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摘 要：本文根据《军事法规军事规章条例》的基本原则和有关规定，从法规名称、体例结构及制定机关等几个方面对军事档案法规存在的问题进行了探讨。
关键词：档案法规 军事法规 立法技术
伴随着军队档案事业的产生与发展，军事档案法规①体系建设经历了由无到有、逐步发展的过程，军事档案法规建设取得了丰硕的成果，为依法治军、依法治档提供了重要的依据与保障。但是，现有的军事档案法规中仍然存在一些问题，制约着军事档案法治进程。中央军委于2004年4月4日颁布的《军事法规军事规章条例》是规范军事法规、军事规章的制定、修改和废止活动的军事法规，对全军范围各个领域法规规章的制、废、改工作具有规范作用，军事档案法规建设同样应该遵循该条例的规定和要求。笔者搜集了1984年以来由军队系统颁布的近90②余部军事档案法规和规范性文件，根据《军事法规军事规章条例》的有关原则和规定，从法规名称、体例结构及制定机关等几个方面对军事档案法规存在的问题展开了分析。
一、军事档案法规名称分析
《军事法规军事规章条例》规定，“军事法规、军事规章的名称，应当准确反映其调整对象和效力等级。”根据这样的命名原则，军事法规的名称一般由效力范围、法所调整对象的内容及法的形式等几部分组成，如图1所示：
图1 军事法规军事规章名称构成图
《军事法规军事规章条例》对于法规名称中的效力范围有明确规定：“军事法规和总部规章的名称中通常应当冠有‘中国人民解放军’或者‘军队’字样；军兵种、军区规章的名称中应当冠有制定机关的名称”，这项规定要求军事法规的名称必须涵盖法规的效力范围或制定机关。对已经颁布的军事档案法规名称进行考察，可以发现现有军事档案法规名称中，省略效力范围部分而仅以法规调整对象的内容和法的形式两部分命名法规名称的法规不在少数。比如，《士兵档案管理规定》、《科技档案保管单位质量标准》、《档案馆安全技术防范系统建设要求》、《科技档案保管单位质量标准》、《光盘存储档案信息技术与管理规范》、《文书档案数字化技术要求（暂行）》、《会计档案管理规定》等等，上述法规有的是由总部颁布的总部规章，有的是由军区颁布的军区规章，名称中省略效力范围或制定机关的法规既不符合条例规定，也容易让使用者混淆其效力范围。
军事档案法规名称中包含的调整对象内容部分是军事法规名称的核心，应当指称准确、规定明确、语言简练。已经颁布的军事档案法规中，体现在名称中的调整对象内容的表述存在不够精炼和准确的情况。以近期颁布的几个军兵种、军区规章为例，第二炮兵、北京军区、沈阳军区、广州军区分别就规范重大活动中档案收集、整理等工作颁布了军兵种和军区规章，在规范对象的内容方面，几个规章是大体一致的，但反映到名称上却存在不同。上述颁布的四个规章名称分别为《第二炮兵重大活动档案收集管理规定》、《北京军区重大活动档案工作规定（试行）》、《沈阳军区领导干部工作档案收集管理规定》、《广州军区重大活动档案工作规定（试行）》。用“档案收集管理”和用“档案工作”作为法规名称的部分内容体现在法规内容上存在何种区别，“档案收集管理”和“档案工作”在内涵外延上存在什么不同，二者的区别在日常语言环境中可以忽略，但是在命名法规名称过程中则要慎重考虑。
此外，《军事法规军事规章条例》规定，军事法规的名称可以为条令、条例、纲要、概则、规定、办法，军事规章的名称可以为规定、规则、办法、细则、标准等。根据目前掌握的数据，在已经颁布的近90部军事档案法规和规范性文件中（包括已经废止的），有3部用“条例”、45部用“规定”、8部用“办法”、4部用“规则”、2部用“细则”、7部用“标准”。此外，还有使用“通则”、“规范”、“规程”、“要求”等名称。从立法技术的角度来讲，条令、条例、规定、规则、办法等不同立法形式的作用和内容是有区别的，军事档案法规在名称的选择上不能随意。比如，“条例”作为军事法规的一种形式，通常用来命名中央军委颁布的军事法规，而由各军区或军兵种颁布的军事规章的名称是不能使用“条例”的。具体到军队档案领域已经颁布的法律规范，只有由中央军委颁布的《中国人民解放军档案条例》才可以称之为条例。
二、军事档案法规体例结构分析
在军事法规结构上，《军事法规军事规章条例》第六十三条规定“军事法规、军事规章的内容应当分条表述。每一条可以由若干款组成，款下可以分项、目。条文较多的，根据内容需要和各项规定之间的逻辑关系，可以分编、章、节”。从结构上看，已经颁布的近90部军事档案法规和规范性文件中，大部分结构并不复杂，基本上没有编和节的设置，仅有章、条、款之分，还有一部分法规结构更为简单，没有章的设置，只有条、款之分。
在法规体例上，《军事法规军事规章条例》第六十一条规定军事法规、军事规章通常包括名称、立法目的和依据、适用范围、主管机关或者主管部门、行为规范、奖惩规定、实行日期。颁布的大部分军事档案法规体例结构遵循此项要求。表1列举了部分军事档案法规的体例：
表1 军事档案法规体例例举
如同表1所示，大部分军事档案法规的体例结构基本相同。然而，《军事法规军事规章条例》第六十一条规定仅仅是针对军事法规的体例结构而言的，不同法规虽然要参照相同的体例规范，但应当具有明确而特定的内容，否则就失去了立法的意义。我国军事档案法规一般由军事法律、军事法规、总部规章、军区、军兵种规章等几个层次组成，其核心是军事法规——《中国人民解放军档案条例》。为执行《中国人民解放军档案条例》，各总部可以根据需要制定总部规章，各军兵种、军区可以为执行法规或总部规章或对属于本军兵种、军区的职权范围内的事项制定军兵种或军区规章。下位法应当遵循上位法规定的基本原则，是对上位法规定的有益补充，应当体现自己的特色。然而，现行的一部分军事档案规章，无论在条例结构，还是在条款内容上，都与很多上位法存在较多雷同，甚至整条整款地重复，有的条款虽然有一些区别，也是整体重复下的个别字词的改动，还有的条款直接表述“奖励与惩罚按《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》有关条款执行”。这样的档案法规没有体现在坚持统一立法前提下，因地制宜地制定针对特定调整对象或者符合本军区、本军兵种档案工作实际的相关规定，针对性不强、适用性不大，失去了应有的存在价值和意义。因此，军事档案法规制定中只要符合相关法律规范的要求，具有完备的法律要素，在形式上不必拘泥于与上位法的相似，而应该根据实际需要制定条款内容。 三、军事档案法规制定机关及效力范围分析
《军事法规军事规章条例》对于军事法规军事规章的制定机关、效力范围、草案的决定以及法规规章的发布都有明确的规定，归纳起来可以用表2表示：
表2 军事法规军事规章的制定机关、效力范围、决定和发布要求对比表
通过上表可以看出，只有中央军委、各总部、军兵种、军区才是符合条例规定的立法机关，只有中央军委、各总部、军兵种、军区的最高首长才有发布军事法规规章命令的权限。各总部的二级部可以作为军事法规军事规章的起草单位，没有发布军事法规规章命令的权限。
在军队档案系统现行发挥作用的档案法规文件中，《中国人民解放军档案条例》是唯一一部由中央军委制定的军事档案法规，另有一部分是由总部制定的总部规章，还有一部分是由军区、军兵种制定的军兵种、军区规章。除此之外，还有相当一部分规范性文件是由各总部下的二级部制发，但是规范全军范围某种类型档案管理工作。比如 [1997]参三字第45号《中国人民解放军技术侦察档案工作规定》，就是规范全军范围内技术侦察档案工作的一个文件，文件的制发机关是总参三部。按照《军事法规军事规章条例》的规定，只有总部规章才可以有这样的效力范围，总部规章的机关单位应该为各总部。从严格意义上讲，《中国人民解放军技术侦察档案工作规定》不能称之为军事规章，可它在全军范围技术侦察档案管理工作中又发挥着实际上的规范作用。这种类型的法规文件在军队档案系统不在少数，其数量甚至超过军事档案法规规章的总和，很多规范性文件在调整某一方面档案工作的作用不比法规规章逊色，很多人将这部分文件称为“规范性文件”。可所谓的“规范性文件”在法律上并没有明确的定位，表现形式多种多样，实践中存在不少争议。
这样的情况在地方档案法规体系中也普遍存在，2010年在国家档案法规体系清理过程中，对该部分文件的处理方法是不将其划入国家档案法规体系之内，但在后台启动立、改、废等有关措施另案解决，并明确指出了需要由规范性文件上升为法规、规章的立法项目，这种方法有利于保证立法质量、维护法治尊严，值得军队借鉴。
总之，军事档案法规的制定与编写、军事档案法规体系的构建和完善是一项复杂又艰巨的任务，既需要建构者熟悉掌握军队档案管理领域的专业知识，也需要其对立法技术有一定程度的掌握与了解。立法技术涉及法律制定、废止、修改过程中诸多知识、技巧和规则，本文仅从三个方面对军事档案法规有待完善之处进行了探讨，而从该视角对军事档案法规进行审视还有很多问题有待研究。
注释：
①本文军事档案法规是一个广义上的概念，既包括军事档案法规，也包括军事档案规章，狭义的军事档案法规指由中央军委制定的调整军事档案领域事务的军事法规。本文行文中除特别与军事规章对应指出外，军事法规指广义上的概念。
②本文搜集的军事档案法规来源分别为总参谋部办公厅1999年12月编制的《档案工作规章制度选编》、中央军委办公厅法制局2003年编制的《中国人民解放军军事规章汇编3》、《中华人民共和国军事法规汇编》、南京军区司令部办公室2009年12月编制的《军队档案工作规章制度汇编》，经梳理统计共计为89部军事档案法规和规范性文件，不能确定此数据为军事档案法规文件的全部。
参考文献：
[1]国家档案局.国家档案法规体系方案[J].中国档案.2011， （8） .
[2]邓涛.档案法规体系建设的历史和现状[J].中国档案.2011， （8） .
[3]宋扬.《国家档案法规体系方案》的特征[J].兰台世界.中国档案.2011， （9） .
[4]陈忠海，吴雁平.对我国地方档案法规立法技术存在问题的分析[J].档案管理.2010，（5）.
[5]朱力宇，张曙光.立法学.北京：中国人民大学出版社，2006：228-229.
[6]潘玉民.论档案法规体系[J].北京档案.1999，（11）.
[7]侯淑雯.立法制度与技术原理.北京：中国工商出版社，2003：232.
[8]张建田.关于军事法规体系的几个基本问题[J].法学杂志.2010，（9）.
作者单位：解放军档案馆
关键词：档案法规 军事法规 立法技术
伴随着军队档案事业的产生与发展，军事档案法规①体系建设经历了由无到有、逐步发展的过程，军事档案法规建设取得了丰硕的成果，为依法治军、依法治档提供了重要的依据与保障。但是，现有的军事档案法规中仍然存在一些问题，制约着军事档案法治进程。中央军委于2004年4月4日颁布的《军事法规军事规章条例》是规范军事法规、军事规章的制定、修改和废止活动的军事法规，对全军范围各个领域法规规章的制、废、改工作具有规范作用，军事档案法规建设同样应该遵循该条例的规定和要求。笔者搜集了1984年以来由军队系统颁布的近90②余部军事档案法规和规范性文件，根据《军事法规军事规章条例》的有关原则和规定，从法规名称、体例结构及制定机关等几个方面对军事档案法规存在的问题展开了分析。
一、军事档案法规名称分析
《军事法规军事规章条例》规定，“军事法规、军事规章的名称，应当准确反映其调整对象和效力等级。”根据这样的命名原则，军事法规的名称一般由效力范围、法所调整对象的内容及法的形式等几部分组成，如图1所示：
图1 军事法规军事规章名称构成图
《军事法规军事规章条例》对于法规名称中的效力范围有明确规定：“军事法规和总部规章的名称中通常应当冠有‘中国人民解放军’或者‘军队’字样；军兵种、军区规章的名称中应当冠有制定机关的名称”，这项规定要求军事法规的名称必须涵盖法规的效力范围或制定机关。对已经颁布的军事档案法规名称进行考察，可以发现现有军事档案法规名称中，省略效力范围部分而仅以法规调整对象的内容和法的形式两部分命名法规名称的法规不在少数。比如，《士兵档案管理规定》、《科技档案保管单位质量标准》、《档案馆安全技术防范系统建设要求》、《科技档案保管单位质量标准》、《光盘存储档案信息技术与管理规范》、《文书档案数字化技术要求（暂行）》、《会计档案管理规定》等等，上述法规有的是由总部颁布的总部规章，有的是由军区颁布的军区规章，名称中省略效力范围或制定机关的法规既不符合条例规定，也容易让使用者混淆其效力范围。
军事档案法规名称中包含的调整对象内容部分是军事法规名称的核心，应当指称准确、规定明确、语言简练。已经颁布的军事档案法规中，体现在名称中的调整对象内容的表述存在不够精炼和准确的情况。以近期颁布的几个军兵种、军区规章为例，第二炮兵、北京军区、沈阳军区、广州军区分别就规范重大活动中档案收集、整理等工作颁布了军兵种和军区规章，在规范对象的内容方面，几个规章是大体一致的，但反映到名称上却存在不同。上述颁布的四个规章名称分别为《第二炮兵重大活动档案收集管理规定》、《北京军区重大活动档案工作规定（试行）》、《沈阳军区领导干部工作档案收集管理规定》、《广州军区重大活动档案工作规定（试行）》。用“档案收集管理”和用“档案工作”作为法规名称的部分内容体现在法规内容上存在何种区别，“档案收集管理”和“档案工作”在内涵外延上存在什么不同，二者的区别在日常语言环境中可以忽略，但是在命名法规名称过程中则要慎重考虑。
此外，《军事法规军事规章条例》规定，军事法规的名称可以为条令、条例、纲要、概则、规定、办法，军事规章的名称可以为规定、规则、办法、细则、标准等。根据目前掌握的数据，在已经颁布的近90部军事档案法规和规范性文件中（包括已经废止的），有3部用“条例”、45部用“规定”、8部用“办法”、4部用“规则”、2部用“细则”、7部用“标准”。此外，还有使用“通则”、“规范”、“规程”、“要求”等名称。从立法技术的角度来讲，条令、条例、规定、规则、办法等不同立法形式的作用和内容是有区别的，军事档案法规在名称的选择上不能随意。比如，“条例”作为军事法规的一种形式，通常用来命名中央军委颁布的军事法规，而由各军区或军兵种颁布的军事规章的名称是不能使用“条例”的。具体到军队档案领域已经颁布的法律规范，只有由中央军委颁布的《中国人民解放军档案条例》才可以称之为条例。
二、军事档案法规体例结构分析
在军事法规结构上，《军事法规军事规章条例》第六十三条规定“军事法规、军事规章的内容应当分条表述。每一条可以由若干款组成，款下可以分项、目。条文较多的，根据内容需要和各项规定之间的逻辑关系，可以分编、章、节”。从结构上看，已经颁布的近90部军事档案法规和规范性文件中，大部分结构并不复杂，基本上没有编和节的设置，仅有章、条、款之分，还有一部分法规结构更为简单，没有章的设置，只有条、款之分。
在法规体例上，《军事法规军事规章条例》第六十一条规定军事法规、军事规章通常包括名称、立法目的和依据、适用范围、主管机关或者主管部门、行为规范、奖惩规定、实行日期。颁布的大部分军事档案法规体例结构遵循此项要求。表1列举了部分军事档案法规的体例：
表1 军事档案法规体例例举
如同表1所示，大部分军事档案法规的体例结构基本相同。然而，《军事法规军事规章条例》第六十一条规定仅仅是针对军事法规的体例结构而言的，不同法规虽然要参照相同的体例规范，但应当具有明确而特定的内容，否则就失去了立法的意义。我国军事档案法规一般由军事法律、军事法规、总部规章、军区、军兵种规章等几个层次组成，其核心是军事法规——《中国人民解放军档案条例》。为执行《中国人民解放军档案条例》，各总部可以根据需要制定总部规章，各军兵种、军区可以为执行法规或总部规章或对属于本军兵种、军区的职权范围内的事项制定军兵种或军区规章。下位法应当遵循上位法规定的基本原则，是对上位法规定的有益补充，应当体现自己的特色。然而，现行的一部分军事档案规章，无论在条例结构，还是在条款内容上，都与很多上位法存在较多雷同，甚至整条整款地重复，有的条款虽然有一些区别，也是整体重复下的个别字词的改动，还有的条款直接表述“奖励与惩罚按《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》有关条款执行”。这样的档案法规没有体现在坚持统一立法前提下，因地制宜地制定针对特定调整对象或者符合本军区、本军兵种档案工作实际的相关规定，针对性不强、适用性不大，失去了应有的存在价值和意义。因此，军事档案法规制定中只要符合相关法律规范的要求，具有完备的法律要素，在形式上不必拘泥于与上位法的相似，而应该根据实际需要制定条款内容。 三、军事档案法规制定机关及效力范围分析
《军事法规军事规章条例》对于军事法规军事规章的制定机关、效力范围、草案的决定以及法规规章的发布都有明确的规定，归纳起来可以用表2表示：
表2 军事法规军事规章的制定机关、效力范围、决定和发布要求对比表
通过上表可以看出，只有中央军委、各总部、军兵种、军区才是符合条例规定的立法机关，只有中央军委、各总部、军兵种、军区的最高首长才有发布军事法规规章命令的权限。各总部的二级部可以作为军事法规军事规章的起草单位，没有发布军事法规规章命令的权限。
在军队档案系统现行发挥作用的档案法规文件中，《中国人民解放军档案条例》是唯一一部由中央军委制定的军事档案法规，另有一部分是由总部制定的总部规章，还有一部分是由军区、军兵种制定的军兵种、军区规章。除此之外，还有相当一部分规范性文件是由各总部下的二级部制发，但是规范全军范围某种类型档案管理工作。比如 [1997]参三字第45号《中国人民解放军技术侦察档案工作规定》，就是规范全军范围内技术侦察档案工作的一个文件，文件的制发机关是总参三部。按照《军事法规军事规章条例》的规定，只有总部规章才可以有这样的效力范围，总部规章的机关单位应该为各总部。从严格意义上讲，《中国人民解放军技术侦察档案工作规定》不能称之为军事规章，可它在全军范围技术侦察档案管理工作中又发挥着实际上的规范作用。这种类型的法规文件在军队档案系统不在少数，其数量甚至超过军事档案法规规章的总和，很多规范性文件在调整某一方面档案工作的作用不比法规规章逊色，很多人将这部分文件称为“规范性文件”。可所谓的“规范性文件”在法律上并没有明确的定位，表现形式多种多样，实践中存在不少争议。
这样的情况在地方档案法规体系中也普遍存在，2010年在国家档案法规体系清理过程中，对该部分文件的处理方法是不将其划入国家档案法规体系之内，但在后台启动立、改、废等有关措施另案解决，并明确指出了需要由规范性文件上升为法规、规章的立法项目，这种方法有利于保证立法质量、维护法治尊严，值得军队借鉴。
总之，军事档案法规的制定与编写、军事档案法规体系的构建和完善是一项复杂又艰巨的任务，既需要建构者熟悉掌握军队档案管理领域的专业知识，也需要其对立法技术有一定程度的掌握与了解。立法技术涉及法律制定、废止、修改过程中诸多知识、技巧和规则，本文仅从三个方面对军事档案法规有待完善之处进行了探讨，而从该视角对军事档案法规进行审视还有很多问题有待研究。
注释：
①本文军事档案法规是一个广义上的概念，既包括军事档案法规，也包括军事档案规章，狭义的军事档案法规指由中央军委制定的调整军事档案领域事务的军事法规。本文行文中除特别与军事规章对应指出外，军事法规指广义上的概念。
②本文搜集的军事档案法规来源分别为总参谋部办公厅1999年12月编制的《档案工作规章制度选编》、中央军委办公厅法制局2003年编制的《中国人民解放军军事规章汇编3》、《中华人民共和国军事法规汇编》、南京军区司令部办公室2009年12月编制的《军队档案工作规章制度汇编》，经梳理统计共计为89部军事档案法规和规范性文件，不能确定此数据为军事档案法规文件的全部。
参考文献：
[1]国家档案局.国家档案法规体系方案[J].中国档案.2011， （8） .
[2]邓涛.档案法规体系建设的历史和现状[J].中国档案.2011， （8） .
[3]宋扬.《国家档案法规体系方案》的特征[J].兰台世界.中国档案.2011， （9） .
[4]陈忠海，吴雁平.对我国地方档案法规立法技术存在问题的分析[J].档案管理.2010，（5）.
[5]朱力宇，张曙光.立法学.北京：中国人民大学出版社，2006：228-229.
[6]潘玉民.论档案法规体系[J].北京档案.1999，（11）.
[7]侯淑雯.立法制度与技术原理.北京：中国工商出版社，2003：232.
[8]张建田.关于军事法规体系的几个基本问题[J].法学杂志.2010，（9）.
作者单位：解放军档案馆