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农民权益问题是集体建设用地流转中的核心问题和突出问题。它对于集体建设用地能否顺利流转起着关键的作用。
集体建设用地流转；产权分析；农民权益；收益分配机制
[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]1009-9646（2011）08-0039-02
一、农村集体建设用地流转中农民权益受损的归因分析
1.监管机制不健全，保护责任主体不明确
由于农村集体建设用地流转中缺少公告、信息不透明、财务不公开、监督机制不健全，在农村集体建设用地流转过程中，还存在着农民知情权得不到应有的尊重、村干部私自出让集体建设用地、暗箱操作等损害农民合法权益的行为。
在农村集体土地流转中，农民是一个相对弱势的群体，对于农民财产性权利的保护还缺乏明确的责任主体。在农村集体土地征收补偿，土地流转增值收益分配过程中，农民成员往往成为被动接受的对象，被任意宰割，而当由此造成的农民上访事件或者农民群体性社会事件发生时，主管部门、乡镇政府、村集体却又缺乏明确的责任主体，甚至相互推脱责任。农民利益的保护离不开良好的监督体系和行政问责机制。
由于我国农民法律知识和意识不强，对集体土地的产权性质往往认识不清，面对集体建设用地使用权流转，因对国家相关政策不了解而无从参与。此外，农民普遍存在着搭便车心理。在知道自己权益受损情况下，个体多倾向于期待他人付出维权成本，从而遏制了农民维护自身利益的行为，甚至出现参与态度冷漠现象。
2.产权主体被虚置，收益分配机制不完善，农民主体地位丧失
虽然相关法律规定了农村集体土地的所有权主体，但在不同法律中对农村土地集体所有权主体的规定并不一致。《民法通则》将农民集体规定为乡镇、村两级。而《土地管理法》则将农民集体规定为乡（镇）、村和村民小组三级。这些不一致的规定往往给人以农村集体经济组织可享有土地所有权之感，直接导致了农民集体土地所有权主体的缺位，甚至使人们形成农民集体、农村集体经济组织、村民小组、村民委员会和乡镇政府都拥有土地所有权的观念。
由于所有权主体被虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解。代表集体行使土地实际所有权的基层政府、主管部门及领导也时常侵占农民的利益。农民仅凭使用权很难有话语权，土地收益几乎被各利益部门掠去，农民所获补偿甚微。
3.相关法律制度不健全，农民权益保护无章可循
目前，我国多部基本法律对集体建设用地流转在规定存在矛盾之处。这使得流转市场无法形成，作为弱势群体的农民的权益难以得到保障。
《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。依照此规定，对农民集体所有的土地，其集体成员应依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。
多部法律明确指出集体土地的使用权可以依法转让，但这种肯定相当模糊。相反，限制性法律规定则显得更加坚定和明确。
二、集体建设用地流转中农民权益的实现
1.明晰产权是保护农民土地权益的根本
作为市场交易的基础，明确的产权安排是保证农民获得收益的根本途径。《物权法》明确指出 “建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外”。以此为指导，农村集体建设用地使用权的流转应当以权利的物权化为目标，通过赋予农民作为完整的用益物权人应享有的权利，实现广大农民的基本土地权益。因此，明晰土地产权的集体所有状况并强化农民对自身权益的认识，应当成为建立有利于农民权益保护的制度体系的基础。
2.城乡统一土地市场是保护农民土地权益的基本平台
城乡统一土地市场建立的基本原则和指导思想就是保证农村集体建设用地同国有建设用地“同地、同权、同价”。首先，要在产权明晰的前提下进行确权登记，从而使无形产权有形化；其次，通过指导土地价格的形成，进而发挥价格、供求和竞争机制的作用。最后，搭建城乡统一的建设用地交易平台、统一交易规则是保证农村集体建设用地顺利进入流通领域，实现农民权益的必要步骤。
3.健全管理制度是保护农民权益的重要途径
健全管理制度主要包括规范地方政府行为，制定合理的收益分配方式和流转管理体系。对于农村集体建设用地使用权流转来说，地方政府必须以服务者、指导者而非主导者的姿态出现，确保流转收益大部分归农民所有，通过税收调节土地走向和保证土地利用符合国家总体规划。
健全的流转管理体系是维持建设用地供给市场平稳健康进而保证农民权益长久持续的必要。农村集体建设用地使用权流转的管理必须从严谨的土地登记制度做起，在把握建设用地整体供应量的前提下积极推动流转，以提供流转信息、组织流转交易等具体方式帮助农民顺利实现建设用地使用权的流转。
4. 完善法律体系是保护农民权益的必要前提
毋庸置疑的是，作为书面化的正式制度，法律在改革过程中的重要作用不容忽视。完善相关法律法规是推进农村集体建设用地使用权流转的前提。
完善法规要着重从两方面入手：第一，对在土地管理方面起原则性指导作用的法律必须明确其对流转的支持和肯定态度，同时，修正一切限制流转的条款；第二，在上位法的指导下建立与农村集体建设用地使用权流转相关的下位法。与对流转起方向性作用的大法不同，这部法规必须规范化、细致化，将产权的界定、流转的原则、范围、主客体、方式、操作程序以及收益分配、管理监督等内容完整地列出， 给集体建设用地使用权的流转提供最为具体的支持。
[1]宋德新,马绍峰.我国农村土地产权法律制度研究[J].河南师范大学学报,2009(2):85-89.
[2]王文,洪亚敏.集体建设用地使用权流转与收益分配相关法规及政策研析[J].首都经济贸易大学学报,2009(5):90-94.
[3]朱启臻,王念.自己的利益要靠自己维护——论集体建设用地流转中农民利益的实现[J].中国土地,2009(8):22-24.
张婉琦（1987—）女，四川广安人，四川大学经济学院土地资源管理专业硕士。
集体建设用地流转；产权分析；农民权益；收益分配机制
[中图分类号]F301[文献标识码]A[文章编号]1009-9646（2011）08-0039-02
一、农村集体建设用地流转中农民权益受损的归因分析
1.监管机制不健全，保护责任主体不明确
由于农村集体建设用地流转中缺少公告、信息不透明、财务不公开、监督机制不健全，在农村集体建设用地流转过程中，还存在着农民知情权得不到应有的尊重、村干部私自出让集体建设用地、暗箱操作等损害农民合法权益的行为。
在农村集体土地流转中，农民是一个相对弱势的群体，对于农民财产性权利的保护还缺乏明确的责任主体。在农村集体土地征收补偿，土地流转增值收益分配过程中，农民成员往往成为被动接受的对象，被任意宰割，而当由此造成的农民上访事件或者农民群体性社会事件发生时，主管部门、乡镇政府、村集体却又缺乏明确的责任主体，甚至相互推脱责任。农民利益的保护离不开良好的监督体系和行政问责机制。
由于我国农民法律知识和意识不强，对集体土地的产权性质往往认识不清，面对集体建设用地使用权流转，因对国家相关政策不了解而无从参与。此外，农民普遍存在着搭便车心理。在知道自己权益受损情况下，个体多倾向于期待他人付出维权成本，从而遏制了农民维护自身利益的行为，甚至出现参与态度冷漠现象。
2.产权主体被虚置，收益分配机制不完善，农民主体地位丧失
虽然相关法律规定了农村集体土地的所有权主体，但在不同法律中对农村土地集体所有权主体的规定并不一致。《民法通则》将农民集体规定为乡镇、村两级。而《土地管理法》则将农民集体规定为乡（镇）、村和村民小组三级。这些不一致的规定往往给人以农村集体经济组织可享有土地所有权之感，直接导致了农民集体土地所有权主体的缺位，甚至使人们形成农民集体、农村集体经济组织、村民小组、村民委员会和乡镇政府都拥有土地所有权的观念。
由于所有权主体被虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解。代表集体行使土地实际所有权的基层政府、主管部门及领导也时常侵占农民的利益。农民仅凭使用权很难有话语权，土地收益几乎被各利益部门掠去，农民所获补偿甚微。
3.相关法律制度不健全，农民权益保护无章可循
目前，我国多部基本法律对集体建设用地流转在规定存在矛盾之处。这使得流转市场无法形成，作为弱势群体的农民的权益难以得到保障。
《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。依照此规定，对农民集体所有的土地，其集体成员应依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。
多部法律明确指出集体土地的使用权可以依法转让，但这种肯定相当模糊。相反，限制性法律规定则显得更加坚定和明确。
二、集体建设用地流转中农民权益的实现
1.明晰产权是保护农民土地权益的根本
作为市场交易的基础，明确的产权安排是保证农民获得收益的根本途径。《物权法》明确指出 “建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外”。以此为指导，农村集体建设用地使用权的流转应当以权利的物权化为目标，通过赋予农民作为完整的用益物权人应享有的权利，实现广大农民的基本土地权益。因此，明晰土地产权的集体所有状况并强化农民对自身权益的认识，应当成为建立有利于农民权益保护的制度体系的基础。
2.城乡统一土地市场是保护农民土地权益的基本平台
城乡统一土地市场建立的基本原则和指导思想就是保证农村集体建设用地同国有建设用地“同地、同权、同价”。首先，要在产权明晰的前提下进行确权登记，从而使无形产权有形化；其次，通过指导土地价格的形成，进而发挥价格、供求和竞争机制的作用。最后，搭建城乡统一的建设用地交易平台、统一交易规则是保证农村集体建设用地顺利进入流通领域，实现农民权益的必要步骤。
3.健全管理制度是保护农民权益的重要途径
健全管理制度主要包括规范地方政府行为，制定合理的收益分配方式和流转管理体系。对于农村集体建设用地使用权流转来说，地方政府必须以服务者、指导者而非主导者的姿态出现，确保流转收益大部分归农民所有，通过税收调节土地走向和保证土地利用符合国家总体规划。
健全的流转管理体系是维持建设用地供给市场平稳健康进而保证农民权益长久持续的必要。农村集体建设用地使用权流转的管理必须从严谨的土地登记制度做起，在把握建设用地整体供应量的前提下积极推动流转，以提供流转信息、组织流转交易等具体方式帮助农民顺利实现建设用地使用权的流转。
4. 完善法律体系是保护农民权益的必要前提
毋庸置疑的是，作为书面化的正式制度，法律在改革过程中的重要作用不容忽视。完善相关法律法规是推进农村集体建设用地使用权流转的前提。
完善法规要着重从两方面入手：第一，对在土地管理方面起原则性指导作用的法律必须明确其对流转的支持和肯定态度，同时，修正一切限制流转的条款；第二，在上位法的指导下建立与农村集体建设用地使用权流转相关的下位法。与对流转起方向性作用的大法不同，这部法规必须规范化、细致化，将产权的界定、流转的原则、范围、主客体、方式、操作程序以及收益分配、管理监督等内容完整地列出， 给集体建设用地使用权的流转提供最为具体的支持。
[1]宋德新,马绍峰.我国农村土地产权法律制度研究[J].河南师范大学学报,2009(2):85-89.
[2]王文,洪亚敏.集体建设用地使用权流转与收益分配相关法规及政策研析[J].首都经济贸易大学学报,2009(5):90-94.
[3]朱启臻,王念.自己的利益要靠自己维护——论集体建设用地流转中农民利益的实现[J].中国土地,2009(8):22-24.
张婉琦（1987—）女，四川广安人，四川大学经济学院土地资源管理专业硕士。