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《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》指出：“对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源缺乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫”。江西省上饶市从2004年开始实施的深山区、库区、地质灾害区搬迁扶贫，是继滨湖地区移民建镇之后又一次动迁规模大、涉及面广、安置起点高的移民行动。通过三年来的实践?熏江西省委省政府这项决策已经深得民心?熏受到广大移民的热烈欢迎和衷心拥护。最近我们对上饶市移民扶贫现状进行了一些调研，发现对那些居住在一方水土养不活一方人进行整体搬迁，已成为当前乃至今后扶贫开发的重要手段，但在实际工作中也存在着一些不容忽视的问题，迫切需要今后有所调整、有所创新和有所改进，否则，有可能导致事倍功半。
一、基本情况和成效
近三年来，上饶市坚持把移民扶贫作为加快山区库区群众脱贫致富的重要举措，千方百计增加投入，不断探索移民形式和工作机制，取得了显著成果。据统计，截止到2006年底，上饶市移民扶贫工程以8011．5万元项目资金拉动了近2．6亿元的总投入，累计搬迁移民2．4万人，建成移民安置新村117个，配套了一大批基础设施，带动了当地人口结构、能力及经济社会环境的深刻变革。
一是移民扶贫推动了搬迁群众思想观念的根本转变和素质能力的大幅提高。移民搬迁到区位条件相对优越、资源相对丰富的地方后，其固守的传统思维方式、生活习惯、生产经营模式被打破，“衣食足而知荣辱”，新的发展机会使他们耳濡目染各种新观念、新知识，直接和间接地促进了移民群众素质的提高。上饶县华坛山镇姜村安置点的移民邱家福，在原居住地过着“红薯饭、木炭火、除了神仙就是我”的原生态生活，只知道做一些砍竹木、搬木材的体力活，搬到40公里以外的新居住地后，新的务工环境的改变促使他重新学习了一门新技术，主动应聘到镇里一家企业工作，现在每月收入有1千多元。
二是移民扶贫直接推进了最贫困人口的扶贫开发进程。大部分移民的原居住环境恶劣，有的连生存下去都是问题，在这样的条件下，他们自然也成为了最为贫困的人口，也是扶贫开发的最难攻坚对象之一。搬迁到新安置地后，生产生活条件明显改善，精神面貌也焕然一新，扶贫开发进程得以大大推进。余干县李梅林场丰仂安置点居住的移民，原来住在只能徒步1个半小时的深山区中，搬进新安置点后，不仅可以享受“五通”带来的便利，孩子们上学也更方便了，群众看病更及时了，同时户均还分到了0．5亩以上的耕地，当地政府还划拨了一块果园给移民种植，建造了一个农贸市场给移民经营，移民从此可以在这里安居乐业。
三是移民扶贫促进了生态环境的改善。移民从山区搬出后，通过实施退耕还林工程、宅基地复垦还耕项目，使原居住地得到了综合利用，进一步恢复与重建了原居住地生态环境。此外，新的移民集中安置点由于进行了高标准科学规划，路、水、田、山、树统筹考虑，并通过扶持移民发展生态种植养殖业，新居住地的生态环境也得以有效改善。横峰县青板乡黄泥岗安置点不仅规划起点高?熏设计新颖，楼成行，树成排，绿化、排污设施全部到位，发展了猪－沼－果综合开发，而且移民的原居住地也全部实行了退耕还林、退屋还田，促进了生态环境的保护与建设。
四是移民搬迁降低了扶贫开发的成本。如果使用传统的扶贫方式，居住地深山区每家每户水、电、路等各种基础设施全部到位需要投入大量的资金，而移民扶贫工程由于坚持了移民整体搬迁的原则，将原来分散居住的群众集中安置，并花费少量的资金配套道路、电线、卫生院、学校等基础设施或者可以直接在新的集中安置点共享社会资源，真正做到了“用最少的钱办最好的事”。上饶县五府山镇共大安置点的移民原居住在大山之中，同一个村有的农户与农户之间相隔几公里是普遍的事，因为路途不便，很多农户家里还没用上电，如果使用传统的扶贫方式，修路进村、架线进户、引水到家，投资十分巨大，如今通过实施移民扶贫搬迁，充分利用五府山镇原高洲乡政府、共大等单位的闲置旧房安置了63户272人移民，既节约了移民的搬迁成本，又盘活了闲置的国有资产，做大了小城镇规模，扶贫效益十分显著。
五是移民扶贫带动了一大批小城镇的发展。移民集中安置点在建设时注重与小城镇、小集镇建设相结合，统筹规划，协调发展，小城镇在移民搬迁进入后，不仅资金、劳动力等生产要素得到进一步聚集，城镇消费也得以扩大，促进了当地城镇化的发展。鄱阳县田畈街镇牌楼安置小区，充分利用新农村建设和田畈街镇城镇化建设的有利契机，高标准规划，高质量建设，不断完善城市功能，做到“绿化、亮化、美化”，逐步打造成和谐雅致的宜居型集镇，该安置小区以良好的环境吸引了405户2117名移民来此安居乐业，一举成为全省规模最大的移民集中安置点。目前，我市近一半移民集中安置点都已成为当地新农村建设示范点。
二、当前移民扶贫面临的主要问题
“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”，这是移民扶贫工程的最终目标。然而，这项工程在逐步推开实施过程中，虽在“搬得出”上做得比较完善，但因受到诸多客观、主观条件的限制，在“稳得住、逐步富”上移民却面临较大的困境，此外，由于移民搬迁对象范围的规定，一些更需搬迁的群众不能享受政策而属政策范畴的群众积极性又不高，造成顾此失彼工作断层的局面。
1．移民扶贫工程实施的范围问题。虽然近几年在国家扶贫开发工作重点县通过实施移民搬迁扶贫已经使部分移民跳出了“穷山恶水”，但据统计显示，我市仍有10余万人生活在缺乏基本生产生存条件的地方，其中有近80％以上生活在武夷山脉、黄山余脉、怀玉山脉周边的铅山、婺源、德兴、玉山、广丰、弋阳等县（市）大山之中，而这些县（市）都不是重点县，这部分群众贫困程度相对更深、生存条件更为恶劣，群众要求搬迁的愿望十分强烈，部分县（市）政府已多次向上级请示要求搬迁这部分群众。然而由于现今的移民扶贫政策规定实施的范围只局限于四个重点县，更多的群众不能纳入移民扶持范畴，而当地政府又因财力拮据无法实施动迁计划，影响到全面建设小康的进程。
2．部分移民发展缺乏后劲。主要表现在：一是缺乏发展资金。移民大都是比较贫穷的群众，家庭经济较为紧张，移民搬迁建造新房后，不少移民不仅将政府发放的补贴和微薄的积蓄基本用光，有的还借了数目不少的外债，导致生产性资金极度缺乏。据调查，移民搬迁户每户平均负债达2万元以上；二是无土安置或耕地较少的移民存在一定的生活问题，特别是没有一技之长的移民或者老弱病残者搬迁后，有的生活陷入了困境；三是部分乡镇存在“重搬迁、轻移民”的现象。有的乡镇在制定的移民扶贫规划上先天不足，在后期扶持上办法不多，移民搬出后撒手不管，移民搬迁前许诺的优惠政策和措施也成了一纸空文。
3．移民集中安置点基础设施严重滞后。尽管政府对移民按每人3500元进行了补贴，但这部分资金既要让移民完成整地建房，又要做到通路、通水、通电、排污等基础设施到位，那只能是杯水车薪。目前，基础设施严重滞后已经成为制约移民扶贫工程健康发展的一个主要方面，如果这个问题不能得到妥善解决，将会给这项工程带来一定的负面影响。如鄱阳县2005年度11个安置点中有6个外接公路还是简易的砂石路，8个安置点因架设高压线路存在负债，移民对此颇有看法。
4．移民扶贫工作机制不明晰。移民扶贫工程是一项复杂的系统工程，牵涉的部门众多，因此省市县相继成立了移民扶贫工作领导小组?熏将相关部门纳入了成员单位。但从去年开始，相关职能部门对这项工作热情消退，帮扶力度逐步减弱，如2004年省市两级有关职能部门共为我市安置点建设帮扶了项目达到69个，帮扶资金440．7元，而到2005年帮扶项目减到了41个，帮扶资金也减到了144万元，今年截止到目前，帮扶单位尚未安排任何帮扶项目和资金，基层干部反映很大。扶贫办作为这项工程的牵头单位，现在只能依靠自身力量组织实施这项大型系统工程，往往在协调解决关键问题上力不从心。如供电部门是企业化管理的条管单位，在我市还划分为两片管理，上饶县、横峰县归上饶市供电公司管理，余干、鄱阳归赣东北供电局管理，在移民集中安置点建设过程中，供电部门有时还存在着抬高电力设备售价，多收进户安装费等现象，虽经扶贫部门多次协调，但是不能从根本上得到解决，对此移民意见很大。
三、对策和建议
对于居住在生态环境比较恶劣的深山区、库区的贫困群众，今后还必须坚持把移民扶贫作为扶贫开发的主要举措，按照“统筹规划、合理安排，政府引导、农户自愿，分类指导”的原则，因地制宜、积极稳妥地实施移民扶贫。
1．科学合理实施移民扶贫，力争应搬者尽搬。建议省里调整移民扶贫政策，不下硬性指标，从各地实际情况出发，充分做好前期准备工作后再实施移民搬迁。就上饶市来讲，应将移民扶贫扩大到非重点县，力争应搬者尽搬。特别是要加强调查摸底，科学合理地制定移民扶贫规划，因地制宜、分类指导，有计划、有步骤地实施移民搬迁。对居住相对集中，有田有地的群众，依托扶贫重点村建设的推进，实施相对整合就近搬迁。对居住分散、立地条件特别差，且不具备整合条件的群众，在充分论证的基础上实施异地整体搬迁，安置到有生产生活条件较好的地方中。对有一技之长的富余劳动力，要加大技能培训和劳务输出力度，鼓励走出农村到城镇从事二、三产业，建立异地移民新模式和无土安置移民新机制。
2．将配套移民集中安置点基础设施作为实施移民扶贫工程的一项重要内容，增强安置点发展后劲。由于目前移民扶贫工程没有配套公建资金，移民集中安置点基础设施比较薄弱，已成为影响移民日常生活的重要因素。因此建议上级在安排并提高移民补助建房资金的同时也要安排移民集中安置点的基础设施建设配套资金，更要落实好各职能部门的帮扶职责，还可充分发挥定点扶贫单位的力量和社会能人的资源，挖掘移民群众的自身积极性，把新农村建设与移民集中安置点建设进行有机结合，集中资金，集中项目，高起点、高标准建设集中安置点，改善安置点的生产生活条件，确保移民群众搬进来，留得住，能发展，过得好。
3．加强对移民生计的服务保障工作，促进移民的可持续发展。要把移民生计问题关系移民扶贫工程成败的根本，各有关部门在落实好对移民优惠政策的同时，要将对移民的生计帮扶计划列入移民扶贫规划，积极引导移民发展生产，努力形成支柱产业，支持有条件的农户通过小额信贷扶贫资金发展个体私营经济，如兴办个体商业、个体诊所等，对符合条件的移民分期分批进行劳动力转移培训和实用技术，拓宽移民增收门路。
4．提高移民参与程度，增强移民自我发展能力。在移民扶贫工作中，各级政府要进一步加强宣传，加强引导，提高移民搬迁的积极性与主动性，在安置点规划、建设以及主导产业的选择、发展等过程中，充分吸纳群众的智慧与力量，让群众在移民新村的建设过程中自我发展能力不断得到提高。
５．进一步理顺移民扶贫工作机制，发挥各相关职能部门作用。移民扶贫工作既然作为省委省政府的一项重要“民心工程”，也是社会性系统工程，要把这件好事办好，光靠扶贫部门一家的努力远远不够，必须建立一整套移民扶贫工作机制，从移民对象如何确定、怎么搬、搬哪里、搬出后怎样扶持，各相关部门要协同作战，职责分明，有钱出钱，有力出力，对于不作为的部门和单位要追究相关责任。
[作者简介]乐志华，男，江西省上饶市扶贫办副主任；王仁辉，祝清华，男，江西省上饶市扶贫办。
[责任编辑：徐永祥]
一、基本情况和成效
近三年来，上饶市坚持把移民扶贫作为加快山区库区群众脱贫致富的重要举措，千方百计增加投入，不断探索移民形式和工作机制，取得了显著成果。据统计，截止到2006年底，上饶市移民扶贫工程以8011．5万元项目资金拉动了近2．6亿元的总投入，累计搬迁移民2．4万人，建成移民安置新村117个，配套了一大批基础设施，带动了当地人口结构、能力及经济社会环境的深刻变革。
一是移民扶贫推动了搬迁群众思想观念的根本转变和素质能力的大幅提高。移民搬迁到区位条件相对优越、资源相对丰富的地方后，其固守的传统思维方式、生活习惯、生产经营模式被打破，“衣食足而知荣辱”，新的发展机会使他们耳濡目染各种新观念、新知识，直接和间接地促进了移民群众素质的提高。上饶县华坛山镇姜村安置点的移民邱家福，在原居住地过着“红薯饭、木炭火、除了神仙就是我”的原生态生活，只知道做一些砍竹木、搬木材的体力活，搬到40公里以外的新居住地后，新的务工环境的改变促使他重新学习了一门新技术，主动应聘到镇里一家企业工作，现在每月收入有1千多元。
二是移民扶贫直接推进了最贫困人口的扶贫开发进程。大部分移民的原居住环境恶劣，有的连生存下去都是问题，在这样的条件下，他们自然也成为了最为贫困的人口，也是扶贫开发的最难攻坚对象之一。搬迁到新安置地后，生产生活条件明显改善，精神面貌也焕然一新，扶贫开发进程得以大大推进。余干县李梅林场丰仂安置点居住的移民，原来住在只能徒步1个半小时的深山区中，搬进新安置点后，不仅可以享受“五通”带来的便利，孩子们上学也更方便了，群众看病更及时了，同时户均还分到了0．5亩以上的耕地，当地政府还划拨了一块果园给移民种植，建造了一个农贸市场给移民经营，移民从此可以在这里安居乐业。
三是移民扶贫促进了生态环境的改善。移民从山区搬出后，通过实施退耕还林工程、宅基地复垦还耕项目，使原居住地得到了综合利用，进一步恢复与重建了原居住地生态环境。此外，新的移民集中安置点由于进行了高标准科学规划，路、水、田、山、树统筹考虑，并通过扶持移民发展生态种植养殖业，新居住地的生态环境也得以有效改善。横峰县青板乡黄泥岗安置点不仅规划起点高?熏设计新颖，楼成行，树成排，绿化、排污设施全部到位，发展了猪－沼－果综合开发，而且移民的原居住地也全部实行了退耕还林、退屋还田，促进了生态环境的保护与建设。
四是移民搬迁降低了扶贫开发的成本。如果使用传统的扶贫方式，居住地深山区每家每户水、电、路等各种基础设施全部到位需要投入大量的资金，而移民扶贫工程由于坚持了移民整体搬迁的原则，将原来分散居住的群众集中安置，并花费少量的资金配套道路、电线、卫生院、学校等基础设施或者可以直接在新的集中安置点共享社会资源，真正做到了“用最少的钱办最好的事”。上饶县五府山镇共大安置点的移民原居住在大山之中，同一个村有的农户与农户之间相隔几公里是普遍的事，因为路途不便，很多农户家里还没用上电，如果使用传统的扶贫方式，修路进村、架线进户、引水到家，投资十分巨大，如今通过实施移民扶贫搬迁，充分利用五府山镇原高洲乡政府、共大等单位的闲置旧房安置了63户272人移民，既节约了移民的搬迁成本，又盘活了闲置的国有资产，做大了小城镇规模，扶贫效益十分显著。
五是移民扶贫带动了一大批小城镇的发展。移民集中安置点在建设时注重与小城镇、小集镇建设相结合，统筹规划，协调发展，小城镇在移民搬迁进入后，不仅资金、劳动力等生产要素得到进一步聚集，城镇消费也得以扩大，促进了当地城镇化的发展。鄱阳县田畈街镇牌楼安置小区，充分利用新农村建设和田畈街镇城镇化建设的有利契机，高标准规划，高质量建设，不断完善城市功能，做到“绿化、亮化、美化”，逐步打造成和谐雅致的宜居型集镇，该安置小区以良好的环境吸引了405户2117名移民来此安居乐业，一举成为全省规模最大的移民集中安置点。目前，我市近一半移民集中安置点都已成为当地新农村建设示范点。
二、当前移民扶贫面临的主要问题
“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”，这是移民扶贫工程的最终目标。然而，这项工程在逐步推开实施过程中，虽在“搬得出”上做得比较完善，但因受到诸多客观、主观条件的限制，在“稳得住、逐步富”上移民却面临较大的困境，此外，由于移民搬迁对象范围的规定，一些更需搬迁的群众不能享受政策而属政策范畴的群众积极性又不高，造成顾此失彼工作断层的局面。
1．移民扶贫工程实施的范围问题。虽然近几年在国家扶贫开发工作重点县通过实施移民搬迁扶贫已经使部分移民跳出了“穷山恶水”，但据统计显示，我市仍有10余万人生活在缺乏基本生产生存条件的地方，其中有近80％以上生活在武夷山脉、黄山余脉、怀玉山脉周边的铅山、婺源、德兴、玉山、广丰、弋阳等县（市）大山之中，而这些县（市）都不是重点县，这部分群众贫困程度相对更深、生存条件更为恶劣，群众要求搬迁的愿望十分强烈，部分县（市）政府已多次向上级请示要求搬迁这部分群众。然而由于现今的移民扶贫政策规定实施的范围只局限于四个重点县，更多的群众不能纳入移民扶持范畴，而当地政府又因财力拮据无法实施动迁计划，影响到全面建设小康的进程。
2．部分移民发展缺乏后劲。主要表现在：一是缺乏发展资金。移民大都是比较贫穷的群众，家庭经济较为紧张，移民搬迁建造新房后，不少移民不仅将政府发放的补贴和微薄的积蓄基本用光，有的还借了数目不少的外债，导致生产性资金极度缺乏。据调查，移民搬迁户每户平均负债达2万元以上；二是无土安置或耕地较少的移民存在一定的生活问题，特别是没有一技之长的移民或者老弱病残者搬迁后，有的生活陷入了困境；三是部分乡镇存在“重搬迁、轻移民”的现象。有的乡镇在制定的移民扶贫规划上先天不足，在后期扶持上办法不多，移民搬出后撒手不管，移民搬迁前许诺的优惠政策和措施也成了一纸空文。
3．移民集中安置点基础设施严重滞后。尽管政府对移民按每人3500元进行了补贴，但这部分资金既要让移民完成整地建房，又要做到通路、通水、通电、排污等基础设施到位，那只能是杯水车薪。目前，基础设施严重滞后已经成为制约移民扶贫工程健康发展的一个主要方面，如果这个问题不能得到妥善解决，将会给这项工程带来一定的负面影响。如鄱阳县2005年度11个安置点中有6个外接公路还是简易的砂石路，8个安置点因架设高压线路存在负债，移民对此颇有看法。
4．移民扶贫工作机制不明晰。移民扶贫工程是一项复杂的系统工程，牵涉的部门众多，因此省市县相继成立了移民扶贫工作领导小组?熏将相关部门纳入了成员单位。但从去年开始，相关职能部门对这项工作热情消退，帮扶力度逐步减弱，如2004年省市两级有关职能部门共为我市安置点建设帮扶了项目达到69个，帮扶资金440．7元，而到2005年帮扶项目减到了41个，帮扶资金也减到了144万元，今年截止到目前，帮扶单位尚未安排任何帮扶项目和资金，基层干部反映很大。扶贫办作为这项工程的牵头单位，现在只能依靠自身力量组织实施这项大型系统工程，往往在协调解决关键问题上力不从心。如供电部门是企业化管理的条管单位，在我市还划分为两片管理，上饶县、横峰县归上饶市供电公司管理，余干、鄱阳归赣东北供电局管理，在移民集中安置点建设过程中，供电部门有时还存在着抬高电力设备售价，多收进户安装费等现象，虽经扶贫部门多次协调，但是不能从根本上得到解决，对此移民意见很大。
三、对策和建议
对于居住在生态环境比较恶劣的深山区、库区的贫困群众，今后还必须坚持把移民扶贫作为扶贫开发的主要举措，按照“统筹规划、合理安排，政府引导、农户自愿，分类指导”的原则，因地制宜、积极稳妥地实施移民扶贫。
1．科学合理实施移民扶贫，力争应搬者尽搬。建议省里调整移民扶贫政策，不下硬性指标，从各地实际情况出发，充分做好前期准备工作后再实施移民搬迁。就上饶市来讲，应将移民扶贫扩大到非重点县，力争应搬者尽搬。特别是要加强调查摸底，科学合理地制定移民扶贫规划，因地制宜、分类指导，有计划、有步骤地实施移民搬迁。对居住相对集中，有田有地的群众，依托扶贫重点村建设的推进，实施相对整合就近搬迁。对居住分散、立地条件特别差，且不具备整合条件的群众，在充分论证的基础上实施异地整体搬迁，安置到有生产生活条件较好的地方中。对有一技之长的富余劳动力，要加大技能培训和劳务输出力度，鼓励走出农村到城镇从事二、三产业，建立异地移民新模式和无土安置移民新机制。
2．将配套移民集中安置点基础设施作为实施移民扶贫工程的一项重要内容，增强安置点发展后劲。由于目前移民扶贫工程没有配套公建资金，移民集中安置点基础设施比较薄弱，已成为影响移民日常生活的重要因素。因此建议上级在安排并提高移民补助建房资金的同时也要安排移民集中安置点的基础设施建设配套资金，更要落实好各职能部门的帮扶职责，还可充分发挥定点扶贫单位的力量和社会能人的资源，挖掘移民群众的自身积极性，把新农村建设与移民集中安置点建设进行有机结合，集中资金，集中项目，高起点、高标准建设集中安置点，改善安置点的生产生活条件，确保移民群众搬进来，留得住，能发展，过得好。
3．加强对移民生计的服务保障工作，促进移民的可持续发展。要把移民生计问题关系移民扶贫工程成败的根本，各有关部门在落实好对移民优惠政策的同时，要将对移民的生计帮扶计划列入移民扶贫规划，积极引导移民发展生产，努力形成支柱产业，支持有条件的农户通过小额信贷扶贫资金发展个体私营经济，如兴办个体商业、个体诊所等，对符合条件的移民分期分批进行劳动力转移培训和实用技术，拓宽移民增收门路。
4．提高移民参与程度，增强移民自我发展能力。在移民扶贫工作中，各级政府要进一步加强宣传，加强引导，提高移民搬迁的积极性与主动性，在安置点规划、建设以及主导产业的选择、发展等过程中，充分吸纳群众的智慧与力量，让群众在移民新村的建设过程中自我发展能力不断得到提高。
５．进一步理顺移民扶贫工作机制，发挥各相关职能部门作用。移民扶贫工作既然作为省委省政府的一项重要“民心工程”，也是社会性系统工程，要把这件好事办好，光靠扶贫部门一家的努力远远不够，必须建立一整套移民扶贫工作机制，从移民对象如何确定、怎么搬、搬哪里、搬出后怎样扶持，各相关部门要协同作战，职责分明，有钱出钱，有力出力，对于不作为的部门和单位要追究相关责任。
[作者简介]乐志华，男，江西省上饶市扶贫办副主任；王仁辉，祝清华，男，江西省上饶市扶贫办。
[责任编辑：徐永祥]