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[摘要]我国高等教育立法经历了多个发展阶段,目前还存在着一些问题与不足。因此,应当在借鉴国外高等教育立法有益经验的基础上,完善我国的高等教育法律体系,以使其适应高等教育实践的需要。
[关键词]高等教育 立法
[作者简介]刘淑华(1971- ),女,河北唐山人,唐山学院文法系,副教授,硕士,研究方向为法学理论。(河北 唐山 063000)
[中图分类号]G40-011.8[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)09-0171-02
高校是为社会培养高级人才的机构,在构建和谐社会的过程中应起到榜样作用,而只有建设完善的高等教育法制才能达到这些目标,高等教育立法的质量直接影响着教育法制建设的进程。1980年,《学位条例》的通过标志着我国系统的高等教育法制建设的开始。目前,教育已经成为除经济以外立法最多的领域。但是,我国高等教育立法在体系、可操作性、可诉性等方面还存在诸多问题,与我国高等教育发展的客观需要还存在着相当的差距,在一定程度上制约了高等教育的发展,因此亟待完善。
一、高等教育立法的现状分析
改革开放以来,党和国家一贯重视教育法制建设,大力推进教育立法工作,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求:“在简政放权的同时,必须加强教育立法工作。”1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》对完善教育立法、加大教育执法力度、加强教育法制工作机构建设等问题,提出了更加明确、具体的要求。高等教育立法工作取得巨大成绩,具有中国特色的高等教育法律体系基本形成。
(一)高等教育立法体系的现状分析
目前我国高等教育立法已形成一个多层次的较完整的法律体系。我国高等教育立法纵向体系的基本框架为:(1)教育基本法:宪法、教育法;(2)教育法律(5部);(3)教育行政法规(约20部);(4)教育部门规章(约40部);(5)地方人大、地方政府依据职权、授权制定高等教育地方性法规、地方政府规章。①
从立法机构和立法层次来看,高等教育立法存在以下问题。首先,由国家最高权力机关制定和颁布的教育法律仅7部(含宪法),教育行政法规与教育部门规章占绝大多数。教育所依据的准则和规范绝大多数是由国务院、教育部、地方权力机关和地方政府部门制定的教育行政法规、部门规章以及地方性行政法规和地方政府规章,立法层次较低,其效力极为有限。其次,部分法规不够规范。政策性、行政性的通知和决定较多,条文化、规范化、权威性的法律较少;试行性、暂行性的规范性文件较多。这种不合理的整体结构影响了我国高等教育法制建设的进程。最后,我国现有高等教育法律法规配套立法严重滞后。有的法律法规适应性差、无实施细则,导致在日常的教育管理和司法环节中难以操作。高等教育法律法规颁布与高等教育的发展不同步,且法律法规的数量有限,这与美国从20世纪60年代后开始教育法律法规平均每年增加2.5个的速度相距甚远。这种变化性的缺失也是我国高等教育法规落后于社会现实的反映。②
我国由于高等教育立法起步较晚,大部分的法律类型属于行政规章,高等教育法律的横向体系中法律数量不多,这也正是我们需要加以改进和完善之处。
(二)高等教育立法内容的现状分析
1.缺乏可操作性,可诉性弱。我国关于高等教育的许多法律法规条文是原则性的,程序性规范较少,导致相关权力部门职权不清,个体的权利义务不明,救济途径单一。例如,《高等教育法》第4章中对高校办学自主权所作的规定多为纲要式的内容,导致高校自主权难以归位。第34条规定:“高等学校根据教学需要,自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”而实际情况则是高等学校教学方面的规定政出多门,红头文件与法规并存且红头文件的权威性压倒法律法规,这反映出高等学校办学自主权没有真正落实,对于侵权行为缺乏相应的处罚机制。
2.内容的滞后性。(1)从《学位条例》《高等教育法》以及其他高等教育相关法律法规的内容来看,其时代特征鲜明,但也有历史局限。随着社会主义市场经济体制的不断完善,高等教育法律法规在内容方面存在的不足也逐步显现出来。以《学位条例》为例,随着我国高等教育特别是研究生教育的发展,《学位条例》重实体、轻程序,责权利失衡,开放度和相关法规配套程度低等立法上的局限性逐步凸显出来,对我国学位与研究生教育事业的改革深化和不断发展,构成了制度上的制约。③(2)法律条款没能体现高等教育追求的原则。平等、自由、正当程序是高等教育应当遵守的原则,而在教育法律法规中这些原则都未得到落实。
二、我国高等教育立法的完善
根据我国教育事业的实际情况,建立与我国教育体系相适应的、具有中国特色的教育法律体系,始终是值得关注的课题。
(一)加快制定与修改法律的步伐
利用国家制定和发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的机会,在已有法律体系基础上,以《宪法》《立法法》为依据,形成层次有序、结构合理、完整统一的高等教育法律法规体系。
在完善高等教育法律横向体系方面还需要制定更多的法律。首先,借鉴西方国家先进立法经验制定有关终身教育的立法。20世纪60年代以来,经联合国教科文组织推动,终身教育在世界范围内成为重要的教育理念和教育行动。党的十六大提出“构建终身教育体系”“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。法国、美国、日本、韩国以及我国台湾地区已先后立法以促进终身教育的发展。我国也应尽快将终身教育行为法制化。其次,针对我国教育经费投入缺乏体系性保障的现状,制定《教育投入法》。我国《教育法》第7章第53条、第54条对教育经费的筹措体制和财政经费比例作出了明确规定,中共中央、国务院在1993年联合印发的《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年实现全国财政性教育经费支出占国民生产总值的4%,而实际上到2002年仅达到3.41%,2004年、2005年则分别下降到2.79%和2.81%。不少学者把这一现状归因于我国的经济发展状况,称之为“穷国办大教育”。④我国的《教育法》第55条第2款规定:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”但是对这“三个增长”却没有规定增长比例。对于挤占、甚至挪用教育经费的现象,在《教育法》第9章“法律责任”中却找不到相应的处罚规定,导致法律规定的义务性条款义务主体不明确,无法追究违法行为的法律责任。因此,有必要制定一部《教育投入法》,从宏观上调整这些法律关系,依靠国家强制力保证对高等教育发展事业的财政支持。再次,在《高等教育法》之下制定《中国大学法》《中国大学章程》《高等教育管理法》《高等学校教师法》等单项法。
(二)完善高等教育法律内容
内容的拓新和灵活性是保持教育立法活力的关键。这就需要将相应法律、法规加以具体化,以增强其可操作性、针对性和可诉性。一是适时修订《学位条例》《高等教育法》等文件,并出台配套的法规、规章,增强其可操作性与可诉性。二是加强法律责任和程序性条款的制定。在我国现行的高等教育法律法规中,涉及法律责任的往往参照其他法律规定进行,或是只进行原则性的规定,这无形中扩大了教育行政主管部门的权力,限制并弱化了高校的权力和受教育者的权利。高等教育司法监督应在推动教育法制建设、维护当事人的合法权益、推进依法行政等方面发挥作用。高等教育立法应当明确权力行使者的法律责任,增强相关的监督条款和受管理者的权利救济途径。三是法律条款中应包含体现高等教育所追求的平等、自由、正当的原则和精神。我国宪法规定,受教育权、平等权是公民的基本权利,而现实中却存在着公平录取、受教育权难以得到有效保障等问题。虽然不能在短期内实现真正的平等、自由,但完善教育法律法规仍具有紧迫性。
[注释]
①吴江梅.中国高等教育立法中存在的若干问题及思考[J].昆明师范高等专科学校学报,2007(1):47.
②陶毓玮.美国高等教育法制对我国高等教育法制建设之启示——读《国外高等教育法制》后评[J].文教资料,2008(24):78.
③劳凯声.中国教育法制评论(第4辑)[M].北京:教育科学出版社,2006:l22.
④程方平.中国教育报告——入世背景下中国教育的现实问题和基本对策[M].北京:中国社会科学出版社,2002:232.
[关键词]高等教育 立法
[作者简介]刘淑华(1971- ),女,河北唐山人,唐山学院文法系,副教授,硕士,研究方向为法学理论。(河北 唐山 063000)
[中图分类号]G40-011.8[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)09-0171-02
高校是为社会培养高级人才的机构,在构建和谐社会的过程中应起到榜样作用,而只有建设完善的高等教育法制才能达到这些目标,高等教育立法的质量直接影响着教育法制建设的进程。1980年,《学位条例》的通过标志着我国系统的高等教育法制建设的开始。目前,教育已经成为除经济以外立法最多的领域。但是,我国高等教育立法在体系、可操作性、可诉性等方面还存在诸多问题,与我国高等教育发展的客观需要还存在着相当的差距,在一定程度上制约了高等教育的发展,因此亟待完善。
一、高等教育立法的现状分析
改革开放以来,党和国家一贯重视教育法制建设,大力推进教育立法工作,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求:“在简政放权的同时,必须加强教育立法工作。”1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》对完善教育立法、加大教育执法力度、加强教育法制工作机构建设等问题,提出了更加明确、具体的要求。高等教育立法工作取得巨大成绩,具有中国特色的高等教育法律体系基本形成。
(一)高等教育立法体系的现状分析
目前我国高等教育立法已形成一个多层次的较完整的法律体系。我国高等教育立法纵向体系的基本框架为:(1)教育基本法:宪法、教育法;(2)教育法律(5部);(3)教育行政法规(约20部);(4)教育部门规章(约40部);(5)地方人大、地方政府依据职权、授权制定高等教育地方性法规、地方政府规章。①
从立法机构和立法层次来看,高等教育立法存在以下问题。首先,由国家最高权力机关制定和颁布的教育法律仅7部(含宪法),教育行政法规与教育部门规章占绝大多数。教育所依据的准则和规范绝大多数是由国务院、教育部、地方权力机关和地方政府部门制定的教育行政法规、部门规章以及地方性行政法规和地方政府规章,立法层次较低,其效力极为有限。其次,部分法规不够规范。政策性、行政性的通知和决定较多,条文化、规范化、权威性的法律较少;试行性、暂行性的规范性文件较多。这种不合理的整体结构影响了我国高等教育法制建设的进程。最后,我国现有高等教育法律法规配套立法严重滞后。有的法律法规适应性差、无实施细则,导致在日常的教育管理和司法环节中难以操作。高等教育法律法规颁布与高等教育的发展不同步,且法律法规的数量有限,这与美国从20世纪60年代后开始教育法律法规平均每年增加2.5个的速度相距甚远。这种变化性的缺失也是我国高等教育法规落后于社会现实的反映。②
我国由于高等教育立法起步较晚,大部分的法律类型属于行政规章,高等教育法律的横向体系中法律数量不多,这也正是我们需要加以改进和完善之处。
(二)高等教育立法内容的现状分析
1.缺乏可操作性,可诉性弱。我国关于高等教育的许多法律法规条文是原则性的,程序性规范较少,导致相关权力部门职权不清,个体的权利义务不明,救济途径单一。例如,《高等教育法》第4章中对高校办学自主权所作的规定多为纲要式的内容,导致高校自主权难以归位。第34条规定:“高等学校根据教学需要,自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”而实际情况则是高等学校教学方面的规定政出多门,红头文件与法规并存且红头文件的权威性压倒法律法规,这反映出高等学校办学自主权没有真正落实,对于侵权行为缺乏相应的处罚机制。
2.内容的滞后性。(1)从《学位条例》《高等教育法》以及其他高等教育相关法律法规的内容来看,其时代特征鲜明,但也有历史局限。随着社会主义市场经济体制的不断完善,高等教育法律法规在内容方面存在的不足也逐步显现出来。以《学位条例》为例,随着我国高等教育特别是研究生教育的发展,《学位条例》重实体、轻程序,责权利失衡,开放度和相关法规配套程度低等立法上的局限性逐步凸显出来,对我国学位与研究生教育事业的改革深化和不断发展,构成了制度上的制约。③(2)法律条款没能体现高等教育追求的原则。平等、自由、正当程序是高等教育应当遵守的原则,而在教育法律法规中这些原则都未得到落实。
二、我国高等教育立法的完善
根据我国教育事业的实际情况,建立与我国教育体系相适应的、具有中国特色的教育法律体系,始终是值得关注的课题。
(一)加快制定与修改法律的步伐
利用国家制定和发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的机会,在已有法律体系基础上,以《宪法》《立法法》为依据,形成层次有序、结构合理、完整统一的高等教育法律法规体系。
在完善高等教育法律横向体系方面还需要制定更多的法律。首先,借鉴西方国家先进立法经验制定有关终身教育的立法。20世纪60年代以来,经联合国教科文组织推动,终身教育在世界范围内成为重要的教育理念和教育行动。党的十六大提出“构建终身教育体系”“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。法国、美国、日本、韩国以及我国台湾地区已先后立法以促进终身教育的发展。我国也应尽快将终身教育行为法制化。其次,针对我国教育经费投入缺乏体系性保障的现状,制定《教育投入法》。我国《教育法》第7章第53条、第54条对教育经费的筹措体制和财政经费比例作出了明确规定,中共中央、国务院在1993年联合印发的《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年实现全国财政性教育经费支出占国民生产总值的4%,而实际上到2002年仅达到3.41%,2004年、2005年则分别下降到2.79%和2.81%。不少学者把这一现状归因于我国的经济发展状况,称之为“穷国办大教育”。④我国的《教育法》第55条第2款规定:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”但是对这“三个增长”却没有规定增长比例。对于挤占、甚至挪用教育经费的现象,在《教育法》第9章“法律责任”中却找不到相应的处罚规定,导致法律规定的义务性条款义务主体不明确,无法追究违法行为的法律责任。因此,有必要制定一部《教育投入法》,从宏观上调整这些法律关系,依靠国家强制力保证对高等教育发展事业的财政支持。再次,在《高等教育法》之下制定《中国大学法》《中国大学章程》《高等教育管理法》《高等学校教师法》等单项法。
(二)完善高等教育法律内容
内容的拓新和灵活性是保持教育立法活力的关键。这就需要将相应法律、法规加以具体化,以增强其可操作性、针对性和可诉性。一是适时修订《学位条例》《高等教育法》等文件,并出台配套的法规、规章,增强其可操作性与可诉性。二是加强法律责任和程序性条款的制定。在我国现行的高等教育法律法规中,涉及法律责任的往往参照其他法律规定进行,或是只进行原则性的规定,这无形中扩大了教育行政主管部门的权力,限制并弱化了高校的权力和受教育者的权利。高等教育司法监督应在推动教育法制建设、维护当事人的合法权益、推进依法行政等方面发挥作用。高等教育立法应当明确权力行使者的法律责任,增强相关的监督条款和受管理者的权利救济途径。三是法律条款中应包含体现高等教育所追求的平等、自由、正当的原则和精神。我国宪法规定,受教育权、平等权是公民的基本权利,而现实中却存在着公平录取、受教育权难以得到有效保障等问题。虽然不能在短期内实现真正的平等、自由,但完善教育法律法规仍具有紧迫性。
[注释]
①吴江梅.中国高等教育立法中存在的若干问题及思考[J].昆明师范高等专科学校学报,2007(1):47.
②陶毓玮.美国高等教育法制对我国高等教育法制建设之启示——读《国外高等教育法制》后评[J].文教资料,2008(24):78.
③劳凯声.中国教育法制评论(第4辑)[M].北京:教育科学出版社,2006:l22.
④程方平.中国教育报告——入世背景下中国教育的现实问题和基本对策[M].北京:中国社会科学出版社,2002:232.