会目标与结果，而不是机构的直接产出或活动，并根据其结果对机构进行考核，应关注这些结果到底是如何实现的。新绩效预算有三个主要特征，即目标和总额上的集中控制、手段分权、对结果负责。
美国现行的预算周期为当年的10月1日至次年的9月30日。一个完整的美国预算周期有四个阶段：预算草案的编制、预算草案的审批、预算的执行和执行情况的审核。行政部门负责预算的编制和执行，而预算审批和事后审计则由立法部门负责，具体为：预算局负责预算支出的编制；财政部门负责预算收入的编制和预算的具体执行；两院筹款委员会负责预算收入的立法工作，并负责起草相关税法；国会预算办公室协助国会审查和批准预算；国会会计总署负责预算监督。总统可以否决预算草案，国会则需重新审议，如果超过2/3的人反对，总统的否决生效，否则无需经过总统签署命令即可生效。由此可见，各机构健全、分工明确，且能形成权力监督与制衡。
美国预算编制程序历时18个月，其间对每个阶段、每个部门的任务和权力都有明确规定，国会要在9个月内完成审批和立法程序，并经总统签字。预算编制过程中，总统预算草案需向全国公众公布，任何党派、团体和部门均可提出自己的意见，体现了较强的公开和透明度。除此，预算必须严格遵守先审批后执行的原则，如审批未通过，即使财政年度已经开始，也不能执行，预算草案也不能执行，而需编制临时预算，在经立法部门的审批后作为过渡期的预算，直至新草案获得通过，遵循严格的法制程序。
针对我国预算体制的问题，许多地区已经开始探索解决的道路，上海闵行区成为试点的先驱。改革设想源自公共财政的理念，在形式上表现为人大对政府预算的审查监督，在内容上体现为财政资金的合理支出。改革涉及到规范机关事业单位银行账户、综合预算、公务员工资、协同理财、政府采购、国库集中支付、基建项目绩效评估7个方面。
闵行区规范机关事业单位的银行账户始于2003年，这项改革清理了各个部门的私设账户，只许有收、支两个账户：收入账户只进不出，支出账户只出不进。
2004年闵行区推行了综合预算：无论是预算内、预算外资金统一编制预算。预算外资金包括很多行政事业单位的收费和罚没收入，这部分资金只能进入收入账户，每个月自动划转到区财政专户，各个单位无法自由支配。
规范公务员的个人工资，清理各类津贴补贴，这项改革在2004年底就已完成。工资改革使得闵行区内相同岗位、相同级别的官员收入一样。闵行区财政局局长季佩坤说，“一方面单位小金库没了；另一方面以前因岗位不同造成工资收入有差别，干部调动的阻力也没了。”
落实人大预算审查发挥其监督作用是预算改革的主要内容。审查政府预算，是宪法和法律赋予各级人大的职权，而以往的人大预算审查，容易流于形式化、表面化。在2008年召开的闵行区四届人大三次会议上，闵行区人大常委会财政经济工作委员会做出如下改革：首先，把整个2008年的政府财政预算细化，以往每个人大代表只能看到一份预算报告和一页纸的预算安排表，而当年每个人大代表收到一本358页的财政预算详表。第二，在人代会期间将所有人大代表按区域划分为12个代表团（组），由财政局派出12个人分别到各个组听取代表的意见并现场解答疑问，现场不能答复的问题，会在人大会议后反映到财政局解决。第三，恢复了财政局长在人代会上做报告的程序。人大审查监督方面的改革，最终总结形成了《闵行区人大常委会预算审查监督办法》，将实用的程序和方法用制度固定下来。
如何应对“突击花钱”
与美国相比，我国的预算管理制度改革在时间跨度和深入程度上都刚刚起步。预算与计划整合、预算与绩效整合、预算与责任整合等重大问题尚未触及。为解决“突击花钱”问题，甚至解决预算制度体系问题，可以尝试从修订《预算法》、建立绩效与问责机制、重构现代政府治理理念等方面进行改革。
一是尽快修订《预算法》。
财政管理体制方面，应将不合理的“以收定支”改为“以支定收”，根据实际履行职责的资金需要决定收入，一方面促使各行政部门更注重支出的使用，尤其在编制支出预算时更加细化每个项目；二是将审核的重点转移到支出，促使不合理的支出削减，提高财政资金的使用效率，促进政府转变职能。长期以来对财政收入的过于关注，使得财政收入的增长率大幅超过社会经济的增长率，畸形偏高的增长率与“藏富于民”相违背。
预算管理制度方面，“12个月的资金要在9个月或者更短的时间内花完”明显不合理，自然的解决方案有二：一为将全国人大审批预算的时间提前到预算年度前一年；二为将财政年度调整为审批后的期间。前者影响太大，后者可行性更大。美国的财政年度是当年的10月1日到次年的9月30日，只是需要做好调整年度的衔接工作，真正实现“一年的资金办一年的事情”。
预算编制和拨付方式方面，对于预算的审批应规定预算编制的科学性、合理性、透明度，推行精细化管理思想，细致到每一笔资金的具体流向。尽可能减少预算与预算执行差异，对于确立的政府预算依法执行，不因收支变动而作调整。如此才能减少预算的“黑箱子”和“糊涂账”灰色地带。我国预算编制长期推行“增量预算”，而“零基预算”可以重新理顺行政部门的运作流程，明确资金使用的需求程度，削减不必要开支，按部门职能和支出需要核定和拨款，从而避免为争基数而年底突击花钱。
二是建立绩效与问责机制。
美国的新绩效考核机制引进市场的办法，提高了财政资金的使用效率，核心是强化了预算资金使用部门的责任，形成事实上的约束，绩效考核与问责相互联系和支持。我国行政部门权力的监督长期处于缺位状态，对于财政资金的使用并不关注效率与效果，也无需对此负责，权力机构和社会监督一直处于无效状态，必须建立起行政部门的权责利对等的机制。
全国人大必须充分发挥其监督职能，可以下设专家委员会直接对全国人大负责，采用绩效评级工具（PART）分指标考核行政行为，要对预算资金的使用情况进行“绩效考核”，就需要建立起动态的预算监督评价机制，既要把预算报告编制得非常详尽，使得每笔资金的使用情况都一清二楚，也要对每笔资金的使用效率进行评估，而不能以是否花掉预算资金为标准。对于未能实现一定绩效的必须问责，追究行政责任乃至刑事责任，真正建立起有效的问责机制。
三是重构现代政府治理理念。
政府应当明确民众、政府与各行政单位之间的委托—代理关系，其权力来源于终极委托人—民众，财政资金的使用也必须实现“取之于民，用之于民”应有之义，让真正的委托人享有财政资金使用的知情权，提高透明度和公开性。
“突击花钱”这个年年被广泛讨论的问题的关键在于，是否有诚意和勇气还原公共财政的意义，从技术上将财政预算精细化，接受人大有效的审查，并将财政预算和执行过程全都公之于众，接受公众监督。
(作者为财政部财政科学研究所研究员)
各级政府部门年底“突击花钱”，已成为我国预算制度的一大顽疾。资料显示，年末的一个月中，各级政府曾在2007年花掉1.2万亿元，2008年花掉1.5万亿元，2009年花掉2万亿元。2011年，财政部不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿元财政资金的去向。
“突击花钱”的怪圈年年被提及，却年年存在，一方面极大地浪费财政收入，另一方面损害政府的公信力。各级政府部门受公众委托，代理提供社会公共服务，理应对委托者（纳税人）负责，却出现了“委托—代理”之痼疾，“道德风险”和“逆向选择”层出不穷。这并非由于各级政府部门刻意为之，而是不合理的预算制度下各级政府必然的“理性”选择。
“突击花钱”
的制度性困境
年底“突击花钱”愈演愈烈，原因可归纳为三个方面：
首先，现行《预算法》不合理。
由于我国实行以收定支、收支挂钩的财政体制，财政支出完全取决于收入。我国的收入系统主要由国税系统、地税系统、海关系统等负责实施，各级政府对收入进度非常关注，经常强调“时间过半任务过半”、“赶前不赶后”，最终形成收入“加速度”。而政府支出分散在成千上万的行政单位中，与收入管理比，支出管理则要宽松些，没有“时间过半任务过半”的说法。因此，形成“收入越来越快，支出越来越慢”的状况。我国2011年财政收入出现了未曾预料的快速增长，前10个月增长竟高达28.1%，而年初预算增长仅为8%，也就是说超增长约20%，大致相当于16600亿元超收资金等待使用，财政支出前低后高，前紧后松，年终突击花钱也就顺理成章。
我国预算年度采用历年制，现行财政年度为公历1月1日到12月31日。全国人民代表大会作为最高权力机构拥有对预算的审批权，中央预算是在每年3月15日左右提交全国人大批准，地方预算有一两个月滞后。这种安排并未考虑到预算审批前财政支出的发生，导致预算在审批前已被各部门私自小心地执行，制造了“前缓后急”的支出节奏；而预算审批后的自然结果是，当年12个月的预算实际上必须在9个月或者更短的时间内使用。
编制的预算长期不合理、过于粗放，没有科学、合理、精细化地预计财政收入的增长和支出的使用情况，导致预算编制与执行的差异越来越大。预算偏少，“以收定支”使得超收部分仍可使用；预算偏多，形成政府部门的资金冗余，给预算资金留下了巨大的随意空间，预算编制的意义也越来越小。预算编制实行“增量预算”而非零基预算，长期的不合理形成累积。“增量预算”承认之前的不合理，而难以根据实际的需要理顺预算的编制基础。效率低下甚至无效的部门预算被保持甚至不断增加，形成路径依赖而难以退出恶性循环。
其次，对行政权力的监督缺乏。
全国人大在预算上的作用目前仅体现在预算的审批，由于预算编制的专业性，编制本身的不合理并未能在短期的会议期间被发现并提出修改，使得审批流于形式。监督不仅是事前监督，更应是过程监督和事后监督，而全国人大的“会期制”使得后期的监督几乎不存在。预算收支的专业度高以及各部门使用资金透明度低，使得社会民众也难以进行监督。
再次，现代公共财政理念亟待建立。
在中国，几乎所有的预算支出主体都会将预算资金看成是自己部门的金库，而不是公共财政，因此绝不会是将多余的钱归还财政，或者节省财政支出。节省财政开支并不被单位欢迎，这与部门缺乏公共监督有关。而且，在政府预算方面，一些部门利益也表现突出，这阻碍了预算制度改革的步伐。
美国经验与闵行模式
美国改革大致经历了三个阶段：一是1993年《政府绩效与成果法案》的出台，提出了新绩效预算改革的基本理念与思路；二是2001年的总统行动议程，形成了新绩效预算改革的战略实施框架；三是2002年绩效评级工具（PART）在联邦层面的实施，建构了新绩效预算改革的微观基础。
新绩效预算汲取以往预算改革中一些有价值的成分，包含了早期绩效预算的绩效测量、计划项目预算的功能分类、目标管理预算的目标协商、零基预算的目标排序等。它的总体思路是，与政府绩效相关的是社会目标与结果，而不是机构的直接产出或活动，并根据其结果对机构进行考核，应关注这些结果到底是如何实现的。新绩效预算有三个主要特征，即目标和总额上的集中控制、手段分权、对结果负责。
美国现行的预算周期为当年的10月1日至次年的9月30日。一个完整的美国预算周期有四个阶段：预算草案的编制、预算草案的审批、预算的执行和执行情况的审核。行政部门负责预算的编制和执行，而预算审批和事后审计则由立法部门负责，具体为：预算局负责预算支出的编制；财政部门负责预算收入的编制和预算的具体执行；两院筹款委员会负责预算收入的立法工作，并负责起草相关税法；国会预算办公室协助国会审查和批准预算；国会会计总署负责预算监督。总统可以否决预算草案，国会则需重新审议，如果超过2/3的人反对，总统的否决生效，否则无需经过总统签署命令即可生效。由此可见，各机构健全、分工明确，且能形成权力监督与制衡。
美国预算编制程序历时18个月，其间对每个阶段、每个部门的任务和权力都有明确规定，国会要在9个月内完成审批和立法程序，并经总统签字。预算编制过程中，总统预算草案需向全国公众公布，任何党派、团体和部门均可提出自己的意见，体现了较强的公开和透明度。除此，预算必须严格遵守先审批后执行的原则，如审批未通过，即使财政年度已经开始，也不能执行，预算草案也不能执行，而需编制临时预算，在经立法部门的审批后作为过渡期的预算，直至新草案获得通过，遵循严格的法制程序。
针对我国预算体制的问题，许多地区已经开始探索解决的道路，上海闵行区成为试点的先驱。改革设想源自公共财政的理念，在形式上表现为人大对政府预算的审查监督，在内容上体现为财政资金的合理支出。改革涉及到规范机关事业单位银行账户、综合预算、公务员工资、协同理财、政府采购、国库集中支付、基建项目绩效评估7个方面。
闵行区规范机关事业单位的银行账户始于2003年，这项改革清理了各个部门的私设账户，只许有收、支两个账户：收入账户只进不出，支出账户只出不进。
2004年闵行区推行了综合预算：无论是预算内、预算外资金统一编制预算。预算外资金包括很多行政事业单位的收费和罚没收入，这部分资金只能进入收入账户，每个月自动划转到区财政专户，各个单位无法自由支配。
规范公务员的个人工资，清理各类津贴补贴，这项改革在2004年底就已完成。工资改革使得闵行区内相同岗位、相同级别的官员收入一样。闵行区财政局局长季佩坤说，“一方面单位小金库没了；另一方面以前因岗位不同造成工资收入有差别，干部调动的阻力也没了。”
落实人大预算审查发挥其监督作用是预算改革的主要内容。审查政府预算，是宪法和法律赋予各级人大的职权，而以往的人大预算审查，容易流于形式化、表面化。在2008年召开的闵行区四届人大三次会议上，闵行区人大常委会财政经济工作委员会做出如下改革：首先，把整个2008年的政府财政预算细化，以往每个人大代表只能看到一份预算报告和一页纸的预算安排表，而当年每个人大代表收到一本358页的财政预算详表。第二，在人代会期间将所有人大代表按区域划分为12个代表团（组），由财政局派出12个人分别到各个组听取代表的意见并现场解答疑问，现场不能答复的问题，会在人大会议后反映到财政局解决。第三，恢复了财政局长在人代会上做报告的程序。人大审查监督方面的改革，最终总结形成了《闵行区人大常委会预算审查监督办法》，将实用的程序和方法用制度固定下来。
如何应对“突击花钱”
与美国相比，我国的预算管理制度改革在时间跨度和深入程度上都刚刚起步。预算与计划整合、预算与绩效整合、预算与责任整合等重大问题尚未触及。为解决“突击花钱”问题，甚至解决预算制度体系问题，可以尝试从修订《预算法》、建立绩效与问责机制、重构现代政府治理理念等方面进行改革。
一是尽快修订《预算法》。
财政管理体制方面，应将不合理的“以收定支”改为“以支定收”，根据实际履行职责的资金需要决定收入，一方面促使各行政部门更注重支出的使用，尤其在编制支出预算时更加细化每个项目；二是将审核的重点转移到支出，促使不合理的支出削减，提高财政资金的使用效率，促进政府转变职能。长期以来对财政收入的过于关注，使得财政收入的增长率大幅超过社会经济的增长率，畸形偏高的增长率与“藏富于民”相违背。
预算管理制度方面，“12个月的资金要在9个月或者更短的时间内花完”明显不合理，自然的解决方案有二：一为将全国人大审批预算的时间提前到预算年度前一年；二为将财政年度调整为审批后的期间。前者影响太大，后者可行性更大。美国的财政年度是当年的10月1日到次年的9月30日，只是需要做好调整年度的衔接工作，真正实现“一年的资金办一年的事情”。
预算编制和拨付方式方面，对于预算的审批应规定预算编制的科学性、合理性、透明度，推行精细化管理思想，细致到每一笔资金的具体流向。尽可能减少预算与预算执行差异，对于确立的政府预算依法执行，不因收支变动而作调整。如此才能减少预算的“黑箱子”和“糊涂账”灰色地带。我国预算编制长期推行“增量预算”，而“零基预算”可以重新理顺行政部门的运作流程，明确资金使用的需求程度，削减不必要开支，按部门职能和支出需要核定和拨款，从而避免为争基数而年底突击花钱。
二是建立绩效与问责机制。
美国的新绩效考核机制引进市场的办法，提高了财政资金的使用效率，核心是强化了预算资金使用部门的责任，形成事实上的约束，绩效考核与问责相互联系和支持。我国行政部门权力的监督长期处于缺位状态，对于财政资金的使用并不关注效率与效果，也无需对此负责，权力机构和社会监督一直处于无效状态，必须建立起行政部门的权责利对等的机制。
全国人大必须充分发挥其监督职能，可以下设专家委员会直接对全国人大负责，采用绩效评级工具（PART）分指标考核行政行为，要对预算资金的使用情况进行“绩效考核”，就需要建立起动态的预算监督评价机制，既要把预算报告编制得非常详尽，使得每笔资金的使用情况都一清二楚，也要对每笔资金的使用效率进行评估，而不能以是否花掉预算资金为标准。对于未能实现一定绩效的必须问责，追究行政责任乃至刑事责任，真正建立起有效的问责机制。
三是重构现代政府治理理念。
政府应当明确民众、政府与各行政单位之间的委托—代理关系，其权力来源于终极委托人—民众，财政资金的使用也必须实现“取之于民，用之于民”应有之义，让真正的委托人享有财政资金使用的知情权，提高透明度和公开性。
“突击花钱”这个年年被广泛讨论的问题的关键在于，是否有诚意和勇气还原公共财政的意义，从技术上将财政预算精细化，接受人大有效的审查，并将财政预算和执行过程全都公之于众，接受公众监督。
(作者为财政部财政科学研究所研究员)