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摘要：基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田有以下特点：第一，基本农田是为了满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求而必须确保的耕地；第二，基本农田的布局、数量和质量要求等，由各级人民政府通过编制土地利用总体规划来确定；第三，基本农田一经依法划定，长期不得占用。基本农田是耕地的一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般来说，划入基本农田保护区的耕地都是基本农田，必须严格加以保护。根据《基本农田保护条例》第三条规定，基本农田保护的方针是：全面规划、合理利用、用养结合、严格保护。
关键词：新形势；白山市；农田保护
白山市土地总面积1，474，372.81公顷，基本农田保护面积92958.98公顷，保护率85%。几年来，白山市的基本农田保护工作，始终坚持以“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策为指针，坚持以服务全市经济建设为宗旨，采取有力措施，加强基本农田保护工作，在管理体制、机制等方面进行积极探索，并取得一定成效。
1 基本农田保护基础性工作
在新的形势下，如何巩固基本农田保护成果，促进社会经济可持续发展，如何建立基本农田保护的长效机制，不断提升基本农田保护水平成为摆在白山人面前的一项重大课题。为了使全市基本农田保护工作真正落到实处，促进全市经济持续、快速、健康发展，我们采取的具体做法主要有：
1.1 不断深化对基本农田保护的管理，使基本农田保护工作常抓不懈
一是加大宣传力度。充分利用广播电视报刊等新闻媒体，发放宣传单、悬挂宣传横幅、设立基本农田保护标志牌等多种形式，对土地管理法律法规中关于基本农田保护的规定和《基本农田保护条例》进行反复宣传、讲解，使全社会都来重视和保护基本农田。宣传占用基本农田的“五个不准”，进一步增强了群众对基本农田保护的认识，使全社会形成保护基本农田的自觉性。二是签定目标责任制，确定基本农田保护的目标和责任。几年来，每年市政府与各县（市、区）政府、市国土资源局与各县（市、区）国土资源局都签定基本农田保护的双项目标责任制，并狠抓落实，确保了全市基本农田保护面积的稳定。三是从源头抓起，按照现行土地法律法规的规定，只有交通、能源、水利等基础设施才可以占用基本农田。在建设项目可行性论证阶段，凡是不允许占用基本农田的建设项目我们坚决不予上报预审，把项目建设占用基本农田的数量降到最低限度。
1.2 加强对基本农田保护的检查，确保基本农田保护区面积的稳定
为了巩固基本农田保护成果，几年来，进行了多次基本农田保护检查，成立了以国土资源局局长为组长、农委副主任为副组长的基本农田保护工作领导小组和工作机构，各县（市、区）抽调了得力的工作人员，深入村、社实际调查。到目前为止，全市基本农田保护面积92958.98公顷，保护地块7140块，层层签定基本农田保护责任书28427份。同时，还采取以下基本农田保护措施：一是建立基本农田保护档案，达到图、表、卡齐全。二是设立基本农田保护标志牌450块。三是建立基本农田保护网络，聘请乡、村、社基本农田监察员。四是建立责任追究制，对违反规定乱占基本农田者追究其责任，轻者追回耕地，恢复地貌，重者依法查处。
2 建立健全基本农田保护制度
全市各县（市、区）人民政府都分别制定了基本农田保护的各项制度。
2.1 基本农田质量保护制度
各县（市、区）人民政府层层签订基本农田保护责任书，将基本农田落实到政府领导、落实到村、落实到户、落实到地块。把基本农田保护作为领导任期目标制的一项内容，作为考核领导干部的重要内容。
2.2 基本农田保护区用途管制制度
禁止任何单位和个人在基本农田保护区内非法进行建设和破坏基本农田的活动；禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。在基本农田保护区内一律不得安排新建非农建设项目。建筑物、构筑物拆除的，所占的土地要及时复耕。
2.3 占用基本农田严格审批与占补平衡制度
除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区外，其他任何单位和个人都不得占用基本农田。依法需要占用的，一律报国务院审批。报批前，县（市、区）人民政府国土资源行政主管部门在制订补充耕地方案时，要会同农业行政主管部门明确补划基本农田的位置、面积、质量。被占用的基本农田耕地层土壤，应进行剥离，用于新补划的基本农田或新开垦的耕地。坚持占用基本农田与补划基本农田相结合的制度，确保基本农田的面积不减少。近几年来，我市基础设施建设用地量很大，在报批项目占用基本农田时，充分做好补划基本农田方案，做到“占一补一”。同时，对一些重点项目确实无法避开基本农田的，全部依法进行了补划，实现了占补平衡，基本农田面积始终保持了稳定。如：抚松县二期网改松漫线路工程、抚松县二期网改松漫线路工程双回路线、吉林松江河水力发电公司双沟电站一期工程、浑江发电公司五期工程、三道沟水上工作站建营房、抚松县城市供水工程净水厂等项目共占用基本农田38.5487公顷，均按照“一比一”的比例及时调整补划了基本农田，使基本农田总面积不减少。
2.4 基本农田质量保护制度
要进行基本农田分等定级，加强基本农田地力与施肥效益长期定位监测体系，建立定期发布制度。加大资金投入，把基本农田与地力培肥、中、低产田改造结合起来，提高基本农田的质量。
通过建章立制，规范管理，确保了白山市基本农田保护制度切实落在实处。
3 开展基本农田示范区申报工作
全国基本农田保护工作会议召开以后，白山市按照以建设促保护的工作思路，积极做好基本农田保护示范区申报的前期准备工作，围绕“总量不减少、用途不改变、质量不降低”的总目标，不断完善基本农田保护的各项基础工作，开展基本农田示范区项目可行性研究，科学制定基本农田示范区建设方案，积极争取在白山市设立基本农田保护示范区，推动白山市基本农田保护工作再上新台阶。 2005年10月，白山市向省国土资源厅申请，拟在浑江区红土崖镇设立基本农田保护示范区，示范区位于浑江区西南部，距市区中心22.5公里，居长白山南麓，浑江上游，东与三道沟镇和临江市苇沙河镇毗邻，西南与通化市交界，北与六道江镇、七道江镇接壤。土地资源以缓坡耕地为主，基本实现梯田化，达到保水、保肥、保土要求，田间道路通达，布局合理，适应耕作和田间管理，能够突出东部山区保护耕地的示范作用，并能突出代表山区基本农田保护的特点。示范区总面积10.8万亩。该示范区实施后，可提高土地利用率和产出率，达到农业增产，农民增收的目的。
4 基本农田保护工作中存在的问题及对策、建议
4.1 基本农田保护中存在的问题主要有：
（1）基本农田保护规划管理过于僵化。基本农田保护区是通过土地利用总体规划确定的，在土地利用总体规划修编时，尽管经过多方面调查论证，力求科学合理，但难免会出现一些难以预料的情况。比如因自然灾害等因素使基本农田遭到毁坏，短期内又无法恢复，导致基本农田保护面积不足而又长期得不到补充，部分通过土地后备资源开发新增加的优质耕地，长期不能划入基本农田保护区以实行更有效的保护等。
（2）基本农田保护管理机制不完善。表现为：现行基本农田保护机制还存在不少问题，比如基本农田保护指标是由上而下逐级下达的刚性指标，这个指标往往与各地实际情况存在一定差距，很难全面、合理地划定规划期内的基本农田。基本农田保护工作中暴露出的一系列需要通过规划调整才能解决的问题，往往难以及时得到解决。
（3）基本农田保护法规不健全。表现为：对于基本农田保护规划的调整完善，缺乏操作性强的程序性规范；在基本农田质量定期检测、基本农田动态调整验收审查、基本农田审查报批等方面还缺乏一系列规范制度，对弄虚作假或审查不严的行为缺乏责任追究制度。
（4）基本农田保护资金缺乏。表现为：目前还缺乏统一的政策保障，没有明确的资金来源渠道，使基本农田保护工作平稳运行。
（5）对基本农田保护的认识还存在差距，有的地方领导认为只要是为了经济发展，就可以随意乱占耕地，甚至占用基本农田大上项目。
（6）有些地方为规避占用基本农田报国务院审批的法律规定，频繁进行土地利用总体规划调整或修改，影响了基本农田保护的稳定性和严肃性。一些违法违规占用的基本农田，通过调整规划，补办手续等方式规避法律责任。
4.2 对策及建议
实行最严格的基本农田保护制度，使基本农田得到长效保护，必须以实事求是的态度，在保护和管理上做到“严”而不“僵”。
基本农田保护在保证制度严肃性的同时，也要注重制度执行的实际效果。对此，应采取以下措施：
（1）市政府定期组织对县（市、区）政府基本农田保护工作的监督检查。监督检查的主要内容是对基本农田保护措施落实情况进行督查，发现问题及时给予纠正；充分发动群众，发挥全社会的监督作用，对于违反基本农田保护制度的行为做到早知道早处理，督查中发现或群众举报的问题及时立案查处或督促地方查处，并通报处理结果。
（2）每年组织一次基本农田质量动态调查。对确需调整的农田，可依据规范要求提交调整报告和调整方案的可行性论证意见。凡属于合理调整的，报原规划审批部门批准调整，国土资源部门备案，以建立科学合理、便于操作、切实有效的管护机制，确保在规划期内基本农田质量有所提高。
（3）完善基本农田保护法律法规。要研究制定以下几方面的规范性文件：一是要建立基本农田保护监督检查制度，对督查的时间、方法、督查组的组成及各自的责任、督查发现的问题的处理标准等都要有明确的规定；二是对合理的基本农田调整进行可行性论证的规范性文件，包括专家组成员的资质、调查论证的内容、各类定性标准都要有明确的标准；三是出台关于基本农田质量定期检测、基本农田动态调整验收审查、基本农田保护规划合理调整的审核报批的规范程序的规范性文件；四是制定基本农田保护动态管理中各个运作程序和审查环节的差错责任追究制度。
基本农田保护是各级政府的首要工作之一，理应各相关部门齐抓共管，但从目前情况来看，主要还只是国土资源部门在管，其他部门的工作还没有真正到位。基本农田保护是一项系统工程，涉及许多专业领域，有较高的技术要求。鉴于此，建议政府加强组织领导，逐步建立和完善以政府为主导的基本农田保护网络体系，加强对国土、农业、水利、林业、环保等多个部门的协调。
国以农为基，民以食为天。保护耕地特别是基本农田，不仅是实现粮食基本自给、确保国家粮食安全的需要，也是保障农民群众利益、维护社会稳定的需要，更是落实科学发展观、保持我国经济持续、快速、协调、健康发展的需要。我们必须高度重视当前基本农田保护工作出现的问题，尽快采取措施，建立基本农田保护长效机制，坚决捍卫基本农田这条不可逾越的“红线”。
关键词：新形势；白山市；农田保护
白山市土地总面积1，474，372.81公顷，基本农田保护面积92958.98公顷，保护率85%。几年来，白山市的基本农田保护工作，始终坚持以“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策为指针，坚持以服务全市经济建设为宗旨，采取有力措施，加强基本农田保护工作，在管理体制、机制等方面进行积极探索，并取得一定成效。
1 基本农田保护基础性工作
在新的形势下，如何巩固基本农田保护成果，促进社会经济可持续发展，如何建立基本农田保护的长效机制，不断提升基本农田保护水平成为摆在白山人面前的一项重大课题。为了使全市基本农田保护工作真正落到实处，促进全市经济持续、快速、健康发展，我们采取的具体做法主要有：
1.1 不断深化对基本农田保护的管理，使基本农田保护工作常抓不懈
一是加大宣传力度。充分利用广播电视报刊等新闻媒体，发放宣传单、悬挂宣传横幅、设立基本农田保护标志牌等多种形式，对土地管理法律法规中关于基本农田保护的规定和《基本农田保护条例》进行反复宣传、讲解，使全社会都来重视和保护基本农田。宣传占用基本农田的“五个不准”，进一步增强了群众对基本农田保护的认识，使全社会形成保护基本农田的自觉性。二是签定目标责任制，确定基本农田保护的目标和责任。几年来，每年市政府与各县（市、区）政府、市国土资源局与各县（市、区）国土资源局都签定基本农田保护的双项目标责任制，并狠抓落实，确保了全市基本农田保护面积的稳定。三是从源头抓起，按照现行土地法律法规的规定，只有交通、能源、水利等基础设施才可以占用基本农田。在建设项目可行性论证阶段，凡是不允许占用基本农田的建设项目我们坚决不予上报预审，把项目建设占用基本农田的数量降到最低限度。
1.2 加强对基本农田保护的检查，确保基本农田保护区面积的稳定
为了巩固基本农田保护成果，几年来，进行了多次基本农田保护检查，成立了以国土资源局局长为组长、农委副主任为副组长的基本农田保护工作领导小组和工作机构，各县（市、区）抽调了得力的工作人员，深入村、社实际调查。到目前为止，全市基本农田保护面积92958.98公顷，保护地块7140块，层层签定基本农田保护责任书28427份。同时，还采取以下基本农田保护措施：一是建立基本农田保护档案，达到图、表、卡齐全。二是设立基本农田保护标志牌450块。三是建立基本农田保护网络，聘请乡、村、社基本农田监察员。四是建立责任追究制，对违反规定乱占基本农田者追究其责任，轻者追回耕地，恢复地貌，重者依法查处。
2 建立健全基本农田保护制度
全市各县（市、区）人民政府都分别制定了基本农田保护的各项制度。
2.1 基本农田质量保护制度
各县（市、区）人民政府层层签订基本农田保护责任书，将基本农田落实到政府领导、落实到村、落实到户、落实到地块。把基本农田保护作为领导任期目标制的一项内容，作为考核领导干部的重要内容。
2.2 基本农田保护区用途管制制度
禁止任何单位和个人在基本农田保护区内非法进行建设和破坏基本农田的活动；禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。在基本农田保护区内一律不得安排新建非农建设项目。建筑物、构筑物拆除的，所占的土地要及时复耕。
2.3 占用基本农田严格审批与占补平衡制度
除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区外，其他任何单位和个人都不得占用基本农田。依法需要占用的，一律报国务院审批。报批前，县（市、区）人民政府国土资源行政主管部门在制订补充耕地方案时，要会同农业行政主管部门明确补划基本农田的位置、面积、质量。被占用的基本农田耕地层土壤，应进行剥离，用于新补划的基本农田或新开垦的耕地。坚持占用基本农田与补划基本农田相结合的制度，确保基本农田的面积不减少。近几年来，我市基础设施建设用地量很大，在报批项目占用基本农田时，充分做好补划基本农田方案，做到“占一补一”。同时，对一些重点项目确实无法避开基本农田的，全部依法进行了补划，实现了占补平衡，基本农田面积始终保持了稳定。如：抚松县二期网改松漫线路工程、抚松县二期网改松漫线路工程双回路线、吉林松江河水力发电公司双沟电站一期工程、浑江发电公司五期工程、三道沟水上工作站建营房、抚松县城市供水工程净水厂等项目共占用基本农田38.5487公顷，均按照“一比一”的比例及时调整补划了基本农田，使基本农田总面积不减少。
2.4 基本农田质量保护制度
要进行基本农田分等定级，加强基本农田地力与施肥效益长期定位监测体系，建立定期发布制度。加大资金投入，把基本农田与地力培肥、中、低产田改造结合起来，提高基本农田的质量。
通过建章立制，规范管理，确保了白山市基本农田保护制度切实落在实处。
3 开展基本农田示范区申报工作
全国基本农田保护工作会议召开以后，白山市按照以建设促保护的工作思路，积极做好基本农田保护示范区申报的前期准备工作，围绕“总量不减少、用途不改变、质量不降低”的总目标，不断完善基本农田保护的各项基础工作，开展基本农田示范区项目可行性研究，科学制定基本农田示范区建设方案，积极争取在白山市设立基本农田保护示范区，推动白山市基本农田保护工作再上新台阶。 2005年10月，白山市向省国土资源厅申请，拟在浑江区红土崖镇设立基本农田保护示范区，示范区位于浑江区西南部，距市区中心22.5公里，居长白山南麓，浑江上游，东与三道沟镇和临江市苇沙河镇毗邻，西南与通化市交界，北与六道江镇、七道江镇接壤。土地资源以缓坡耕地为主，基本实现梯田化，达到保水、保肥、保土要求，田间道路通达，布局合理，适应耕作和田间管理，能够突出东部山区保护耕地的示范作用，并能突出代表山区基本农田保护的特点。示范区总面积10.8万亩。该示范区实施后，可提高土地利用率和产出率，达到农业增产，农民增收的目的。
4 基本农田保护工作中存在的问题及对策、建议
4.1 基本农田保护中存在的问题主要有：
（1）基本农田保护规划管理过于僵化。基本农田保护区是通过土地利用总体规划确定的，在土地利用总体规划修编时，尽管经过多方面调查论证，力求科学合理，但难免会出现一些难以预料的情况。比如因自然灾害等因素使基本农田遭到毁坏，短期内又无法恢复，导致基本农田保护面积不足而又长期得不到补充，部分通过土地后备资源开发新增加的优质耕地，长期不能划入基本农田保护区以实行更有效的保护等。
（2）基本农田保护管理机制不完善。表现为：现行基本农田保护机制还存在不少问题，比如基本农田保护指标是由上而下逐级下达的刚性指标，这个指标往往与各地实际情况存在一定差距，很难全面、合理地划定规划期内的基本农田。基本农田保护工作中暴露出的一系列需要通过规划调整才能解决的问题，往往难以及时得到解决。
（3）基本农田保护法规不健全。表现为：对于基本农田保护规划的调整完善，缺乏操作性强的程序性规范；在基本农田质量定期检测、基本农田动态调整验收审查、基本农田审查报批等方面还缺乏一系列规范制度，对弄虚作假或审查不严的行为缺乏责任追究制度。
（4）基本农田保护资金缺乏。表现为：目前还缺乏统一的政策保障，没有明确的资金来源渠道，使基本农田保护工作平稳运行。
（5）对基本农田保护的认识还存在差距，有的地方领导认为只要是为了经济发展，就可以随意乱占耕地，甚至占用基本农田大上项目。
（6）有些地方为规避占用基本农田报国务院审批的法律规定，频繁进行土地利用总体规划调整或修改，影响了基本农田保护的稳定性和严肃性。一些违法违规占用的基本农田，通过调整规划，补办手续等方式规避法律责任。
4.2 对策及建议
实行最严格的基本农田保护制度，使基本农田得到长效保护，必须以实事求是的态度，在保护和管理上做到“严”而不“僵”。
基本农田保护在保证制度严肃性的同时，也要注重制度执行的实际效果。对此，应采取以下措施：
（1）市政府定期组织对县（市、区）政府基本农田保护工作的监督检查。监督检查的主要内容是对基本农田保护措施落实情况进行督查，发现问题及时给予纠正；充分发动群众，发挥全社会的监督作用，对于违反基本农田保护制度的行为做到早知道早处理，督查中发现或群众举报的问题及时立案查处或督促地方查处，并通报处理结果。
（2）每年组织一次基本农田质量动态调查。对确需调整的农田，可依据规范要求提交调整报告和调整方案的可行性论证意见。凡属于合理调整的，报原规划审批部门批准调整，国土资源部门备案，以建立科学合理、便于操作、切实有效的管护机制，确保在规划期内基本农田质量有所提高。
（3）完善基本农田保护法律法规。要研究制定以下几方面的规范性文件：一是要建立基本农田保护监督检查制度，对督查的时间、方法、督查组的组成及各自的责任、督查发现的问题的处理标准等都要有明确的规定；二是对合理的基本农田调整进行可行性论证的规范性文件，包括专家组成员的资质、调查论证的内容、各类定性标准都要有明确的标准；三是出台关于基本农田质量定期检测、基本农田动态调整验收审查、基本农田保护规划合理调整的审核报批的规范程序的规范性文件；四是制定基本农田保护动态管理中各个运作程序和审查环节的差错责任追究制度。
基本农田保护是各级政府的首要工作之一，理应各相关部门齐抓共管，但从目前情况来看，主要还只是国土资源部门在管，其他部门的工作还没有真正到位。基本农田保护是一项系统工程，涉及许多专业领域，有较高的技术要求。鉴于此，建议政府加强组织领导，逐步建立和完善以政府为主导的基本农田保护网络体系，加强对国土、农业、水利、林业、环保等多个部门的协调。
国以农为基，民以食为天。保护耕地特别是基本农田，不仅是实现粮食基本自给、确保国家粮食安全的需要，也是保障农民群众利益、维护社会稳定的需要，更是落实科学发展观、保持我国经济持续、快速、协调、健康发展的需要。我们必须高度重视当前基本农田保护工作出现的问题，尽快采取措施，建立基本农田保护长效机制，坚决捍卫基本农田这条不可逾越的“红线”。