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【摘要】2006年， 我国《企业破产法》修订， 将具有企业拯救功能的破产重整制度写入其中， 极大丰富了《企业破产法》的内涵和功能。 随着预重整制度在我国的兴起， 具有挽救可能性的企业再生问题有了更丰富多元的解决途径。 预重整制度当前在我国有一定的立法和实践探索， 但是我国的预重整制度起步较晚， 统一立法和具体规则欠缺， 司法实践有待进一步规范。 当前在《企业破产法》修订的背景下， 建议进一步完善我国的预重整制度， 通过统一立法， 明确预重整的制度定位和本质， 规范预重整制度的实施， 厘清政府、法院在预重整中的角色定位， 做到预重整与重整制度的有序衔接。
【关键词】企业破产法;预重整;企业拯救;制度完善
【中图分类号】D923.99 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）21-0115-6
《企业破产法》的修订， 已经被纳入2021年的重点立法工作。 面对供给侧结构性改革和完善社会主义市场经济主体有序退出的实践需要， 在新时期国际国内环境复杂多变的背景下， 当前我国破产法规定的企业拯救制度已经不能适应经济社会发展的需要。 近年来， 逐渐兴起的预重整制度在挽救困境企业方面发挥了重要作用。 2018年最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出要探索建立预重整制度以后， 国家层面也积极鼓励各地展开对预重整的立法和实践探索。 面对庭外重组和庭内重整的制度不足， 兼具司法救济与非司法救济特征的预重整制度有着得天独厚的制度优势， 在发挥困境企业拯救功能上能够起到更显著的作用。
一、我国预重整制度的立法和实践现状
（一）预重整制度的立法现状
相较于美国等破产预重整立法和实践经验丰富的国家， 我国对预重整的探索起步较晚。 2013年， 浙江省高级人民法院在《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》中首次提出“企业破产申请预登记”制度， 对符合条件的企业进行破产申请预登记①。 2015年， 深圳市中级人民法院发布的《破产案件立案规程》第二十五条第二款规定在受理破产申请前， 债权人和债务人可以自行协商和解或提前准备重整方案， 协商和解与准备重整方案的期间不计入法院破产案件立案审查期间②。 2019年深圳市中级人民法院又出台了《审理企业重整案件的工作指引（试行）》， 在第三章专门规定了预重整制度③。 2019年， 北京市第一中级人民法院发布《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》， 也专章规定了预重整制度④。
国家层面上， 2018年， 最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出， “探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。 在企业进入重整程序之前， 可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判， 拟定重组方案。 重整计划启动后， 可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准” ⑤。 这是最高人民法院首次从全国层面上承认预重整制度的合理性与合法性， 也是对各地积极探索预重整制度的鼓励， 将对各地开展庭外重组、预重整、重整的立法和实践产生積极的推动作用。 2019年， 国家发展改革委、最高人民法院等十三部委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》， 重点提出要“研究建立预重整和庭外重组制度， 实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接”。 强化庭外重组的公信力和约束力， 明确预重整制度的法律地位和制度内容。 该方案为破产法改革， 尤其是预重整制度的完善指明了方向⑥。 2019年， 最高人民法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条继续明确完善庭外重组与庭内重整的衔接机制， 对庭外重组协议效力在重整程序中的延伸做出了规定⑦。 既认可了庭外重整协议在重整程序中的约束力， 又充分保障了有关债权人的异议权。
（二）预重整制度的实践现状
中国二重预重整案被称为中国预重整第一案。 中国二重受经济形势和自身管理等多方面因素的影响， 生产经营出现极大困难， 无法偿还到期债务， 濒临破产。 但是由于中国二重资产负债体量大、债权债务关系复杂， 且职工众多、维稳压力大等， 企业在正式进入破产程序之前， 由国有资产监督管理委员会会同原银行业监督管理委员会和各大金融债权人进行长期谈判， 旨在保证中国二重正常生产经营的情况下， 通过庭外协商的方式妥善解决中国二重负担的巨额金融债务。 虽然在长期的协商下， 各方达成了针对主要金融债权人的清偿方案， 但鉴于《商业银行法》第四十三条商业银行不能主动向企业投资的规定， 在中国二重债务重组中， 各金融债权人无法主动实现对中国二重债权的债转股， 导致金融债权无法完全实现， 影响债务重组的真正落地。 对此， 债务重组各方借助《企业破产法》中的企业重整制度， 使债务重组方案通过重整制度确定下来， 让各大金融债权人被动接受企业股权， 以此解决债转股的限制问题⑧。 在重整过程中， 管理人依据前期债务重组方案， 形成重整计划， 得到了金融债权人和其他各债权人的普遍认可， 重整程序也合法高效完成。
中国二重预重整案是典型的预重整实践， 在当时预重整制度尚未在国内兴起的情况下， 二重预重整实践为后续的预重整实践提供了宝贵经验。 我国《企业破产法》在2006年修订之时， 本着妥善实现有挽救价值和再生可能性的企业再生目的， 设置了重整制度， 很大程度上完善了《企业破产法》的立法目的， 将企业挽救与传统破产法债权债务公平清偿和规范市场退出共同纳入现代破产法的调整任务。 而二重的预重整实践是将庭外债务重组和庭内重整制度有机结合的一次有益尝试， 也是我国逐步探索预重整制度的良好开端。 二重的尝试为我国《企业破产法》企业挽救机制的丰富和完善提供了借鉴， 如何更好地发挥破产法的立法作用， 如何将庭外重组与庭内重整有机结合， 成为二重案后我国破产法立法和实践不断探索的问题。 二重案后， 我国又先后涌现了不少与预重整有关的案件， 比较有典型意义的是“府院联动”模式下的福昌电子重整案、杭州怡丰成重整案， 以及近期江苏的申特系企业重整案等。 我国的预重整实践在部分先行地方的规范指引下， 不断显现出预重整的制度价值和优势。 当前的预重整实践探索， 虽然在一定程度上与典型意义上的预重整仍然存在较大差距， 但是在社会利益、经济利益等多方因素的影响下， 冠以预重整之名的实践探索必然会为我国预重整制度的最终落地和更好实施提供宝贵的经验。
二、我国预重整制度的现实困境
（一）地方规范为主， 统一立法欠缺
在我国多年来的预重整实践中， 各先行地区结合自身审判和实践需要， 出台了不少地方预重整制度规范， 比较有代表意义的主要是浙江省高院、深圳市中院、北京市中院以及南京市中院制定的预重整纪要、规程、指引、规范。 不难看出， 当前的预重整制度立法欠缺， 各地出台的文件不管是效力范围还是规范层级都不能实现对预重整制度的规范适用， 并且全国范围的统一立法或者规制久久未能出台。 国家层面的相关文件中虽提出探索建立庭外重组与庭内重整的有效衔接机制， 但依然不是规范预重整的立法文件， 仅仅是一种政策指导性文件; 鼓励各地探索实践， 缺乏规范意义， 导致预重整实践没有共同适用的规则， 实务操作混乱， 难以实现预重整制度的准确运用， 大大减损了预重整制度的实施效果。
（二）原则性规范为主， 具体规则欠缺
预重整制度区别于庭外重组的最主要因素在于预重整有着严格的制度规范和法治约束， 预重整的实施在遵循当事人意思自治的基础上需要严格遵守法律的规定。 但是， 从目前的几个指导性文件来看， 缺少对预重整具体规则的规定， 没有形成对地方预重整立法和实践的直接规范和指导作用， 只是承认了预重整制度的合理性与合法性， 鼓励各地积极探索预重整制度， 探索庭外重组、预重整和庭内重整的有效衔接。 几个比较典型的地方规范进一步对预重整制度进行了探索和设计， 但是没有实现对预重整从申请到与重整衔接的一整套制度设计。 浙江省高级人民法院《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》仅提出企业破产申请预登记制度， 现在看来也很难称为是预重整的制度设计。 其他几个地方的预重整规范不管是在适用范围还是具体规则方面， 仍需进一步细化和明确， 对于预重整的制度内涵、预重整方案的表决、信息披露和政府法院角色定位等严格与庭外重组和庭内重整相区别。
（三）制度定位不清， 实践脱离制度本质
联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》中， 将预重整称为“简易重整程序”即“为使受到影响的债权人在程序启动之前自愿重组谈判中谈判商定的计划发生效力而启动的程序”[1] 。 典型的预重整程序是在具体规则的指引下， 面临破产危机的债务人与债权人之间基于意思自治的要求， 在债务人进行充分的信息披露和程序公正的基础上， 通过双方乃至多方充分协商谈判， 制定预重整计划， 并就该计划达成满足重整程序要求的表决结果， 在申请破产重整时一并提交经过表决的预重整计划， 法院直接审核该计划的效力， 而无需重新制定重整计划和实施投票表决程序[2] 。 由此不难看出， 预重整与重整是相互独立的， 预重整只有在转入重整程序时才适用重整的规则。 如果通过利害关系人之间的充分协商， 达成了企业拯救的一致意见， 预重整即相当于庭外协商， 无需重整程序的介入。 可见， 预重整作为企业拯救的又一方式， 是重整程序可选择的前置程序。 企业重整， 不必然经过预重整程序。 对于具体该選择何种方式实现企业再生， 由市场经济条件下当事人自主选择和企业自身条件共同决定。
而当前我国预重整的立法和实践， 对预重整的制度内涵把握不准， 导致预重整制度定位不清。 比如： 有的地方将预重整作为重整是否受理的审查程序; 有的打着预重整之名， 实际上是变相延长重整期限， 弥补重整时间的不足; 有的地方政府和法院在预重整中扮演重要角色， 将预重整严格纳入司法权力的干预之下， 严重背离了预重整中当事人意思自治的私法精神; 有的将预重整和重整程序完全混同， 按照重整程序全套的内容去设计预重整程序， 乃至于提出在法院受理破产清算申请或者重整申请后还能再转入预重整[3] ; 还有的地方将任意的庭外重组理解为预重整， 要求赋予庭外协商结果以重整计划的效力， 忽略了预重整的规则性和法治性。 上述这些实践， 在预重整统一立法仍然欠缺的情况下， 严重脱离了预重整的制度本质， 对我国预重整制度的正确建立和实施将产生十分不利的影响。
三、我国预重整制度的完善思路
（一）规范预重整启动
1. 综合考量下的启动条件设置。 我国关于破产重整的申请条件在《企业破产法》的第二条规定。 既然将预重整程序作为破产重整程序可选择的前置程序， 那么， 启动预重整应当也已经具备启动重整程序的条件， 同时， 对于能否选择破产预重整可以做进一步的规定。 2019年深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》指出， 基于识别重整价值和重整可行性， 提高重整成功率， 在债务人同意的情况下， 合议庭可以依职权决定是否进行预重整。 2019年《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》也规定， 为了准确识别重整价值和重整可能、降低重整成本、提高重整成功率……拟定预重整方案的程序。 2020年《南京市中级人民法院关于规范重整程序适用 提升企业挽救效能的审判指引》规定， 受理重整申请前， 对于具备重整条件的债务人， 为提高程序内重整效率和成功率， 经债务人同意预重整并获得政府、主管部门等支持意见后， 由法院听证审查决定对债务人进行预重整。 从上述规范可以看出， 预重整的启动很大程度上是基于预重整制度的优势， 缺乏具体明确的条件设置。 深圳市和南京市虽然在规范中也列出了可以申请预重整的几项具体条件， 但是这些条件大多是指向债权债务复杂、企业关联度高、职工安置复杂的企业， 如果没有政府、法院和临时管理人的介入， 债务人企业是很难通过自身的努力， 以尽可能少的时间和成本来完成预重整方案的制定的， 这样就很难实现预重整制度的目的， 不符合预重整制度的设计理念。 所以本文认为， 在预重整的启动条件方面， 应当综合考虑预重整制度价值实现和企业状况， 对于企业关联度不大、债权集中、债权人人数较少的破产企业， 启动预重整程序能够尽可能减少破产重整对企业的影响， 以更少的成本和更高的效率实现企业拯救; 而对于债权债务关系复杂、企业关联度高、有重要影响的破产企业， 需要政府和法院的有效介入， 也需要法院裁量预重整的可行性和该企业是否满足预重整的制度价值。 2. 债务人是预重整的启动主体。 目前的做法都是在法院受理重整申请前， 依职权确定适用预重整程序， 缺乏预重整的申请环节。 这在当前是可以理解的， 因为法律并没有规定预重整这一制度， 故法院也只能将其纳入重整受理中一并审核。 但这是不符合典型的预重整运作模式的。 因此， 关于预重整的申请主体， 应当是在法律明确设置预重整制度的前提下， 将申请的权力赋予债务人。 联合国《破产法立法指南》则明确规定， 破产预重整的申请人为债务人。 原因在于， 相较于债权人而言， 债务人更清楚自身企业的财务状况和挽救可能性; 同时， 预重整制度下实行的是债务人的自我管理模式， 债务人依然可以掌握企业的控制权和经营权， 提高了债务人的积极性。 基于此， 还需要赋予法院以审核的权力， 法院根据企业的现实状况审核企业是否具有预重整的实施条件和价值优势， 决定是否实施预重整， 并依此决定法院、政府、管理人等应当在预重整中扮演的角色和承担的职责。
（二）严格预重整方案制定
1. 充分的信息披露是方案制定的前提。 当事人之间的自由协商， 是建立在信息充分披露的基础上的。 预重整中债权人与债务人之间就预重整方案的协商， 必须在债权人充分了解面临破产企业的前提下进行。 债务人对公司的财务状况、主要债权债务、公司治理等做出必要且准确的披露后， 债权人才能以此为基础做出价值判断和相应决策。 我国破产法对重整企业的信息披露没有做出相应规定， 在预重整程序中， 有必要对此做出明确规定。 美国《联邦破产法典》对于司法重整中的信息披露要求是法院出具批准信息披露的说明之后， 债务人再请求债权人和出资人接受重整计划[4] 。 而对于预重整来说， 债务人请求债权人同意预重整方案时并没有提出重整申请， 法院对于预重整中的信息披露只负有审查义务。 因此， 美国《联邦破产法典》对预重整信息披露提出了如下要求： 第一， 信息披露说明必须符合“可适用的非破产法法律”有关信息披露充分性的要求， 这里的非破产法法律主要指的是联邦证券交易法[5] 。 第二， 如果没有可适用的非破产法法律， 则适用前款对信息披露充分性的一般要求， 这主要指的是根據案件的具体情况， 债务人提供详实合理的企业相关信息， 以便于债权人对方案作出理性判断。
我国新修订的《证券法》， 专章规定了发行人和相关信息披露义务人的信息披露义务， 扩大了信息披露范围， 增加了应当进行临时报告的重大事项， 鼓励披露人进行自愿性信息披露， 丰富了信息披露义务人披露信息的媒体渠道[6] 。 同时， 我国各证券交易机构颁布的信息披露规则和办法对信息披露义务人的信息披露提出了比较系统的信息披露要求。 因此， 预重整中的信息披露要求， 可以借鉴美国关于适用非破产法法律的做法， 参照适用关于我国上市公司信息披露的要求。 但是， 在信息披露中要充分考虑破产预重整企业的特殊性。 预重整方案制定一方面是对债权人权益的部分清偿， 另一方面也是债务人企业重整再生的计划， 债权人要对自身债权所能清偿的比例以及能否获得更高清偿比例有合理的判断， 并基于此与债务人协商。 因此， 债务人应当对自身可能影响相应组别债权人清偿的债权债务做出详细的说明， 对公司的财产状况、公司财产可变价状况、重组计划以及相关战略投资人等情况给予债权人充分准确的说明， 并就向债权人公布的信息做好留存， 以便法院在受理重整申请后对信息披露予以审查。 相关债权人可根据公司状况， 要求债务人公开可能影响决策的债务人信息。 对于债务人故意隐藏、欺骗等虚假的信息披露， 可以赋予债权人异议权， 这样的异议权可以在重整申请受理前提出， 也可以在法院审查信息披露报告后提出， 以此来否定预重整方案的部分乃至全部效力。 法院对于预重整中的债务人信息披露负有审查的义务和职责， 这也是法院审查预重整方案的一个重要部分， 法院对债务人信息披露的准确性予以审查， 并出具关于债务人信息披露的说明， 供相关债权人参考。
2. 债权人表决程序的合理设计。 预重整制度的一个重要优势就是在重整程序之前已经对当事人之间充分协商达成的预重整方案进行符合规定程序的表决， 从而在重整申请受理后不需要债权人会议再对没有发生实质性变更或者对债权人权益产生影响的重整计划草案进行表决， 以减少时间和司法成本。 这一制度优势必然要求在预重整程序中的债权人表决能够满足重整程序关于表决的要求， 规范预重整程序， 保护债权人的利益。
预重整中的债权人会议， 可由债务人在合理期限内召集， 在我国目前的实施环境下也可以由法院或者第三方机构召集。 对于债务人与债权人协商达成的预重整方案， 应当按照重整程序中分组表决的方式进行表决。 根据我国破产法的规定， 出席债权人会议的同一表决组的债权人过半数同意， 并且所占债权额占该组债权总额三分之二以上的， 视为该组同意重整计划草案。 对于预重整计划表决的期限， 目前在我国重整程序中债权人会议的表决多为现场表决， 债权人在听取管理人关于债务人财产管理、变价、分配方案， 重整计划草案等的说明之后即进行表决， 缺少考虑和重新作出决定的时间。 对于预重整表决来说， 可以参考美国关于表决期限不得是不合理的短暂期限的规定， 设置债权人表决的最长时限， 债权人在此时限内均可表决， 超过时限即为放弃表决。
另外， 在预重整中， 针对少数债权人故意钳制的问题， 可以通过司法干预赋予重整计划效力， 但是在预重整庭外协商环节， 部分债权人可能基于自身考虑或者不愿意牵涉破产程序而选择不同意预重整计划， 此种情形， 以法院的强制力来迫使债权人接受重整计划， 似乎是对债权人权利的损害。 英国的“伦敦规则”给予该类债权人退出的权力， 对于债权人不同意的情形， 只能通过其他债权人购买其债权的方式， 让其退出程序， 不可强制要求其同意， 严格遵守公平、自愿原则[7] 。 预重整的庭外协商环节， 是非司法干预的环节， 遵从当事人之间的意思自治， 在该环节， 可以参照英国异议债权人退出的方式， 依据我国债权让与的相关规定， 允许债权人之间对债务人企业债权的相互让与。 同时， 对于在预重整中可能出现的债务人与部分债权人秘密串通、损害其他债权人的行为， 可以赋予利益受损的债权人异议权[8] ， 此部分债权人可以请求法院确认预重整方案无效， 从而阻却预重整方案转化为重整计划的效力。 （三）加强预重整与庭内重整制度的衔接
预重整程序启动后， 债务人与债权人之间就债务清偿和企业再生进行充分协商， 如果债务人与债权人达成一致意见， 则预重整程序直接转变为庭外重组， 无需预重整程序的介入。 当预重整方案经过表决， 债权人无法达成一致意见时， 则需要重整程序的介入来赋予预重整方案溯及全体债权人的效力。 预重整程序启动后， 申请人应当向法院申请预登记或者备案， 并向法院说明预重整期限。 债务人在规定期限内完成与债权人的协商和预重整方案表决， 向法院提出重整申请。 此处要对预重整的期限做出说明， 避免债务人以预重整之名故意拖延时间， 损害债权人利益。 法院受理重整申请后， 应当审核重整方案草案的制定是否符合规则、信息披露是否完整、债权人表决是否合法有效等。 对于已经表决通过的预重整方案， 债务人在提交的重整计划草案中没有对其进行修改和影响债权人利益的， 债权人事先的表决视为对重整计划的表决， 法院不允许事先同意预重整计划的债权人在权利没有受到影响时， 提出对重整计划草案的异议， 以此来保证预重整的效率和制度价值。 法院在综合审查后， 若预重整过程符合规则， 可以直接裁定批准重整计划草案， 终止重整程序， 并予以公告。 对于审查未通过的情形， 法院可以认定重整计划草案全部或者部分无效， 债务人需按照重整程序的要求重新召开债权人会议和制定重整计划草案。
（四）调整法院、政府在预重整中的定位
破产法是一部体现市场经济的法律， 市场经济越发达， 对规范市场主体退出和市场主体拯救的需求越迫切， 破产法的运用也会越规范和顺畅。 我国破产法发展较晚， 社会主义市场经济体制还不够完善， 相较于美国、英国等发达市场国家的破产法律和实务还有明显差距， 其中就存在着政府和市场在破产法中的作用冲突问题。
经过多年的发展， 美国的破产法律实践形成了一套运行良好的制度体系。 其中联邦托管人制度在企业破产中发挥着重要作用。 美国的联邦托管人， 是区别于法院专门负责破产行政管理事务的机构。 与此同时美国的破产法院则在职能上与行政管理性和事务性工作脱钩， 专职破产重整案件的司法审判。 这样的制度设计， 将专业化审判与行政管理事务分流， 从而法院能够更好地发挥在重整案件中的监督和审判作用。 在高度市场化的条件下， 联邦托管人、管理人和法院各司其职， 充分发挥市场在破产案件中的驱动力， 实现破产法的应有价值。
我国破产审判中， 破产法官的工作囊括了指定监督管理人、协调债权人债务人利益、建立府院协调通道、维护公共利益等， 类似于联邦托管人制度建立之前美国破产法院的职责， 即一方面任命破产管理人， 一方面参与对债务人的监督和整个破产案件的管理。 此外， 还需要审理相当一部分的衍生诉讼， 并协调建立府院对接渠道， 通常情况下是出于维护重整过程中债务人运营价值的需要以及维持公共利益的平衡。 这种权责配置体系下破产法官集司法权与行政权于一身， 容易诱发权力滥用， 法官不仅指定、监督管理人， 而且在衍生诉讼中管理人亦作为破产企业的代表参加诉讼， 破产审判中权力的过分集中诱使法官与管理人形成利益共同体， 滋生司法腐败。 更重要的是， 办案与办事相结合的工作方式， 使破产法官疲于应付破产审判外部事项， 为协调重整程序中的公共利益与债务人、债权人利益而不得不承担审判之外的职责， 相应配套机制、统筹部门的缺位带来的后果是法官压力增加、审判效率低下、债务人的运营价值不能得到最大化的维护。
基于此， 在预重整的制度设计上， 结合破产法理念和我国具体国情， 应当对政府、法院的地位问题作出明确规定。 预重整制度实施需要完善的市场机制的保障。 当前， 我国破产法的实施仍处于发展阶段， 市场化、法治化条件仍需加强。 在这样的背景下， 预重整可以分两步走。 第一步， 当前阶段， 对债权债务关系复杂、职工安置困难、有重大影响的企业的预重整， 除当事人之间充分协商之外， 适当实行府院联动机制和管理人介入等方式， 保障预重整方案的制订。 同时， 对于一般企业的预重整， 可以在破产程序走在前列的地区进行试点， 探索建立以市场化为导向的预重整模式， 为债权人、债务人之间进行充分协商提供良好的环境和制度支持， 而法院在预重整程序中则主要起监督和审查作用。 第二步， 在预重整制度立法和实践充分发展的情况下， 可以将试点地区的经验扩展到全国范围， 以完善的信息披露和规则， 保证债权人和债务人之间对各方利益的协调， 预重整将不再是政府、法院主导下的预重整。 预重整申请可以采用预登记等方式在法院备案， 法院只负责监督预重整的实施过程和对预重整方案的审查， 充分发挥预重整非司法救济的功能。 当然， 可以考虑在破产实践中借鉴美国的联邦托管人制度， 在条件成熟的时候设立类似破产管理署的破产事务性专门管理机构。 该管理机构应属于政府部门， 相应的工作人员属于公务员， 将破产审判中的行政管理监督职责分解给相关工作人员。 由此来进一步拆分破产审判中的司法裁判职责和行政管理职责， 提升破产审判的公正性和效率。
四、结语
随着供给侧结构性改革的不断深入， 优化市场资源配置、完善市场主体准入和退出机制成为重要改革方向。 预重整制度作为一种新的企业拯救模式， 能够有效避免现有破产重整制度耗时长、成本高、效果不明显的劣势， 也能够在具体规则的指引下充分发挥庭外重组的优势， 实现企业的高效拯救和再生。 但是不难发现， 当前的预重整制度在立法规范和制度实施方面依然存在较大问题， 为此， 需要借助《企业破产法》修订的契机， 将预重整制度纳入企业拯救的总体制度框架之中， 通过对预重整制度的统一规范， 充分发挥预重整司法救济与非司法救济相结合的制度功能， 找准预重整的制度本质和定位， 使其在司法实践中发挥更大的作用。
【 注 释 】
① 2013年浙江省高级人民法院《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》第七条。
② 2015年深圳市中级人民法院《破产案件立案规程》第二十五条。
③ 2019年深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》。
④ 2019年北京市第一中级人民法院《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》。
⑤ 2018年最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》第四部分破产重整第22条。
⑥ 2019年国家发展改革委、最高人民法院等十三部委《加快完善市场主体退出制度改革方案》。
⑦ 2019年最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条。
⑧ 原中国银行业监督管理委员会《商业银行资本管理办法（试行）》第六十八条。
【 主 要 参 考 文 献 】
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【关键词】企业破产法;预重整;企业拯救;制度完善
【中图分类号】D923.99 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）21-0115-6
《企业破产法》的修订， 已经被纳入2021年的重点立法工作。 面对供给侧结构性改革和完善社会主义市场经济主体有序退出的实践需要， 在新时期国际国内环境复杂多变的背景下， 当前我国破产法规定的企业拯救制度已经不能适应经济社会发展的需要。 近年来， 逐渐兴起的预重整制度在挽救困境企业方面发挥了重要作用。 2018年最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出要探索建立预重整制度以后， 国家层面也积极鼓励各地展开对预重整的立法和实践探索。 面对庭外重组和庭内重整的制度不足， 兼具司法救济与非司法救济特征的预重整制度有着得天独厚的制度优势， 在发挥困境企业拯救功能上能够起到更显著的作用。
一、我国预重整制度的立法和实践现状
（一）预重整制度的立法现状
相较于美国等破产预重整立法和实践经验丰富的国家， 我国对预重整的探索起步较晚。 2013年， 浙江省高级人民法院在《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》中首次提出“企业破产申请预登记”制度， 对符合条件的企业进行破产申请预登记①。 2015年， 深圳市中级人民法院发布的《破产案件立案规程》第二十五条第二款规定在受理破产申请前， 债权人和债务人可以自行协商和解或提前准备重整方案， 协商和解与准备重整方案的期间不计入法院破产案件立案审查期间②。 2019年深圳市中级人民法院又出台了《审理企业重整案件的工作指引（试行）》， 在第三章专门规定了预重整制度③。 2019年， 北京市第一中级人民法院发布《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》， 也专章规定了预重整制度④。
国家层面上， 2018年， 最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出， “探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。 在企业进入重整程序之前， 可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判， 拟定重组方案。 重整计划启动后， 可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准” ⑤。 这是最高人民法院首次从全国层面上承认预重整制度的合理性与合法性， 也是对各地积极探索预重整制度的鼓励， 将对各地开展庭外重组、预重整、重整的立法和实践产生積极的推动作用。 2019年， 国家发展改革委、最高人民法院等十三部委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》， 重点提出要“研究建立预重整和庭外重组制度， 实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接”。 强化庭外重组的公信力和约束力， 明确预重整制度的法律地位和制度内容。 该方案为破产法改革， 尤其是预重整制度的完善指明了方向⑥。 2019年， 最高人民法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条继续明确完善庭外重组与庭内重整的衔接机制， 对庭外重组协议效力在重整程序中的延伸做出了规定⑦。 既认可了庭外重整协议在重整程序中的约束力， 又充分保障了有关债权人的异议权。
（二）预重整制度的实践现状
中国二重预重整案被称为中国预重整第一案。 中国二重受经济形势和自身管理等多方面因素的影响， 生产经营出现极大困难， 无法偿还到期债务， 濒临破产。 但是由于中国二重资产负债体量大、债权债务关系复杂， 且职工众多、维稳压力大等， 企业在正式进入破产程序之前， 由国有资产监督管理委员会会同原银行业监督管理委员会和各大金融债权人进行长期谈判， 旨在保证中国二重正常生产经营的情况下， 通过庭外协商的方式妥善解决中国二重负担的巨额金融债务。 虽然在长期的协商下， 各方达成了针对主要金融债权人的清偿方案， 但鉴于《商业银行法》第四十三条商业银行不能主动向企业投资的规定， 在中国二重债务重组中， 各金融债权人无法主动实现对中国二重债权的债转股， 导致金融债权无法完全实现， 影响债务重组的真正落地。 对此， 债务重组各方借助《企业破产法》中的企业重整制度， 使债务重组方案通过重整制度确定下来， 让各大金融债权人被动接受企业股权， 以此解决债转股的限制问题⑧。 在重整过程中， 管理人依据前期债务重组方案， 形成重整计划， 得到了金融债权人和其他各债权人的普遍认可， 重整程序也合法高效完成。
中国二重预重整案是典型的预重整实践， 在当时预重整制度尚未在国内兴起的情况下， 二重预重整实践为后续的预重整实践提供了宝贵经验。 我国《企业破产法》在2006年修订之时， 本着妥善实现有挽救价值和再生可能性的企业再生目的， 设置了重整制度， 很大程度上完善了《企业破产法》的立法目的， 将企业挽救与传统破产法债权债务公平清偿和规范市场退出共同纳入现代破产法的调整任务。 而二重的预重整实践是将庭外债务重组和庭内重整制度有机结合的一次有益尝试， 也是我国逐步探索预重整制度的良好开端。 二重的尝试为我国《企业破产法》企业挽救机制的丰富和完善提供了借鉴， 如何更好地发挥破产法的立法作用， 如何将庭外重组与庭内重整有机结合， 成为二重案后我国破产法立法和实践不断探索的问题。 二重案后， 我国又先后涌现了不少与预重整有关的案件， 比较有典型意义的是“府院联动”模式下的福昌电子重整案、杭州怡丰成重整案， 以及近期江苏的申特系企业重整案等。 我国的预重整实践在部分先行地方的规范指引下， 不断显现出预重整的制度价值和优势。 当前的预重整实践探索， 虽然在一定程度上与典型意义上的预重整仍然存在较大差距， 但是在社会利益、经济利益等多方因素的影响下， 冠以预重整之名的实践探索必然会为我国预重整制度的最终落地和更好实施提供宝贵的经验。
二、我国预重整制度的现实困境
（一）地方规范为主， 统一立法欠缺
在我国多年来的预重整实践中， 各先行地区结合自身审判和实践需要， 出台了不少地方预重整制度规范， 比较有代表意义的主要是浙江省高院、深圳市中院、北京市中院以及南京市中院制定的预重整纪要、规程、指引、规范。 不难看出， 当前的预重整制度立法欠缺， 各地出台的文件不管是效力范围还是规范层级都不能实现对预重整制度的规范适用， 并且全国范围的统一立法或者规制久久未能出台。 国家层面的相关文件中虽提出探索建立庭外重组与庭内重整的有效衔接机制， 但依然不是规范预重整的立法文件， 仅仅是一种政策指导性文件; 鼓励各地探索实践， 缺乏规范意义， 导致预重整实践没有共同适用的规则， 实务操作混乱， 难以实现预重整制度的准确运用， 大大减损了预重整制度的实施效果。
（二）原则性规范为主， 具体规则欠缺
预重整制度区别于庭外重组的最主要因素在于预重整有着严格的制度规范和法治约束， 预重整的实施在遵循当事人意思自治的基础上需要严格遵守法律的规定。 但是， 从目前的几个指导性文件来看， 缺少对预重整具体规则的规定， 没有形成对地方预重整立法和实践的直接规范和指导作用， 只是承认了预重整制度的合理性与合法性， 鼓励各地积极探索预重整制度， 探索庭外重组、预重整和庭内重整的有效衔接。 几个比较典型的地方规范进一步对预重整制度进行了探索和设计， 但是没有实现对预重整从申请到与重整衔接的一整套制度设计。 浙江省高级人民法院《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》仅提出企业破产申请预登记制度， 现在看来也很难称为是预重整的制度设计。 其他几个地方的预重整规范不管是在适用范围还是具体规则方面， 仍需进一步细化和明确， 对于预重整的制度内涵、预重整方案的表决、信息披露和政府法院角色定位等严格与庭外重组和庭内重整相区别。
（三）制度定位不清， 实践脱离制度本质
联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》中， 将预重整称为“简易重整程序”即“为使受到影响的债权人在程序启动之前自愿重组谈判中谈判商定的计划发生效力而启动的程序”[1] 。 典型的预重整程序是在具体规则的指引下， 面临破产危机的债务人与债权人之间基于意思自治的要求， 在债务人进行充分的信息披露和程序公正的基础上， 通过双方乃至多方充分协商谈判， 制定预重整计划， 并就该计划达成满足重整程序要求的表决结果， 在申请破产重整时一并提交经过表决的预重整计划， 法院直接审核该计划的效力， 而无需重新制定重整计划和实施投票表决程序[2] 。 由此不难看出， 预重整与重整是相互独立的， 预重整只有在转入重整程序时才适用重整的规则。 如果通过利害关系人之间的充分协商， 达成了企业拯救的一致意见， 预重整即相当于庭外协商， 无需重整程序的介入。 可见， 预重整作为企业拯救的又一方式， 是重整程序可选择的前置程序。 企业重整， 不必然经过预重整程序。 对于具体该選择何种方式实现企业再生， 由市场经济条件下当事人自主选择和企业自身条件共同决定。
而当前我国预重整的立法和实践， 对预重整的制度内涵把握不准， 导致预重整制度定位不清。 比如： 有的地方将预重整作为重整是否受理的审查程序; 有的打着预重整之名， 实际上是变相延长重整期限， 弥补重整时间的不足; 有的地方政府和法院在预重整中扮演重要角色， 将预重整严格纳入司法权力的干预之下， 严重背离了预重整中当事人意思自治的私法精神; 有的将预重整和重整程序完全混同， 按照重整程序全套的内容去设计预重整程序， 乃至于提出在法院受理破产清算申请或者重整申请后还能再转入预重整[3] ; 还有的地方将任意的庭外重组理解为预重整， 要求赋予庭外协商结果以重整计划的效力， 忽略了预重整的规则性和法治性。 上述这些实践， 在预重整统一立法仍然欠缺的情况下， 严重脱离了预重整的制度本质， 对我国预重整制度的正确建立和实施将产生十分不利的影响。
三、我国预重整制度的完善思路
（一）规范预重整启动
1. 综合考量下的启动条件设置。 我国关于破产重整的申请条件在《企业破产法》的第二条规定。 既然将预重整程序作为破产重整程序可选择的前置程序， 那么， 启动预重整应当也已经具备启动重整程序的条件， 同时， 对于能否选择破产预重整可以做进一步的规定。 2019年深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》指出， 基于识别重整价值和重整可行性， 提高重整成功率， 在债务人同意的情况下， 合议庭可以依职权决定是否进行预重整。 2019年《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》也规定， 为了准确识别重整价值和重整可能、降低重整成本、提高重整成功率……拟定预重整方案的程序。 2020年《南京市中级人民法院关于规范重整程序适用 提升企业挽救效能的审判指引》规定， 受理重整申请前， 对于具备重整条件的债务人， 为提高程序内重整效率和成功率， 经债务人同意预重整并获得政府、主管部门等支持意见后， 由法院听证审查决定对债务人进行预重整。 从上述规范可以看出， 预重整的启动很大程度上是基于预重整制度的优势， 缺乏具体明确的条件设置。 深圳市和南京市虽然在规范中也列出了可以申请预重整的几项具体条件， 但是这些条件大多是指向债权债务复杂、企业关联度高、职工安置复杂的企业， 如果没有政府、法院和临时管理人的介入， 债务人企业是很难通过自身的努力， 以尽可能少的时间和成本来完成预重整方案的制定的， 这样就很难实现预重整制度的目的， 不符合预重整制度的设计理念。 所以本文认为， 在预重整的启动条件方面， 应当综合考虑预重整制度价值实现和企业状况， 对于企业关联度不大、债权集中、债权人人数较少的破产企业， 启动预重整程序能够尽可能减少破产重整对企业的影响， 以更少的成本和更高的效率实现企业拯救; 而对于债权债务关系复杂、企业关联度高、有重要影响的破产企业， 需要政府和法院的有效介入， 也需要法院裁量预重整的可行性和该企业是否满足预重整的制度价值。 2. 债务人是预重整的启动主体。 目前的做法都是在法院受理重整申请前， 依职权确定适用预重整程序， 缺乏预重整的申请环节。 这在当前是可以理解的， 因为法律并没有规定预重整这一制度， 故法院也只能将其纳入重整受理中一并审核。 但这是不符合典型的预重整运作模式的。 因此， 关于预重整的申请主体， 应当是在法律明确设置预重整制度的前提下， 将申请的权力赋予债务人。 联合国《破产法立法指南》则明确规定， 破产预重整的申请人为债务人。 原因在于， 相较于债权人而言， 债务人更清楚自身企业的财务状况和挽救可能性; 同时， 预重整制度下实行的是债务人的自我管理模式， 债务人依然可以掌握企业的控制权和经营权， 提高了债务人的积极性。 基于此， 还需要赋予法院以审核的权力， 法院根据企业的现实状况审核企业是否具有预重整的实施条件和价值优势， 决定是否实施预重整， 并依此决定法院、政府、管理人等应当在预重整中扮演的角色和承担的职责。
（二）严格预重整方案制定
1. 充分的信息披露是方案制定的前提。 当事人之间的自由协商， 是建立在信息充分披露的基础上的。 预重整中债权人与债务人之间就预重整方案的协商， 必须在债权人充分了解面临破产企业的前提下进行。 债务人对公司的财务状况、主要债权债务、公司治理等做出必要且准确的披露后， 债权人才能以此为基础做出价值判断和相应决策。 我国破产法对重整企业的信息披露没有做出相应规定， 在预重整程序中， 有必要对此做出明确规定。 美国《联邦破产法典》对于司法重整中的信息披露要求是法院出具批准信息披露的说明之后， 债务人再请求债权人和出资人接受重整计划[4] 。 而对于预重整来说， 债务人请求债权人同意预重整方案时并没有提出重整申请， 法院对于预重整中的信息披露只负有审查义务。 因此， 美国《联邦破产法典》对预重整信息披露提出了如下要求： 第一， 信息披露说明必须符合“可适用的非破产法法律”有关信息披露充分性的要求， 这里的非破产法法律主要指的是联邦证券交易法[5] 。 第二， 如果没有可适用的非破产法法律， 则适用前款对信息披露充分性的一般要求， 这主要指的是根據案件的具体情况， 债务人提供详实合理的企业相关信息， 以便于债权人对方案作出理性判断。
我国新修订的《证券法》， 专章规定了发行人和相关信息披露义务人的信息披露义务， 扩大了信息披露范围， 增加了应当进行临时报告的重大事项， 鼓励披露人进行自愿性信息披露， 丰富了信息披露义务人披露信息的媒体渠道[6] 。 同时， 我国各证券交易机构颁布的信息披露规则和办法对信息披露义务人的信息披露提出了比较系统的信息披露要求。 因此， 预重整中的信息披露要求， 可以借鉴美国关于适用非破产法法律的做法， 参照适用关于我国上市公司信息披露的要求。 但是， 在信息披露中要充分考虑破产预重整企业的特殊性。 预重整方案制定一方面是对债权人权益的部分清偿， 另一方面也是债务人企业重整再生的计划， 债权人要对自身债权所能清偿的比例以及能否获得更高清偿比例有合理的判断， 并基于此与债务人协商。 因此， 债务人应当对自身可能影响相应组别债权人清偿的债权债务做出详细的说明， 对公司的财产状况、公司财产可变价状况、重组计划以及相关战略投资人等情况给予债权人充分准确的说明， 并就向债权人公布的信息做好留存， 以便法院在受理重整申请后对信息披露予以审查。 相关债权人可根据公司状况， 要求债务人公开可能影响决策的债务人信息。 对于债务人故意隐藏、欺骗等虚假的信息披露， 可以赋予债权人异议权， 这样的异议权可以在重整申请受理前提出， 也可以在法院审查信息披露报告后提出， 以此来否定预重整方案的部分乃至全部效力。 法院对于预重整中的债务人信息披露负有审查的义务和职责， 这也是法院审查预重整方案的一个重要部分， 法院对债务人信息披露的准确性予以审查， 并出具关于债务人信息披露的说明， 供相关债权人参考。
2. 债权人表决程序的合理设计。 预重整制度的一个重要优势就是在重整程序之前已经对当事人之间充分协商达成的预重整方案进行符合规定程序的表决， 从而在重整申请受理后不需要债权人会议再对没有发生实质性变更或者对债权人权益产生影响的重整计划草案进行表决， 以减少时间和司法成本。 这一制度优势必然要求在预重整程序中的债权人表决能够满足重整程序关于表决的要求， 规范预重整程序， 保护债权人的利益。
预重整中的债权人会议， 可由债务人在合理期限内召集， 在我国目前的实施环境下也可以由法院或者第三方机构召集。 对于债务人与债权人协商达成的预重整方案， 应当按照重整程序中分组表决的方式进行表决。 根据我国破产法的规定， 出席债权人会议的同一表决组的债权人过半数同意， 并且所占债权额占该组债权总额三分之二以上的， 视为该组同意重整计划草案。 对于预重整计划表决的期限， 目前在我国重整程序中债权人会议的表决多为现场表决， 债权人在听取管理人关于债务人财产管理、变价、分配方案， 重整计划草案等的说明之后即进行表决， 缺少考虑和重新作出决定的时间。 对于预重整表决来说， 可以参考美国关于表决期限不得是不合理的短暂期限的规定， 设置债权人表决的最长时限， 债权人在此时限内均可表决， 超过时限即为放弃表决。
另外， 在预重整中， 针对少数债权人故意钳制的问题， 可以通过司法干预赋予重整计划效力， 但是在预重整庭外协商环节， 部分债权人可能基于自身考虑或者不愿意牵涉破产程序而选择不同意预重整计划， 此种情形， 以法院的强制力来迫使债权人接受重整计划， 似乎是对债权人权利的损害。 英国的“伦敦规则”给予该类债权人退出的权力， 对于债权人不同意的情形， 只能通过其他债权人购买其债权的方式， 让其退出程序， 不可强制要求其同意， 严格遵守公平、自愿原则[7] 。 预重整的庭外协商环节， 是非司法干预的环节， 遵从当事人之间的意思自治， 在该环节， 可以参照英国异议债权人退出的方式， 依据我国债权让与的相关规定， 允许债权人之间对债务人企业债权的相互让与。 同时， 对于在预重整中可能出现的债务人与部分债权人秘密串通、损害其他债权人的行为， 可以赋予利益受损的债权人异议权[8] ， 此部分债权人可以请求法院确认预重整方案无效， 从而阻却预重整方案转化为重整计划的效力。 （三）加强预重整与庭内重整制度的衔接
预重整程序启动后， 债务人与债权人之间就债务清偿和企业再生进行充分协商， 如果债务人与债权人达成一致意见， 则预重整程序直接转变为庭外重组， 无需预重整程序的介入。 当预重整方案经过表决， 债权人无法达成一致意见时， 则需要重整程序的介入来赋予预重整方案溯及全体债权人的效力。 预重整程序启动后， 申请人应当向法院申请预登记或者备案， 并向法院说明预重整期限。 债务人在规定期限内完成与债权人的协商和预重整方案表决， 向法院提出重整申请。 此处要对预重整的期限做出说明， 避免债务人以预重整之名故意拖延时间， 损害债权人利益。 法院受理重整申请后， 应当审核重整方案草案的制定是否符合规则、信息披露是否完整、债权人表决是否合法有效等。 对于已经表决通过的预重整方案， 债务人在提交的重整计划草案中没有对其进行修改和影响债权人利益的， 债权人事先的表决视为对重整计划的表决， 法院不允许事先同意预重整计划的债权人在权利没有受到影响时， 提出对重整计划草案的异议， 以此来保证预重整的效率和制度价值。 法院在综合审查后， 若预重整过程符合规则， 可以直接裁定批准重整计划草案， 终止重整程序， 并予以公告。 对于审查未通过的情形， 法院可以认定重整计划草案全部或者部分无效， 债务人需按照重整程序的要求重新召开债权人会议和制定重整计划草案。
（四）调整法院、政府在预重整中的定位
破产法是一部体现市场经济的法律， 市场经济越发达， 对规范市场主体退出和市场主体拯救的需求越迫切， 破产法的运用也会越规范和顺畅。 我国破产法发展较晚， 社会主义市场经济体制还不够完善， 相较于美国、英国等发达市场国家的破产法律和实务还有明显差距， 其中就存在着政府和市场在破产法中的作用冲突问题。
经过多年的发展， 美国的破产法律实践形成了一套运行良好的制度体系。 其中联邦托管人制度在企业破产中发挥着重要作用。 美国的联邦托管人， 是区别于法院专门负责破产行政管理事务的机构。 与此同时美国的破产法院则在职能上与行政管理性和事务性工作脱钩， 专职破产重整案件的司法审判。 这样的制度设计， 将专业化审判与行政管理事务分流， 从而法院能够更好地发挥在重整案件中的监督和审判作用。 在高度市场化的条件下， 联邦托管人、管理人和法院各司其职， 充分发挥市场在破产案件中的驱动力， 实现破产法的应有价值。
我国破产审判中， 破产法官的工作囊括了指定监督管理人、协调债权人债务人利益、建立府院协调通道、维护公共利益等， 类似于联邦托管人制度建立之前美国破产法院的职责， 即一方面任命破产管理人， 一方面参与对债务人的监督和整个破产案件的管理。 此外， 还需要审理相当一部分的衍生诉讼， 并协调建立府院对接渠道， 通常情况下是出于维护重整过程中债务人运营价值的需要以及维持公共利益的平衡。 这种权责配置体系下破产法官集司法权与行政权于一身， 容易诱发权力滥用， 法官不仅指定、监督管理人， 而且在衍生诉讼中管理人亦作为破产企业的代表参加诉讼， 破产审判中权力的过分集中诱使法官与管理人形成利益共同体， 滋生司法腐败。 更重要的是， 办案与办事相结合的工作方式， 使破产法官疲于应付破产审判外部事项， 为协调重整程序中的公共利益与债务人、债权人利益而不得不承担审判之外的职责， 相应配套机制、统筹部门的缺位带来的后果是法官压力增加、审判效率低下、债务人的运营价值不能得到最大化的维护。
基于此， 在预重整的制度设计上， 结合破产法理念和我国具体国情， 应当对政府、法院的地位问题作出明确规定。 预重整制度实施需要完善的市场机制的保障。 当前， 我国破产法的实施仍处于发展阶段， 市场化、法治化条件仍需加强。 在这样的背景下， 预重整可以分两步走。 第一步， 当前阶段， 对债权债务关系复杂、职工安置困难、有重大影响的企业的预重整， 除当事人之间充分协商之外， 适当实行府院联动机制和管理人介入等方式， 保障预重整方案的制订。 同时， 对于一般企业的预重整， 可以在破产程序走在前列的地区进行试点， 探索建立以市场化为导向的预重整模式， 为债权人、债务人之间进行充分协商提供良好的环境和制度支持， 而法院在预重整程序中则主要起监督和审查作用。 第二步， 在预重整制度立法和实践充分发展的情况下， 可以将试点地区的经验扩展到全国范围， 以完善的信息披露和规则， 保证债权人和债务人之间对各方利益的协调， 预重整将不再是政府、法院主导下的预重整。 预重整申请可以采用预登记等方式在法院备案， 法院只负责监督预重整的实施过程和对预重整方案的审查， 充分发挥预重整非司法救济的功能。 当然， 可以考虑在破产实践中借鉴美国的联邦托管人制度， 在条件成熟的时候设立类似破产管理署的破产事务性专门管理机构。 该管理机构应属于政府部门， 相应的工作人员属于公务员， 将破产审判中的行政管理监督职责分解给相关工作人员。 由此来进一步拆分破产审判中的司法裁判职责和行政管理职责， 提升破产审判的公正性和效率。
四、结语
随着供给侧结构性改革的不断深入， 优化市场资源配置、完善市场主体准入和退出机制成为重要改革方向。 预重整制度作为一种新的企业拯救模式， 能够有效避免现有破产重整制度耗时长、成本高、效果不明显的劣势， 也能够在具体规则的指引下充分发挥庭外重组的优势， 实现企业的高效拯救和再生。 但是不难发现， 当前的预重整制度在立法规范和制度实施方面依然存在较大问题， 为此， 需要借助《企业破产法》修订的契机， 将预重整制度纳入企业拯救的总体制度框架之中， 通过对预重整制度的统一规范， 充分发挥预重整司法救济与非司法救济相结合的制度功能， 找准预重整的制度本质和定位， 使其在司法实践中发挥更大的作用。
【 注 释 】
① 2013年浙江省高级人民法院《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》第七条。
② 2015年深圳市中级人民法院《破产案件立案规程》第二十五条。
③ 2019年深圳市中级人民法院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》。
④ 2019年北京市第一中级人民法院《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》。
⑤ 2018年最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》第四部分破产重整第22条。
⑥ 2019年国家发展改革委、最高人民法院等十三部委《加快完善市场主体退出制度改革方案》。
⑦ 2019年最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条。
⑧ 原中国银行业监督管理委员会《商业银行资本管理办法（试行）》第六十八条。
【 主 要 参 考 文 献 】
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