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摘要: 本文作者分析了我国环境影响制度存在的问题，提出了相应的对策，供大家参考。
关键词: 环境影响评价；制度；存在问题；对策
中图分类号: X322文献标识码：A文章编号：
1 环境影响评价制度存在的问题
环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和決策方式的改革，是保证社会持续发展、健全环境管理制度、加强建设项目管理、防止新污染、维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然评价中国在环境影响评价制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从环境影响评价制度的实施情况来看，中国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。
1.1 环境影响评价的范围过窄
中国《环境影响评价法》对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策、立法等宏观活动的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。
1.2 环境影响评价缺乏替代方案
环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议行动及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时掌握充分的信息，做出正确的决策。中国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现。如对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响中国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现中国环境影响评价制度的真正目的。
1.3 评审体制的规定存在不足
《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。
1.4 环境评价的审批机制不健全
环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起环境问题的产生。
1.5 法律责任的不健全
建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，如果没有做出决策，将不会产生以后的责任问题，因此，有必要对其进行法律约束，设立责任追究制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，严重影响环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明确，要对其有更细致的规定。
2 完善环境影响评价制度的几点建议
2.1 增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价
随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法、政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化具有重要意义，它可以超越决策者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策、法规上产生失误和误导。把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好保证。
2.2 环评内容应引进替代方案机制
科学决策应遵循择优原则，即在决策的几个方案中权衡利弊，最终确定最佳方案。在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预防为主的思想。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析，环境影响评价旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最优的方案。这就意味着所有可能的替代方案必须在对一个具体项目做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代方案。
2.3 完善环境影响评价的评审体制
为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。同时将审批程序改为环保部门一审负责制，即在公众参与的基础上，由具有审批权限的环保部门组织有关专家对环境评价报告进行评审，在专家评审结论的基础上，负责对环境评价报告的审批。这样，既简化了程序，又提高了工作效率。
2.4 设立专门的环境审批机构
为避免审批机关对规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题，应明确具体的编制机关，设立专门的审批机构，使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比重。其次，对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。
2.5 健全环境影响评价监督机制和法律责任制度
由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供决策依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动督促其履行职责的积极性。《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。
参考文献：
［1］ 辛存林．环境影响评价存在的问题及对策［J］．城乡生态环境，2009，(8) .
［2］ 徐伟斌．环境影响评价中公众参与的实例研究［J］．上海环境科学，2011，（3）.
［3］ 杨立新．关于完善我国环境影响评价法律制度的几点思考［J］．环境保护，2010，（2）.
关键词: 环境影响评价；制度；存在问题；对策
中图分类号: X322文献标识码：A文章编号：
1 环境影响评价制度存在的问题
环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和決策方式的改革，是保证社会持续发展、健全环境管理制度、加强建设项目管理、防止新污染、维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然评价中国在环境影响评价制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从环境影响评价制度的实施情况来看，中国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下。
1.1 环境影响评价的范围过窄
中国《环境影响评价法》对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策、立法等宏观活动的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。
1.2 环境影响评价缺乏替代方案
环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议行动及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时掌握充分的信息，做出正确的决策。中国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现。如对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响中国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，但却不利于实现中国环境影响评价制度的真正目的。
1.3 评审体制的规定存在不足
《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。
1.4 环境评价的审批机制不健全
环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起环境问题的产生。
1.5 法律责任的不健全
建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，如果没有做出决策，将不会产生以后的责任问题，因此，有必要对其进行法律约束，设立责任追究制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，严重影响环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明确，要对其有更细致的规定。
2 完善环境影响评价制度的几点建议
2.1 增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价
随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法、政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化具有重要意义，它可以超越决策者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策、法规上产生失误和误导。把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好保证。
2.2 环评内容应引进替代方案机制
科学决策应遵循择优原则，即在决策的几个方案中权衡利弊，最终确定最佳方案。在进行战略环境影响评价时，立法中应规定替代方案的环境影响评价的内容，这样才能体现环境与发展综合决策和预防为主的思想。国际趋势及国外的经验也表明，环境影响评价的核心是替代方案的分析，环境影响评价旨在找出任何情况下在环境和社会经济方面都是最优的方案。这就意味着所有可能的替代方案必须在对一个具体项目做出承诺之前，对它的费用和效益进行审议，包括方案、选址、技术、工艺和原材料等均需予以考虑。因此，根据环境影响评价制度的实质内涵，在立法中应加强对有关替代方案的规定，明确规定环境影响评价制度必须包括替代方案。
2.3 完善环境影响评价的评审体制
为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响评价机关。前者主要负责中央政府政策、规划、计划的环境影响评价及跨省区的对环境有重大影响的区域环境影响评价和项目环境影响评价的评审。剩余的环境影响评价由后者负责，包括本省的政策、规划、计划的环境影响评价及区域环境影响评价和项目环境影响评价等的评审。赋予两种环境影响评价的审批结论具有同等的法律效力。其审批机关均为被专门授权的环境影响评价审批机关，被专门授权的省级环境影响评价审批机关是被专门授权的中央级环境影响评价审批机关在各省的派出机构，省级环境影响评价审批机关直接受中央级环境影响评价审批机关的领导，并对其负责。立法还应加强对审批部门的法律约束，以保证环境影响评价立法目的的实现。同时将审批程序改为环保部门一审负责制，即在公众参与的基础上，由具有审批权限的环保部门组织有关专家对环境评价报告进行评审，在专家评审结论的基础上，负责对环境评价报告的审批。这样，既简化了程序，又提高了工作效率。
2.4 设立专门的环境审批机构
为避免审批机关对规划的编制机关和审批机关在某种意义上的重合问题，应明确具体的编制机关，设立专门的审批机构，使其二者明确分离，防止机构重合带来的权力重合问题，并注意在其中加大专家和公众的意见所占的比重。其次，对于建设项目的环评文件仅由环境保护行政主管部门审批的情况，应加强对环评的组织管理。建立专门的建设项目审查委员会、环评专家委员会和专家小组，负责建设项目的环评工作，审查意见必须作出肯定或否定的结论，以此作为是否批准的依据。确保审批机关的权威性、专业性、科学性，避免行政部门的不法干预。
2.5 健全环境影响评价监督机制和法律责任制度
由于环境影响评价是项目可行性研究的重要组成部分，为决策者提供决策依据，是保证建设项目符合可持续发展的重要手段。如果不切实履行环境影响评价制度而开工建设，就有可能造成对环境的巨大污染和破坏，给社会和公众带来极大的危害。《环境影响评价法》主要是采用行政处罚的手段来追究规划编制机关和审批机关的法律责任，而对决策者的法律责任却没有规定，不能有效地调动督促其履行职责的积极性。《环境影响评价法》对规划编制机关、建设单位以及为环评提供技术服务的违法行为和违法人员均作出了明确的法律责任规定，但在法律责任方面还需进一步完善。
参考文献：
［1］ 辛存林．环境影响评价存在的问题及对策［J］．城乡生态环境，2009，(8) .
［2］ 徐伟斌．环境影响评价中公众参与的实例研究［J］．上海环境科学，2011，（3）.
［3］ 杨立新．关于完善我国环境影响评价法律制度的几点思考［J］．环境保护，2010，（2）.