论文部分内容阅读
在贫困村建立扶贫互助社，是缓解农村金融发展滞后、金融产品不足、农户生产资金缺乏、特别是贫困农户脱贫致富的一项特殊扶贫方式，是探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式。为了真实了解扶贫互助社运行状况，湖北省建始县财政局、县扶贫办组织专班，对全县扶贫互助社进行实地走访，认真剖析存在的问题，积极探索贫困村扶贫互助社良性发展的途径。
一、扶贫互助社运行现状
建始县是从2008年开始实施扶贫互助资金试点工作的，截至2013年底，全县累计建立扶贫互助社14个，扶贫互助社入社户数1380户，占总户数的35%。其中，入社贫困户数1246户，占总户数31%，占入社户数90%;扶贫互助资金总额269.15万元，其中，社员入社资金55.15万元，财政扶贫资金210万元，党费帮扶资金4万元;扶贫互助社累计借款214.51万元。
从调查情况看，2008年成立的两个扶贫互助社中，擦擦坡村运行状况平稳，发展态势良好，各项工作有序开展;杨柳村因借款对象不准，借款金额过大，一直在整改过程中，要求只收不借，基本上处于没有运行状态。2011年和2013年成立的12个扶贫互助社，10个运行状况良好;1个大多数农户退社，目前处于只收不借状态;1个因工作不力，处于没有运转状态。
二、扶贫互助社运行机制及成效
建始县扶贫互助社成立以来，有力地支持了贫困群众发展生产，缓解了农户短期生产资金困难，有效地化解了贫困农户融资渠道缺乏的难题。同时放大了财政扶贫资金使用效果，拉动农民增收和产业发展作用日益显现。
（一）组织机构依法成立。14个贫困村扶贫互助社均已正式挂牌成立，并在民政、质监部门登记注册。经过入社社员的民主推荐和选举，14个村的扶贫互助社理事会和监事会全部产生，社员将自己信得过、公道正派、有责任心、会管理的社员选进了扶贫互助社的管理机构。目前，14个扶贫互助社每个社有3名理事会成员（其中村干部担任职数2人）、3名监事会成员（全部从社员中选举产生）。并相应建立了扶贫互助社组织章程和规章制度。
（二）扶贫互助社正常运转。按照《建始县贫困村扶贫互助社实施方案》和章程的要求，贫困村村民加入扶贫互助社需交纳互助金（每份1000元，村民交纳500元，财政扶贫资金配套500元），对最为困难的贫困户实行免交互助金入社（1000元互助金全部由财政扶贫资金出资），同时采取少交互助金的方法（村民交纳200元，财政扶贫资金配套800元），吸纳更多的贫困户入社。制定印发了《建始县贫困村互助资金财务及会计核算（试行）管理办法》，会计由扶贫互助社召开社员大会决定或者聘请财政所村级财务代理会计担任，出纳在社员中选举产生。同时，社员借款时必须有其他入社成员等额入社金额作为担保，方可取得借款，填写借款申请书、担保书、借据，并在规定的时间内还清本金及足额支付占用费。出纳按规定库存现金备用。扶贫互助社日常事务管理，由理事会定期召开社员大会，公布财务收支状况，吸纳新社员，共同决定处理社内相关重大事项等。
（三）社员自我管理、自我发展能力得到提高。在互助资金的借用上，由于采取了担保方式，担保户会主动监督借款户的还款行为，借款户为了个人的信誉也会积极还款。扶贫互助社还在资金互助的基础上，定期组织开展各种活动，如擦擦坡村扶贫互助社与县老促会联系，为社员开展了甜柿嫁接、猕猴桃种植等实用技术培训;杨柳村扶贫互助社开展了一次良种统购活动，统一购玉米种子600斤，谷种220斤，统购的种子价格每斤比市场价便宜2元左右。
（四）缓解了农民生产生活资金短缺、助农增收成效初显。如擦擦坡村四组养羊大户崔显进，在2008年冬由于资金周转出现困难，100多只山羊面临无料可饲的困境，该村扶贫互助社迅速为其借款4000元，帮助其度过难关，27天出售山羊后就全部归还借款，相比之前出售山羊（27天后价格上涨）增加收入960元。再如擦擦坡村7组周学春，一家4口人，夫妻双方智残，两个孩子一个初中、一个小学，房屋破旧。从2009年起，他家每年向扶贫互助社借款3000元，用于种植5亩白肋烟产前投入，每年烟叶收入2万元左右，烟叶销售后归还借款。目前，周学春已建100平方米钢筋混凝土新房，无外债。
（五）以产业发展为支撑，壮大扶贫互助社经济实力。擦擦坡村扶贫互助社自2008年成立以来，以烟叶产业发展为支撑，鼓励有劳动力的贫困户种植烟叶，从扶贫互助社借款用于产前投入，烟叶销售后归还借款。累计借款达到49.37万元，借款回收率100%，收取占用费2.8万元，无1户农户退社，无1笔呆账发生。因为有产业发展为支撑，保证了扶贫互助社正常运转，增强了扶贫互助社的经济实力。像擦擦坡村一样，按照“因地制宜、一村一品、一品一业”发展模式，红岩村、店子坪村以发展猕猴桃产业为主，火龙村以发展白柚等精品水果为主，煤炭沟村以发展漆树、蔬菜为主，产业发展与扶贫互助社运转相辅相成，互助发展。
三、扶贫互助社存在的问题
一是贫困村村民投入能力差，农户入社比例偏低。建始县扶贫互助社采取交纳互助金入社的方式，要求只有交纳了互助金的村民才能参加扶贫互助社。由于贫困村的经济发展落后，贫困农户普遍收入较低，投入能力非常低下。目前14个村加入扶贫互助社的社员占总户数35%，虽然采取了免交和少交的方式让贫困户加入到扶贫互助社，但仍有相当一部分贫困户不能加入。而为了完成项目主管部门下达的任务，尽快登记注册，拨回财政扶贫资金，少部分村村干部垫付入社资金占社员入社资金的50%，致使扶贫互助社运行迟缓，运行质量不高。
二是政策宣传不到位，农户入社热情不高。由于扶贫互助社是一个新生事物，虽然反复多次进行了宣传发动，但是部分村民受多年财政扶贫资金无偿投入的影响，存在“等靠要”的思想，对入社使用互助资金兴趣不浓，热情不高，对扶贫互助社能否稳步顺利推进仍持怀疑观望态度。
三是扶贫互助社资金效益发挥有限。大部分社员借款在发展产业方面起到了一定拉动作用，少数社员借款只是临时解决生产生活之急需，致使资金使用效益不高。 四是缺乏主导产业支撑，资金借出收回难度大。部分贫困村底子薄、基础差，没有主导产业作为支撑点，农户现金收入主要靠外出务工，农户不需借入资金，同时不以发展产业为目的借款，理事会不敢借，借了以后也难收回。部分贫困户身残智残，靠低保过日子，需要资金，但既没有发展能力，也没有偿还能力。
五是等额担保降低回收风险，但资金需求量大的社员被拒之门外。如擦擦坡村有许多烟叶种植大户，按种植10亩白肋烟计算，前期投入仅肥料投资就在5000元左右，加上晾房建设总需求资金在10000元左右，一次性找到如此大额的等额担保户非常困难，无形中为这部分需要资金发展产业的社员提高了借款门槛。
六是运转经费不足。为保障试点工作的正常开展，2009年县人民政府专门给试点村各安排了3000元的试点工作经费，保障了试点村扶贫互助社成立之初的正常运转。但2011年和2013年成立的12个扶贫互助社，目前没有占用费收入，扶贫互助社正常运转所需要的办公经费无法保障。按章程规定，扶贫互助社每月需要定期召开社员大会，办理借贷业务，在办理借贷业务的过程中，需多次往返乡集镇，这些费用给扶贫互助社运转造成了很大的经济压力。
七是缺乏激励机制支撑，扶贫互助社难以持续运行和壮大。如2008年成立的杨柳村扶贫互助社，因运行过程中出现问题，目前处于只收不借状态。2011年和2013年成立的扶贫互助社，有6个村运行状况一般。主要是理事会、监事会、担保成员权责利不明确，风险责任意识不强，扶贫互助社章程一直沿用2008年模式，没有建立激励淘汰绩效考核机制，持续发展壮大难。
八是管理人员业务素质有待进一步提高。调研中发现部分扶贫互助社都出现过回收社员借款未及时到信用社缴款入账，而直接又借给社员的情况。14个扶贫互助社中，只有5个由财政所专管员或者村级财务会计代理做账，9个由村主任或者村书记既管钱又管账，所谓的账也就是在材料纸或者笔记本上记的流水账，需要数据还得对照借据一户户汇总相加。扶贫互助社涉及千家万户的切身利益，政策要求高，群众期望高，实际操作繁杂，做好这项工作必须具备一定的金融知识和管理能力，同时还要求管理人员为人诚信、公道正派。但从调研情况来看，14个村都缺少这方面的人才，服务水平和管理能力亟待提高。目前扶贫互助社的工作人员属于义工性质，没有相应的报酬，一定程度上也影响了开展工作的积极性。
九是基础管理工作有待进一步规范和加强。全县14个贫困村扶贫互助社基本上沿用2008年试点时设计的文书、章程及运行模式，随着农村经济的发展，已不能满足形势发展的需要。如社员证上农户基本信息不完整，社员证不便于保管;没有认真执行已经印发的财务和会计核算管理办法，没有认真完整填写扶贫互助社相关表格。各个扶贫互助社财务管理模式不一样，5个由财政所代理记账，财务会计核算比较规范，档案资料比较完整;7个由村书记或者村主任管理，记的流水账，档案包包装，会计挂个名，数字到处查，报表凭估计。
四、加快扶贫互助社发展的几点建议
（一）以培植壮大村级主导产业为载体，做大做强贫困村扶贫互助社。通过发展培植种植、养殖大户，带动村级主导产业的形成，这样互助资金才能达到“放得出、能回收、贫困农民能致富”的目的，充分放大财政扶贫资金的使用效益。只有产业发展壮大了，社员有了自己的产业，才会积极利用扶贫互助社资金搞好发展，创利增收，从而加快资金的周转速度，提高资金使用效率。
（二）以农民专业合作组织为平台，实行贫困村扶贫互助社与其他农民专业合作组织的有效对接。普通参社成员受经济实力限制，不可能一次性拿出太多资金入社，而专业合作社则可一次性拿出较多的资金入社，这样也更有利于大多数贫困社员借用资金进行发展，充分体现互助合作功能。
（三）以政府部门引导为契机，广泛宣传发动，加强社员的诚信教育。要对社员进行正确引导，多做群众工作，宣传教育社员讲信誉、守诚信，在社员之间形成良好的信用监督机制。进一步强化等额担保借款制度，只有入社社员相互约束，都来关注自己的钱，才能有效规避风险，保障互助资金安全，发展壮大扶贫互助社。
（四）以加强管理人员的业务培训为突破口，提升扶贫互助社民主理财、自我管理的能力。贫困村扶贫互助社作为一个民间组织，又在贫困村，管理人员匮乏，管理人员的业务能力还有待提高，需要政府部门特别是县扶贫、财政部门对扶贫互助社的管理人员定期进行辅导和集中培训，主要是金融和会计方面的培训，使他们熟知互助资金运行、操作程序，提高他们为群众服务、管好用好互助资金的能力。
（五）以健全制度、创新机制为着力点，促进扶贫互助社持续、良性发展。一是建立扶贫互助社遴选机制，在整村推进贫困村中，选择地域偏远、民风淳朴、村领导班子团结、村民和村支两委班子有强烈意愿的村建立扶贫互助社。对于条件不成熟的村，不考虑建立扶贫互助社。二是创新运行模式，扩大扶贫互助社资金规模。通过增加社员入社资金额度，扩大股本金的规模，提高社员借款额度。实行差别占用费率，即借款大户实行略高一点的占用费率，贫困户实行更低的占用费率;或者经过社员大会讨论通过，在实行高的占用费率的基础上，贫困户的占用费从扶贫互助社收取的占用费中实行补贴，带动贫困户发展生产，脱贫致富。三是建立健全内部管理机制，明确理事会、监事会、担保人的权利和责任，进一步明确职责分工。进一步规范扶贫互助社业务文本，健全信息档案。四是建立绩效评价机制，设置扶贫互助社量化考核指标体系，按年度对其运行情况进行考核评价，引入激励奖惩机制，与所在乡镇扶贫目标责任、扶贫项目资金安排挂钩。对于运行良好的扶贫互助社给予财政扶贫资金和运转工作经费奖励。
（课题组组长：姚代松
课题组成员：何平、王德玉、肖桥、刘开坤、万海燕）
责任编辑：欣闻
一、扶贫互助社运行现状
建始县是从2008年开始实施扶贫互助资金试点工作的，截至2013年底，全县累计建立扶贫互助社14个，扶贫互助社入社户数1380户，占总户数的35%。其中，入社贫困户数1246户，占总户数31%，占入社户数90%;扶贫互助资金总额269.15万元，其中，社员入社资金55.15万元，财政扶贫资金210万元，党费帮扶资金4万元;扶贫互助社累计借款214.51万元。
从调查情况看，2008年成立的两个扶贫互助社中，擦擦坡村运行状况平稳，发展态势良好，各项工作有序开展;杨柳村因借款对象不准，借款金额过大，一直在整改过程中，要求只收不借，基本上处于没有运行状态。2011年和2013年成立的12个扶贫互助社，10个运行状况良好;1个大多数农户退社，目前处于只收不借状态;1个因工作不力，处于没有运转状态。
二、扶贫互助社运行机制及成效
建始县扶贫互助社成立以来，有力地支持了贫困群众发展生产，缓解了农户短期生产资金困难，有效地化解了贫困农户融资渠道缺乏的难题。同时放大了财政扶贫资金使用效果，拉动农民增收和产业发展作用日益显现。
（一）组织机构依法成立。14个贫困村扶贫互助社均已正式挂牌成立，并在民政、质监部门登记注册。经过入社社员的民主推荐和选举，14个村的扶贫互助社理事会和监事会全部产生，社员将自己信得过、公道正派、有责任心、会管理的社员选进了扶贫互助社的管理机构。目前，14个扶贫互助社每个社有3名理事会成员（其中村干部担任职数2人）、3名监事会成员（全部从社员中选举产生）。并相应建立了扶贫互助社组织章程和规章制度。
（二）扶贫互助社正常运转。按照《建始县贫困村扶贫互助社实施方案》和章程的要求，贫困村村民加入扶贫互助社需交纳互助金（每份1000元，村民交纳500元，财政扶贫资金配套500元），对最为困难的贫困户实行免交互助金入社（1000元互助金全部由财政扶贫资金出资），同时采取少交互助金的方法（村民交纳200元，财政扶贫资金配套800元），吸纳更多的贫困户入社。制定印发了《建始县贫困村互助资金财务及会计核算（试行）管理办法》，会计由扶贫互助社召开社员大会决定或者聘请财政所村级财务代理会计担任，出纳在社员中选举产生。同时，社员借款时必须有其他入社成员等额入社金额作为担保，方可取得借款，填写借款申请书、担保书、借据，并在规定的时间内还清本金及足额支付占用费。出纳按规定库存现金备用。扶贫互助社日常事务管理，由理事会定期召开社员大会，公布财务收支状况，吸纳新社员，共同决定处理社内相关重大事项等。
（三）社员自我管理、自我发展能力得到提高。在互助资金的借用上，由于采取了担保方式，担保户会主动监督借款户的还款行为，借款户为了个人的信誉也会积极还款。扶贫互助社还在资金互助的基础上，定期组织开展各种活动，如擦擦坡村扶贫互助社与县老促会联系，为社员开展了甜柿嫁接、猕猴桃种植等实用技术培训;杨柳村扶贫互助社开展了一次良种统购活动，统一购玉米种子600斤，谷种220斤，统购的种子价格每斤比市场价便宜2元左右。
（四）缓解了农民生产生活资金短缺、助农增收成效初显。如擦擦坡村四组养羊大户崔显进，在2008年冬由于资金周转出现困难，100多只山羊面临无料可饲的困境，该村扶贫互助社迅速为其借款4000元，帮助其度过难关，27天出售山羊后就全部归还借款，相比之前出售山羊（27天后价格上涨）增加收入960元。再如擦擦坡村7组周学春，一家4口人，夫妻双方智残，两个孩子一个初中、一个小学，房屋破旧。从2009年起，他家每年向扶贫互助社借款3000元，用于种植5亩白肋烟产前投入，每年烟叶收入2万元左右，烟叶销售后归还借款。目前，周学春已建100平方米钢筋混凝土新房，无外债。
（五）以产业发展为支撑，壮大扶贫互助社经济实力。擦擦坡村扶贫互助社自2008年成立以来，以烟叶产业发展为支撑，鼓励有劳动力的贫困户种植烟叶，从扶贫互助社借款用于产前投入，烟叶销售后归还借款。累计借款达到49.37万元，借款回收率100%，收取占用费2.8万元，无1户农户退社，无1笔呆账发生。因为有产业发展为支撑，保证了扶贫互助社正常运转，增强了扶贫互助社的经济实力。像擦擦坡村一样，按照“因地制宜、一村一品、一品一业”发展模式，红岩村、店子坪村以发展猕猴桃产业为主，火龙村以发展白柚等精品水果为主，煤炭沟村以发展漆树、蔬菜为主，产业发展与扶贫互助社运转相辅相成，互助发展。
三、扶贫互助社存在的问题
一是贫困村村民投入能力差，农户入社比例偏低。建始县扶贫互助社采取交纳互助金入社的方式，要求只有交纳了互助金的村民才能参加扶贫互助社。由于贫困村的经济发展落后，贫困农户普遍收入较低，投入能力非常低下。目前14个村加入扶贫互助社的社员占总户数35%，虽然采取了免交和少交的方式让贫困户加入到扶贫互助社，但仍有相当一部分贫困户不能加入。而为了完成项目主管部门下达的任务，尽快登记注册，拨回财政扶贫资金，少部分村村干部垫付入社资金占社员入社资金的50%，致使扶贫互助社运行迟缓，运行质量不高。
二是政策宣传不到位，农户入社热情不高。由于扶贫互助社是一个新生事物，虽然反复多次进行了宣传发动，但是部分村民受多年财政扶贫资金无偿投入的影响，存在“等靠要”的思想，对入社使用互助资金兴趣不浓，热情不高，对扶贫互助社能否稳步顺利推进仍持怀疑观望态度。
三是扶贫互助社资金效益发挥有限。大部分社员借款在发展产业方面起到了一定拉动作用，少数社员借款只是临时解决生产生活之急需，致使资金使用效益不高。 四是缺乏主导产业支撑，资金借出收回难度大。部分贫困村底子薄、基础差，没有主导产业作为支撑点，农户现金收入主要靠外出务工，农户不需借入资金，同时不以发展产业为目的借款，理事会不敢借，借了以后也难收回。部分贫困户身残智残，靠低保过日子，需要资金，但既没有发展能力，也没有偿还能力。
五是等额担保降低回收风险，但资金需求量大的社员被拒之门外。如擦擦坡村有许多烟叶种植大户，按种植10亩白肋烟计算，前期投入仅肥料投资就在5000元左右，加上晾房建设总需求资金在10000元左右，一次性找到如此大额的等额担保户非常困难，无形中为这部分需要资金发展产业的社员提高了借款门槛。
六是运转经费不足。为保障试点工作的正常开展，2009年县人民政府专门给试点村各安排了3000元的试点工作经费，保障了试点村扶贫互助社成立之初的正常运转。但2011年和2013年成立的12个扶贫互助社，目前没有占用费收入，扶贫互助社正常运转所需要的办公经费无法保障。按章程规定，扶贫互助社每月需要定期召开社员大会，办理借贷业务，在办理借贷业务的过程中，需多次往返乡集镇，这些费用给扶贫互助社运转造成了很大的经济压力。
七是缺乏激励机制支撑，扶贫互助社难以持续运行和壮大。如2008年成立的杨柳村扶贫互助社，因运行过程中出现问题，目前处于只收不借状态。2011年和2013年成立的扶贫互助社，有6个村运行状况一般。主要是理事会、监事会、担保成员权责利不明确，风险责任意识不强，扶贫互助社章程一直沿用2008年模式，没有建立激励淘汰绩效考核机制，持续发展壮大难。
八是管理人员业务素质有待进一步提高。调研中发现部分扶贫互助社都出现过回收社员借款未及时到信用社缴款入账，而直接又借给社员的情况。14个扶贫互助社中，只有5个由财政所专管员或者村级财务会计代理做账，9个由村主任或者村书记既管钱又管账，所谓的账也就是在材料纸或者笔记本上记的流水账，需要数据还得对照借据一户户汇总相加。扶贫互助社涉及千家万户的切身利益，政策要求高，群众期望高，实际操作繁杂，做好这项工作必须具备一定的金融知识和管理能力，同时还要求管理人员为人诚信、公道正派。但从调研情况来看，14个村都缺少这方面的人才，服务水平和管理能力亟待提高。目前扶贫互助社的工作人员属于义工性质，没有相应的报酬，一定程度上也影响了开展工作的积极性。
九是基础管理工作有待进一步规范和加强。全县14个贫困村扶贫互助社基本上沿用2008年试点时设计的文书、章程及运行模式，随着农村经济的发展，已不能满足形势发展的需要。如社员证上农户基本信息不完整，社员证不便于保管;没有认真执行已经印发的财务和会计核算管理办法，没有认真完整填写扶贫互助社相关表格。各个扶贫互助社财务管理模式不一样，5个由财政所代理记账，财务会计核算比较规范，档案资料比较完整;7个由村书记或者村主任管理，记的流水账，档案包包装，会计挂个名，数字到处查，报表凭估计。
四、加快扶贫互助社发展的几点建议
（一）以培植壮大村级主导产业为载体，做大做强贫困村扶贫互助社。通过发展培植种植、养殖大户，带动村级主导产业的形成，这样互助资金才能达到“放得出、能回收、贫困农民能致富”的目的，充分放大财政扶贫资金的使用效益。只有产业发展壮大了，社员有了自己的产业，才会积极利用扶贫互助社资金搞好发展，创利增收，从而加快资金的周转速度，提高资金使用效率。
（二）以农民专业合作组织为平台，实行贫困村扶贫互助社与其他农民专业合作组织的有效对接。普通参社成员受经济实力限制，不可能一次性拿出太多资金入社，而专业合作社则可一次性拿出较多的资金入社，这样也更有利于大多数贫困社员借用资金进行发展，充分体现互助合作功能。
（三）以政府部门引导为契机，广泛宣传发动，加强社员的诚信教育。要对社员进行正确引导，多做群众工作，宣传教育社员讲信誉、守诚信，在社员之间形成良好的信用监督机制。进一步强化等额担保借款制度，只有入社社员相互约束，都来关注自己的钱，才能有效规避风险，保障互助资金安全，发展壮大扶贫互助社。
（四）以加强管理人员的业务培训为突破口，提升扶贫互助社民主理财、自我管理的能力。贫困村扶贫互助社作为一个民间组织，又在贫困村，管理人员匮乏，管理人员的业务能力还有待提高，需要政府部门特别是县扶贫、财政部门对扶贫互助社的管理人员定期进行辅导和集中培训，主要是金融和会计方面的培训，使他们熟知互助资金运行、操作程序，提高他们为群众服务、管好用好互助资金的能力。
（五）以健全制度、创新机制为着力点，促进扶贫互助社持续、良性发展。一是建立扶贫互助社遴选机制，在整村推进贫困村中，选择地域偏远、民风淳朴、村领导班子团结、村民和村支两委班子有强烈意愿的村建立扶贫互助社。对于条件不成熟的村，不考虑建立扶贫互助社。二是创新运行模式，扩大扶贫互助社资金规模。通过增加社员入社资金额度，扩大股本金的规模，提高社员借款额度。实行差别占用费率，即借款大户实行略高一点的占用费率，贫困户实行更低的占用费率;或者经过社员大会讨论通过，在实行高的占用费率的基础上，贫困户的占用费从扶贫互助社收取的占用费中实行补贴，带动贫困户发展生产，脱贫致富。三是建立健全内部管理机制，明确理事会、监事会、担保人的权利和责任，进一步明确职责分工。进一步规范扶贫互助社业务文本，健全信息档案。四是建立绩效评价机制，设置扶贫互助社量化考核指标体系，按年度对其运行情况进行考核评价，引入激励奖惩机制，与所在乡镇扶贫目标责任、扶贫项目资金安排挂钩。对于运行良好的扶贫互助社给予财政扶贫资金和运转工作经费奖励。
（课题组组长：姚代松
课题组成员：何平、王德玉、肖桥、刘开坤、万海燕）
责任编辑：欣闻