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摘 要：跨部门政府信息资源共享有利于促进政府决策的科学化与民主化，助推服务型政府建设。智慧治理与跨部门政府信息资源共享本质上是共生与进步的双向互动关系。目前，跨部门政府信息资源共享尚存标准化体系不完善、组织协调机制缺失、配套软件滞后、信息消费水平低等问题，与公众日益增长的政府信息资源需求不相匹配。新形势新阶段新格局下，应以完善标准体系、加强组织协调、软硬件同步建设、提高信息消费水平等为主要内容建构跨部门政府信息资源共享机制，推动政府治理朝智慧化大步迈进。
关 键 词：智慧治理;跨部门;政府信息资源;资源共享;消费水平
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0001-08
收稿日期：2021-03-10
作者简介：谭九生，湘潭大学公共管理学院副院长，教授，研究方向为行政哲学与行政文化;李猛，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政哲学与行政文化。
基金项目：本文系国家社科基金一般项目“人工智能嵌入政府治理的伦理风险及其防范研究”的阶段性成果，项目编号：20BZZ089。
智慧治理是指以大數据、云计算、人工智能等技术为手段，促进多元主体在公共生活中互动和沟通交流，再造政府组织形态和运行机制的新型治理范式。实践中，由于政府部门之间仍然存在“信息孤岛”“共享壁垒”等现象，一定程度上阻碍了智慧治理效能的提升。在学界，针对智慧治理视域下跨部门政府信息资源共享的研究更多聚焦于加快智慧城市建设需要提高信息资源共享水平、[1-3]政府信息资源共享是大数据时代的内在要求、[4-8]信息共享平台赋能智慧社区发展、[9][10]技术变革要求政府部门信息资源共享[11][12]等宏观层面，至于二者如何互促共进则少有涉及。基于此，笔者对智慧治理与跨部门政府信息资源的互动耦合关系进行了梳理，力图找出智慧治理模式下跨部门政府信息资源共享的阻碍因素及纾解之策。
一、智慧治理与跨部门政府信息资源共享的同频共振
大数据时代，数字技术的广泛应用带来了信息的爆炸式增长，公共事务日益复杂，公众对公共服务的需求日益多元，部门间信息资源共享面临着新的挑战。智慧治理以数据化为前提，以信息化为保障，以网络化为关键，以智能化为目标。因而，整合协调部门间信息资源需要以智慧治理为依托。[13]
（一）智慧治理——公共治理的新范式
随着生产力的迅猛发展，人类社会经由农业社会——工业社会——信息社会逐渐过渡到智慧社会，以人工智能、大数据、云计算、区块链为代表的智能化科技应用不断改变着人们的生产、生活和思维方式。面对智能化的冲击，人们需要建立一种全新的公共治理范式，智慧治理应运而生，其以网络、大数据和云计算等新兴信息技术为虚拟平台，以公众广泛参与为基本特征，以科层官僚体系的逐步消解为基本趋势。[14]智慧治理的“新”集中体现在：一是治理理念创新化。智慧治理以公共服务主体为中心，注重工作流程的透明化、清晰化以及组织结构的扁平化;强调人人参与到公共治理中来，发挥集体智慧，打造群策群力的社会共同治理新格局;提倡“以公民为导向”的智能服务理念，提供方式极具主动性与个性化，通过提供“一站式”服务形塑负责任的政府形象，达成善治目标。二是治理工具现代化。智慧治理更加彰显治理的时代性，其借助大数据技术使杂乱无章的数据资源变得可预测、可分析，通过对各行各业、各个地区的各种数据进行挖掘、整合和计算产生新的效能，满足不同群体的需求，创造更高的价值;利用云计算的“超级计算机”效能和人工智能的理性机制提高信息资源服务的质量，规避治理主体的“价值偏向”，促成更加有效的公共治理。三是治理主体多元化。作为公共治理再造的核心，智慧治理实现了由“管理到治理”的成功转化，突出表现在治理主体多元化上。参与主体从政府单一主体转向多重主体，通过激发各主体的共同智慧提高政府治理效率，多元协作的平衡关系也促使政府从“划桨”向“掌舵”的角色转变。智慧治理主体多元化并不会模糊主体间的权责问题，其通过强调治理主体的清晰性能够达成治理主体与公共治理的匹配，提升政府治理效能。[15]四是治理目标精细化。信息通信技术的飞速发展为智慧治理精细化提供了工具支持，通过划分不同的治理场景并精准识别场景中的治理问题，可以精确实现治理目标。如在政府信息资源管理上，智慧治理可借助新技术简约高效的优势，依据群体的多样需求，有针对性地进行传播和供给，实现共享的公共价值;[16]在公共政策制定上，智慧治理可在数据实时获取和分析的基础上根据环境的变化动态调整政策，以增强治理的个性化、透明化、精准化效果。[17]
（二）跨部门政府信息资源共享——智慧治理的基础
跨部门政府信息资源共享对于实现高效能智慧治理具有显著优势，具体表现为：一是有助于加快政府信息化建设速度。为规范国家政务信息化建设管理，推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同，国务院办公厅于2019年12月30日印发《国家政务信息化项目建设管理办法》，自2020年2月1日起实施。政务信息化是智慧治理的一项重要内容，而跨部门政府信息资源共享有助于提高政府的决策能力与执行能力，提升公共服务和公共产品的供给能力，为服务型政府建设提供有力支撑。当下，随着信息通信技术的广泛应用，部门间信息资源共享已初步显现，政府信息化建设正在朝着更高水平的“智慧化”迈进。二是有助于提高智慧治理现代化水平。跨部门政府信息资源共享蕴含着合作信任的价值理念，能够削减部门间信息重复收集的成本，降低部门数据不一致带来的损失;能够通过整合硬件设施与软件系统加强部门间的合作，解决以往自身无法应对的问题;能够为“一站式”公共服务贡献智慧，优化办事流程，提高政府治理效率。三是有助于推动智慧城市建设进程。智慧城市的核心是“城市让生活更美好”，只有实现公安、民政、交通、教育等部门信息的互联互通，公众的工作、学习和生活才会更加便捷。部门间信息资源作为部门间协作的基础只有实现充分的交流，部门职能才会有明确的边界，才能进行合理分工，实时全面了解城市动态，降低城市管理成本。换言之，信息资源共享能够有效避免信息不对称现象，降低信息寻租风险，促进智慧城市建设透明化、公开化，最大程度地优化信息资源配置。 （三）智慧治理与跨部门政府信息资源共享的无缝对接
以往，公众反映的“办事难”问题很大程度上要归因于部门间信息资源连接不畅。李克强总理在2016年的《政府工作报告》中强调指出，大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。跨部门政府信息资源共享凭借前沿数字技术能够使部门间信息资源互联互通，打破“信息壁垒”和“数据烟囱”，助推政府打造一站式、个性化的“整体政府”，持续优化公共服务，不断满足人民日益增长的物质文化需要。只有以部门间信息资源共享为基础，智慧治理过程协同化、整体化才能得以实现。智慧治理从形式上看是将政府各项事务搬到线上或者各种形式的智慧政务大厅，更重要的是通过技术手段不仅能够采集到居民点击率、预约情况、流程办理环节、办理时间、资料提供状况等以往无法采集的数据，还能够将分散在不同部门的数据整合到一起，从而科学合理地调配政务资源，完善治理结构，提高行政效率。如广东省佛山市禅城区利用区块链技术搭建了“智信禅城”平台，高效整合与共享跨部门政府信息资源，横向打通个人及组织的“条数据”，形成跨平台、跨部门、跨地区的“城市块数据”，基本实现了市民办理出生证明、学历、学位等20项公证业务零“跑腿”。
二、智慧治理模式下跨部门政府信息资源共享的阻碍因素
（一）政府信息资源标准化不足
智慧治理将新兴技术嵌入到行政事务中，通过人工智能技术辅助公务人员决策，因此必须要有标准化的数据作为原动力，而信息资源标准化亦是跨部门政府信息资源共享的前提。当下，电子政务标准化、政务信息资源目录、交换体系已初见成效，对部门间政府信息资源共享起到了一定的支撑作用。但应看到，这三种标准化体系更多是技术层面和基础设施的标准化，政府信息资源共享标准化体系建设作为一项系统工程依然任重道远。实践中，我国政府信息资源标准化体系繁多，部门间在信息系统建设、信息资源建设、网络建设上采用的标准不同或标准化的程度各有不同，形成了诸多“信息孤岛”，一定程度上使部门间的互联互通陷入困境。[18]实际上，为加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平，充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用，国务院已于2016年9月5日印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对信息资源共享标准化体系作出了顶层设计。但因各地经济发展水平存在较大差异，地方政府在信息资源共享标准化上的探索“百花齐放”，标准基本上都是“关于标准的标准”，侧重点在于采用什么技术规范达到标准。[19]有的部门间因缺乏信息资源共享标准化的理性认识，制定数据标准时过多关注短期利益和小团体利益，并未考虑到跨部门合作的问题，导致信息资源共享标准差异性较大。
（二）信息协调机制不完善
“跨部门协同是一项系统工程，它涉及多元管理主体，具有复杂性特征，跨部门协同在中国的实现不仅需要面对协同能力、组织、责任及效率困境，还需要解决制度化缺失及粗放式管理带来的各类问题”。[20]目前来看，我国跨部门政府信息资源共享协调机制尚缺乏统一的信息协调机构、完善的信息协调规则及合理的协调方法。就信息协调机构而言，尽管国家及地方信息化领导小组掌握着信息资源的协调权，但受制于条块管理、多头领导，领导小组难以发挥协调作用。由于缺乏信息资源共享的压力和动力，个别部门将信息当成了增加政绩的资源，以信息安全为由，忽视其它部门的共享需求。就信息协调规则而言，《暂行办法》虽然规定了部门间信息资源共享的原则，但并明确如何建立部门间信息协调规则。少数部门基于自身利益考虑对制定信息协调规则的热情不高，只是照搬政府信息公开规则，应付了事。就协调方法而言，由于缺乏信息资源共享会商联席会议制度和處置联动机制，部门间信息资源共享的职责并不清晰，一旦决策出现问题，信息资源共享的需求方和供应方往往互相指责，从而使多元主体互惠合作陷入困境，进而影响到智慧治理的效果。
（三）重硬件建设，轻软件应用
当前，政府信息化建设正朝着智能化的方向发展，各部门均将信息化水平作为绩效评估的一项指标。基于信息资源共享硬件设施建设的周期短且投入资金巨大，更容易展现出信息化建设水平，而信息资源共享软件系统受制于开发难度大、技术水平高、专业人员缺少、后续更新维护困难，短期内难见成效，因此各部门更多将精力投入到硬件设施建设上。随着智慧城市建设进程的加快，目前我国几百座城市都将智能基础设施作为建设重点，如哈尔滨市预计投入10.5亿元用于采购智慧城市“6朵云”（即交通云、医疗云、环保云、人社云、城管云、安防云）。实际上，掌握真实有效全面的数据是智慧治理的前提。各部门若只一味追求信息硬件设施的前沿与高级程度而忽视信息资源共享软件的开发应用，不仅会造成硬件设施处理能力过剩，浪费公共资源，还会因信息资源共享软件应用不足无法对数据进行“清洗”，难以满足多元主体对信息资源日益增长的需求。需要关注的是，信息资源共享软件系统需要专业技术人员来进行开发、更新、管理、维护，然而现实中此类人才十分紧缺。一方面，我国高等院校极少开设此类专业，即便开设也是重理论教学轻实践锻炼，专业化人才储备不足;另一方面，各部门对此类人才不够重视，将其等同于技术工人，工资福利水平与企业相比较低，吸引力不够。
（四）部门间信息消费水平有待提高
智慧治理下，政府信息资源共享的最终目标是满足多元主体日益增长的信息需求，这就需要部门间具备较高的信息消费水平。但现实中，各部门往往要花费大量的时间和精力去收集自身所需的数据信息，极易造成信息的重复采集，从而增加信息存储成本，导致公共资源浪费。如教育部门在进行教育资源分配时需要采集学生的户口所在地、家庭状况、家长房产情况、家长工作单位等信息，其实这些基本信息在公安部门户籍信息资料库以及民政部门家庭结构、收入水平、房产状况信息库中均有详细记录。在笔者看来，部门间信息资源的重复采集，归根结底是没有合理消费相关部门的信息资源。就信息提供方而言，少数部门将信息资源当作是自身的一种权利，面对其他部门的共享需求消极应付，共享流程十分繁琐甚至设置阻碍，如要求签订多份书面申请上报审批等，导致信息消费程度不足。而且，由于部门间信息资源共享的职责尚不清晰，因共享资源导致的决策失误提供方往往要承担责任，这也使得部门间信息消费的积极性不高。就信息接受方而言，目前部门间信息资源共享专业化能力不强，特别是对于共享信息的吸收利用差强人意，耗费了巨大成本获取的信息资源却不能完全赋能到行政效率的提高和公共服务的优化上来，一定程度上削减了接受方信息消费的热情。 三、智慧治理模式下跨部门政府信息资源共享的优化路径
（一）加快信息资源标准化建设
信息资源标准化是跨部门政府信息资源共享效率提升的重要途径，能够为智慧治理提供能源支撑。政府信息资源标准化体系建设是一项复杂且系统性工作，需要分阶段、分重点、循序推进。一是强化认识。要有统一意识，在顶层设计上加快建设国家层面的信息资源共享标准化体系，重点放在数据标准化、软件标准化、管理标准化、服务标准化上。要有超前意识，标准化体系建设不仅要破解当前跨部门政府信息资源共享中存在的问题，更要预防将来可能会出现的新问题，注重长期效益。二是进行合理规划。从中央到地方要按照统一的框架模式进行信息资源标准化建设，中央定期派出监管小组深入了解各部门信息资源标准化体系建设状况，及时发现问题并予以解决。要充分发挥“智库”作用，鼓励专家学者以其丰富的专业知识及实践经验对信息资源标准化体系建设提出合理化建议。三是管理和服务标准化。要科学设置跨部门信息资源共享的工作流程、工作细节，保证各环节规范统一。要量化跨部门政府信息资源共享的服务标准，重点放在服务需求识别、服务过程便利性、服务结果满意度上。定期开展专业培训，以强化公务人员对信息资源标准化的认识，促使其将服务意识深深融入到日常工作中。
（二）加强跨部门政府信息资源共享的组织协调
跨部门政府信息资源共享是一个集体行动过程，但由于政府信息资源是“纯公共物品”，相关部门出于自身利益的考量，行动中极易造成“公地悲剧”。美国经济学家和社会学家曼瑟尔·奥尔森认为，如果一个集团中的个人从利他主义出发而不考虑他们自身的福利，他们在集体中也不大可能去追求某个自私的共同目标或集团目标。[21]集体行动的无逻辑需以制度来协调，智慧治理模式下的跨部门政府信息资源共享亦应如此。一是建立信息共享协调机构。要基于跨部门政府信息资源共享的实际情况，以公平公正、科学高效、互动信任为原则成立信息共享协调机构，并明确其在整个行政系统中的地位。目前国际上已有成功经验可供借鉴，如澳大利亚信息委员会办公室既是政府信息管理的核心统帅部门，也是协调机构，负责为政府信息资源的收集、储存、管理、使用和公开等方面提供政策性建议和实践性指导，并直接确定其他政府信息管理机构的职责。澳大利亚信息管理办公室则聚焦于信息技术，构建了统一的信息技术采购市场准入机制和供应商管理，实施整体性信息技术采购政策。[22]二是设定跨部门政府信息资源共享绩效指标。设定跨部门政府信息资源共享绩效指标不仅能够缓和部门间的利益冲突，而且能够对公务人员的行为起到引导作用。智慧治理模式下，利用人工智能可以实时监督共享绩效指标完成情况。跨部门政府信息资源共享绩效指标应包括部门间信息资源共享的准备情况、信息资源标准化程度、共享完成时间、共享人员素质等。三是厘清各部门政府信息资源共享过程中的职责。智慧治理模式下，可通过签订信息资源共享协议来明确部门职责，同时借用数据挖掘技术实时监测共享协议的完成状况，用数据量化过失责任，确认责任归属。
（三）推动跨部门政府信息资源共享软硬件同步建设
智慧治理模式下的跨部门政府信息资源共享，既要继续强化硬件基础设施，追求更高水平的智慧化，也要持续加大对软件开发应用的力度，实现人与物的智能互联。要加强智能终端、智能语音、信息安全等关键软件的开发应用，加快安全可信关键应用系统推广。要面向多元主体信息化需求，突破核心业务信息系统、大型应用系统等关键技术，开发基于开放标准的嵌入式软件和应用软件。可以尝试搭建跨部门政府信息资源共享交换平台，通过建立统一的政府数据产生、采集、管理、共享渠道，实现政府数据全生命周期的信息化管理。跨部门政府信息资源共享交换平台以政务服务体系各业务系统为数据来源，梳理各部门信息资源目录，理清政府信息资产“家底”，采集各部门的业务管理数据和企业、公眾的社会数据，打通“信息孤岛”，实现部门间信息交换共享，从而为智慧治理打造良好的信息化基础。跨部门政府信息资源共享交换平台的构成应包括目录体系、交换体系、共享体系、统一资源库、管理和服务平台及规范体系等。其中，目录体系主要是满足共享和开放时对数据的资源定位以及发现需求，实现共享目录和开放目录的一体化建设，提供政府及公众用户的目录服务功能;交换体系以现有信息化网络为依托，以共享接口和资源传输等多种形式实现部门业务驱动、基础先行、按需整合的共享交换策略;共享体系既是政务信息资源的统一输出路径，也是面向多元主体的统一访问入口，在集中展示用于共享的政务信息资源的同时支撑基于统一信息资源库的各项创新示范应用的发布和管理;统一资源库包含但不限于基础库（人口库、法人库、空间地理库、电子证照库）和专题库（公共信用库、涉企收费库、低收入家庭库等）;管理和服务平台负责提供统一的数据管理、数据共享服务支撑，让数据“进得来、管得住、用得好”;规范体系以国家相关标准和各部门已有的相关标准为基础，从共享交换的技术标准入手建立基础库规范、平台管理规范、安全管理规范、数据共享效益评价等相关规范，为信息资源的共享、利用提供保障。
（四）提升信息消费水平
近年来，全球范围内信息技术创新不断加快，信息领域新产品、新服务、新业态大量涌现，不断激发新的消费需求，成为日益活跃的消费热点。我国正处于居民消费升级和信息化、工业化、城镇化、农业现代化加快融合发展的阶段，信息消费具有良好发展基础和巨大发展潜力。智慧治理模式下，跨部门数据的“物理集中”为部门间的“化学反应”奠定了基础。打通跨部门政府信息资源共享的“任督二脉”，能够最大限度地激发数据的使用价值，使企业和群众也成为信息资源的消费者。一要丰富信息消费内容，借助微信、微博、政务客户端等现代社交软件向社会共享政府信息资源，面向重点行业和重点民生领域不断创新云计算服务，在对信息资源真实性、完整性进行严格把控的同时也要考虑到信息消费者的接受能力，“让数据多跑腿，让群众少跑路”，不断提升人民群众的信任感和信赖度。二要打破行业进入壁垒，促进信息资源开放共享和企业公平竞争，积极引入市场机制，增强信息消费发展的内生动力。三要优化信息消费市场环境，运用信息平台改进公共服务，完善市场监管，加强个人信息保护和信息安全保障。四要营造信息消费的良好氛围，部门负责人要以身作则，树立正确的信息消费观，积极推动部门信息资源共享;公务人员要强化服务意识，充分认识到信息消费对于提升公共服务质量、满足群众幸福感的重要性，将“为人民服务”的观念内化到心灵深处。五要激发部门间信息消费的热情，大力宣传表彰信息资源消费“先进单位”，利用榜样的力量带动各部门积极寻求对信息资源的开发利用，进而提供与群众生活密切相关、企业生产经营利益攸关的优质服务。 【参考文献】
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（责任编辑：刘 丹）
关 键 词：智慧治理;跨部门;政府信息资源;资源共享;消费水平
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）08-0001-08
收稿日期：2021-03-10
作者简介：谭九生，湘潭大学公共管理学院副院长，教授，研究方向为行政哲学与行政文化;李猛，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政哲学与行政文化。
基金项目：本文系国家社科基金一般项目“人工智能嵌入政府治理的伦理风险及其防范研究”的阶段性成果，项目编号：20BZZ089。
智慧治理是指以大數据、云计算、人工智能等技术为手段，促进多元主体在公共生活中互动和沟通交流，再造政府组织形态和运行机制的新型治理范式。实践中，由于政府部门之间仍然存在“信息孤岛”“共享壁垒”等现象，一定程度上阻碍了智慧治理效能的提升。在学界，针对智慧治理视域下跨部门政府信息资源共享的研究更多聚焦于加快智慧城市建设需要提高信息资源共享水平、[1-3]政府信息资源共享是大数据时代的内在要求、[4-8]信息共享平台赋能智慧社区发展、[9][10]技术变革要求政府部门信息资源共享[11][12]等宏观层面，至于二者如何互促共进则少有涉及。基于此，笔者对智慧治理与跨部门政府信息资源的互动耦合关系进行了梳理，力图找出智慧治理模式下跨部门政府信息资源共享的阻碍因素及纾解之策。
一、智慧治理与跨部门政府信息资源共享的同频共振
大数据时代，数字技术的广泛应用带来了信息的爆炸式增长，公共事务日益复杂，公众对公共服务的需求日益多元，部门间信息资源共享面临着新的挑战。智慧治理以数据化为前提，以信息化为保障，以网络化为关键，以智能化为目标。因而，整合协调部门间信息资源需要以智慧治理为依托。[13]
（一）智慧治理——公共治理的新范式
随着生产力的迅猛发展，人类社会经由农业社会——工业社会——信息社会逐渐过渡到智慧社会，以人工智能、大数据、云计算、区块链为代表的智能化科技应用不断改变着人们的生产、生活和思维方式。面对智能化的冲击，人们需要建立一种全新的公共治理范式，智慧治理应运而生，其以网络、大数据和云计算等新兴信息技术为虚拟平台，以公众广泛参与为基本特征，以科层官僚体系的逐步消解为基本趋势。[14]智慧治理的“新”集中体现在：一是治理理念创新化。智慧治理以公共服务主体为中心，注重工作流程的透明化、清晰化以及组织结构的扁平化;强调人人参与到公共治理中来，发挥集体智慧，打造群策群力的社会共同治理新格局;提倡“以公民为导向”的智能服务理念，提供方式极具主动性与个性化，通过提供“一站式”服务形塑负责任的政府形象，达成善治目标。二是治理工具现代化。智慧治理更加彰显治理的时代性，其借助大数据技术使杂乱无章的数据资源变得可预测、可分析，通过对各行各业、各个地区的各种数据进行挖掘、整合和计算产生新的效能，满足不同群体的需求，创造更高的价值;利用云计算的“超级计算机”效能和人工智能的理性机制提高信息资源服务的质量，规避治理主体的“价值偏向”，促成更加有效的公共治理。三是治理主体多元化。作为公共治理再造的核心，智慧治理实现了由“管理到治理”的成功转化，突出表现在治理主体多元化上。参与主体从政府单一主体转向多重主体，通过激发各主体的共同智慧提高政府治理效率，多元协作的平衡关系也促使政府从“划桨”向“掌舵”的角色转变。智慧治理主体多元化并不会模糊主体间的权责问题，其通过强调治理主体的清晰性能够达成治理主体与公共治理的匹配，提升政府治理效能。[15]四是治理目标精细化。信息通信技术的飞速发展为智慧治理精细化提供了工具支持，通过划分不同的治理场景并精准识别场景中的治理问题，可以精确实现治理目标。如在政府信息资源管理上，智慧治理可借助新技术简约高效的优势，依据群体的多样需求，有针对性地进行传播和供给，实现共享的公共价值;[16]在公共政策制定上，智慧治理可在数据实时获取和分析的基础上根据环境的变化动态调整政策，以增强治理的个性化、透明化、精准化效果。[17]
（二）跨部门政府信息资源共享——智慧治理的基础
跨部门政府信息资源共享对于实现高效能智慧治理具有显著优势，具体表现为：一是有助于加快政府信息化建设速度。为规范国家政务信息化建设管理，推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同，国务院办公厅于2019年12月30日印发《国家政务信息化项目建设管理办法》，自2020年2月1日起实施。政务信息化是智慧治理的一项重要内容，而跨部门政府信息资源共享有助于提高政府的决策能力与执行能力，提升公共服务和公共产品的供给能力，为服务型政府建设提供有力支撑。当下，随着信息通信技术的广泛应用，部门间信息资源共享已初步显现，政府信息化建设正在朝着更高水平的“智慧化”迈进。二是有助于提高智慧治理现代化水平。跨部门政府信息资源共享蕴含着合作信任的价值理念，能够削减部门间信息重复收集的成本，降低部门数据不一致带来的损失;能够通过整合硬件设施与软件系统加强部门间的合作，解决以往自身无法应对的问题;能够为“一站式”公共服务贡献智慧，优化办事流程，提高政府治理效率。三是有助于推动智慧城市建设进程。智慧城市的核心是“城市让生活更美好”，只有实现公安、民政、交通、教育等部门信息的互联互通，公众的工作、学习和生活才会更加便捷。部门间信息资源作为部门间协作的基础只有实现充分的交流，部门职能才会有明确的边界，才能进行合理分工，实时全面了解城市动态，降低城市管理成本。换言之，信息资源共享能够有效避免信息不对称现象，降低信息寻租风险，促进智慧城市建设透明化、公开化，最大程度地优化信息资源配置。 （三）智慧治理与跨部门政府信息资源共享的无缝对接
以往，公众反映的“办事难”问题很大程度上要归因于部门间信息资源连接不畅。李克强总理在2016年的《政府工作报告》中强调指出，大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。跨部门政府信息资源共享凭借前沿数字技术能够使部门间信息资源互联互通，打破“信息壁垒”和“数据烟囱”，助推政府打造一站式、个性化的“整体政府”，持续优化公共服务，不断满足人民日益增长的物质文化需要。只有以部门间信息资源共享为基础，智慧治理过程协同化、整体化才能得以实现。智慧治理从形式上看是将政府各项事务搬到线上或者各种形式的智慧政务大厅，更重要的是通过技术手段不仅能够采集到居民点击率、预约情况、流程办理环节、办理时间、资料提供状况等以往无法采集的数据，还能够将分散在不同部门的数据整合到一起，从而科学合理地调配政务资源，完善治理结构，提高行政效率。如广东省佛山市禅城区利用区块链技术搭建了“智信禅城”平台，高效整合与共享跨部门政府信息资源，横向打通个人及组织的“条数据”，形成跨平台、跨部门、跨地区的“城市块数据”，基本实现了市民办理出生证明、学历、学位等20项公证业务零“跑腿”。
二、智慧治理模式下跨部门政府信息资源共享的阻碍因素
（一）政府信息资源标准化不足
智慧治理将新兴技术嵌入到行政事务中，通过人工智能技术辅助公务人员决策，因此必须要有标准化的数据作为原动力，而信息资源标准化亦是跨部门政府信息资源共享的前提。当下，电子政务标准化、政务信息资源目录、交换体系已初见成效，对部门间政府信息资源共享起到了一定的支撑作用。但应看到，这三种标准化体系更多是技术层面和基础设施的标准化，政府信息资源共享标准化体系建设作为一项系统工程依然任重道远。实践中，我国政府信息资源标准化体系繁多，部门间在信息系统建设、信息资源建设、网络建设上采用的标准不同或标准化的程度各有不同，形成了诸多“信息孤岛”，一定程度上使部门间的互联互通陷入困境。[18]实际上，为加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平，充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用，国务院已于2016年9月5日印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对信息资源共享标准化体系作出了顶层设计。但因各地经济发展水平存在较大差异，地方政府在信息资源共享标准化上的探索“百花齐放”，标准基本上都是“关于标准的标准”，侧重点在于采用什么技术规范达到标准。[19]有的部门间因缺乏信息资源共享标准化的理性认识，制定数据标准时过多关注短期利益和小团体利益，并未考虑到跨部门合作的问题，导致信息资源共享标准差异性较大。
（二）信息协调机制不完善
“跨部门协同是一项系统工程，它涉及多元管理主体，具有复杂性特征，跨部门协同在中国的实现不仅需要面对协同能力、组织、责任及效率困境，还需要解决制度化缺失及粗放式管理带来的各类问题”。[20]目前来看，我国跨部门政府信息资源共享协调机制尚缺乏统一的信息协调机构、完善的信息协调规则及合理的协调方法。就信息协调机构而言，尽管国家及地方信息化领导小组掌握着信息资源的协调权，但受制于条块管理、多头领导，领导小组难以发挥协调作用。由于缺乏信息资源共享的压力和动力，个别部门将信息当成了增加政绩的资源，以信息安全为由，忽视其它部门的共享需求。就信息协调规则而言，《暂行办法》虽然规定了部门间信息资源共享的原则，但并明确如何建立部门间信息协调规则。少数部门基于自身利益考虑对制定信息协调规则的热情不高，只是照搬政府信息公开规则，应付了事。就协调方法而言，由于缺乏信息资源共享会商联席会议制度和處置联动机制，部门间信息资源共享的职责并不清晰，一旦决策出现问题，信息资源共享的需求方和供应方往往互相指责，从而使多元主体互惠合作陷入困境，进而影响到智慧治理的效果。
（三）重硬件建设，轻软件应用
当前，政府信息化建设正朝着智能化的方向发展，各部门均将信息化水平作为绩效评估的一项指标。基于信息资源共享硬件设施建设的周期短且投入资金巨大，更容易展现出信息化建设水平，而信息资源共享软件系统受制于开发难度大、技术水平高、专业人员缺少、后续更新维护困难，短期内难见成效，因此各部门更多将精力投入到硬件设施建设上。随着智慧城市建设进程的加快，目前我国几百座城市都将智能基础设施作为建设重点，如哈尔滨市预计投入10.5亿元用于采购智慧城市“6朵云”（即交通云、医疗云、环保云、人社云、城管云、安防云）。实际上，掌握真实有效全面的数据是智慧治理的前提。各部门若只一味追求信息硬件设施的前沿与高级程度而忽视信息资源共享软件的开发应用，不仅会造成硬件设施处理能力过剩，浪费公共资源，还会因信息资源共享软件应用不足无法对数据进行“清洗”，难以满足多元主体对信息资源日益增长的需求。需要关注的是，信息资源共享软件系统需要专业技术人员来进行开发、更新、管理、维护，然而现实中此类人才十分紧缺。一方面，我国高等院校极少开设此类专业，即便开设也是重理论教学轻实践锻炼，专业化人才储备不足;另一方面，各部门对此类人才不够重视，将其等同于技术工人，工资福利水平与企业相比较低，吸引力不够。
（四）部门间信息消费水平有待提高
智慧治理下，政府信息资源共享的最终目标是满足多元主体日益增长的信息需求，这就需要部门间具备较高的信息消费水平。但现实中，各部门往往要花费大量的时间和精力去收集自身所需的数据信息，极易造成信息的重复采集，从而增加信息存储成本，导致公共资源浪费。如教育部门在进行教育资源分配时需要采集学生的户口所在地、家庭状况、家长房产情况、家长工作单位等信息，其实这些基本信息在公安部门户籍信息资料库以及民政部门家庭结构、收入水平、房产状况信息库中均有详细记录。在笔者看来，部门间信息资源的重复采集，归根结底是没有合理消费相关部门的信息资源。就信息提供方而言，少数部门将信息资源当作是自身的一种权利，面对其他部门的共享需求消极应付，共享流程十分繁琐甚至设置阻碍，如要求签订多份书面申请上报审批等，导致信息消费程度不足。而且，由于部门间信息资源共享的职责尚不清晰，因共享资源导致的决策失误提供方往往要承担责任，这也使得部门间信息消费的积极性不高。就信息接受方而言，目前部门间信息资源共享专业化能力不强，特别是对于共享信息的吸收利用差强人意，耗费了巨大成本获取的信息资源却不能完全赋能到行政效率的提高和公共服务的优化上来，一定程度上削减了接受方信息消费的热情。 三、智慧治理模式下跨部门政府信息资源共享的优化路径
（一）加快信息资源标准化建设
信息资源标准化是跨部门政府信息资源共享效率提升的重要途径，能够为智慧治理提供能源支撑。政府信息资源标准化体系建设是一项复杂且系统性工作，需要分阶段、分重点、循序推进。一是强化认识。要有统一意识，在顶层设计上加快建设国家层面的信息资源共享标准化体系，重点放在数据标准化、软件标准化、管理标准化、服务标准化上。要有超前意识，标准化体系建设不仅要破解当前跨部门政府信息资源共享中存在的问题，更要预防将来可能会出现的新问题，注重长期效益。二是进行合理规划。从中央到地方要按照统一的框架模式进行信息资源标准化建设，中央定期派出监管小组深入了解各部门信息资源标准化体系建设状况，及时发现问题并予以解决。要充分发挥“智库”作用，鼓励专家学者以其丰富的专业知识及实践经验对信息资源标准化体系建设提出合理化建议。三是管理和服务标准化。要科学设置跨部门信息资源共享的工作流程、工作细节，保证各环节规范统一。要量化跨部门政府信息资源共享的服务标准，重点放在服务需求识别、服务过程便利性、服务结果满意度上。定期开展专业培训，以强化公务人员对信息资源标准化的认识，促使其将服务意识深深融入到日常工作中。
（二）加强跨部门政府信息资源共享的组织协调
跨部门政府信息资源共享是一个集体行动过程，但由于政府信息资源是“纯公共物品”，相关部门出于自身利益的考量，行动中极易造成“公地悲剧”。美国经济学家和社会学家曼瑟尔·奥尔森认为，如果一个集团中的个人从利他主义出发而不考虑他们自身的福利，他们在集体中也不大可能去追求某个自私的共同目标或集团目标。[21]集体行动的无逻辑需以制度来协调，智慧治理模式下的跨部门政府信息资源共享亦应如此。一是建立信息共享协调机构。要基于跨部门政府信息资源共享的实际情况，以公平公正、科学高效、互动信任为原则成立信息共享协调机构，并明确其在整个行政系统中的地位。目前国际上已有成功经验可供借鉴，如澳大利亚信息委员会办公室既是政府信息管理的核心统帅部门，也是协调机构，负责为政府信息资源的收集、储存、管理、使用和公开等方面提供政策性建议和实践性指导，并直接确定其他政府信息管理机构的职责。澳大利亚信息管理办公室则聚焦于信息技术，构建了统一的信息技术采购市场准入机制和供应商管理，实施整体性信息技术采购政策。[22]二是设定跨部门政府信息资源共享绩效指标。设定跨部门政府信息资源共享绩效指标不仅能够缓和部门间的利益冲突，而且能够对公务人员的行为起到引导作用。智慧治理模式下，利用人工智能可以实时监督共享绩效指标完成情况。跨部门政府信息资源共享绩效指标应包括部门间信息资源共享的准备情况、信息资源标准化程度、共享完成时间、共享人员素质等。三是厘清各部门政府信息资源共享过程中的职责。智慧治理模式下，可通过签订信息资源共享协议来明确部门职责，同时借用数据挖掘技术实时监测共享协议的完成状况，用数据量化过失责任，确认责任归属。
（三）推动跨部门政府信息资源共享软硬件同步建设
智慧治理模式下的跨部门政府信息资源共享，既要继续强化硬件基础设施，追求更高水平的智慧化，也要持续加大对软件开发应用的力度，实现人与物的智能互联。要加强智能终端、智能语音、信息安全等关键软件的开发应用，加快安全可信关键应用系统推广。要面向多元主体信息化需求，突破核心业务信息系统、大型应用系统等关键技术，开发基于开放标准的嵌入式软件和应用软件。可以尝试搭建跨部门政府信息资源共享交换平台，通过建立统一的政府数据产生、采集、管理、共享渠道，实现政府数据全生命周期的信息化管理。跨部门政府信息资源共享交换平台以政务服务体系各业务系统为数据来源，梳理各部门信息资源目录，理清政府信息资产“家底”，采集各部门的业务管理数据和企业、公眾的社会数据，打通“信息孤岛”，实现部门间信息交换共享，从而为智慧治理打造良好的信息化基础。跨部门政府信息资源共享交换平台的构成应包括目录体系、交换体系、共享体系、统一资源库、管理和服务平台及规范体系等。其中，目录体系主要是满足共享和开放时对数据的资源定位以及发现需求，实现共享目录和开放目录的一体化建设，提供政府及公众用户的目录服务功能;交换体系以现有信息化网络为依托，以共享接口和资源传输等多种形式实现部门业务驱动、基础先行、按需整合的共享交换策略;共享体系既是政务信息资源的统一输出路径，也是面向多元主体的统一访问入口，在集中展示用于共享的政务信息资源的同时支撑基于统一信息资源库的各项创新示范应用的发布和管理;统一资源库包含但不限于基础库（人口库、法人库、空间地理库、电子证照库）和专题库（公共信用库、涉企收费库、低收入家庭库等）;管理和服务平台负责提供统一的数据管理、数据共享服务支撑，让数据“进得来、管得住、用得好”;规范体系以国家相关标准和各部门已有的相关标准为基础，从共享交换的技术标准入手建立基础库规范、平台管理规范、安全管理规范、数据共享效益评价等相关规范，为信息资源的共享、利用提供保障。
（四）提升信息消费水平
近年来，全球范围内信息技术创新不断加快，信息领域新产品、新服务、新业态大量涌现，不断激发新的消费需求，成为日益活跃的消费热点。我国正处于居民消费升级和信息化、工业化、城镇化、农业现代化加快融合发展的阶段，信息消费具有良好发展基础和巨大发展潜力。智慧治理模式下，跨部门数据的“物理集中”为部门间的“化学反应”奠定了基础。打通跨部门政府信息资源共享的“任督二脉”，能够最大限度地激发数据的使用价值，使企业和群众也成为信息资源的消费者。一要丰富信息消费内容，借助微信、微博、政务客户端等现代社交软件向社会共享政府信息资源，面向重点行业和重点民生领域不断创新云计算服务，在对信息资源真实性、完整性进行严格把控的同时也要考虑到信息消费者的接受能力，“让数据多跑腿，让群众少跑路”，不断提升人民群众的信任感和信赖度。二要打破行业进入壁垒，促进信息资源开放共享和企业公平竞争，积极引入市场机制，增强信息消费发展的内生动力。三要优化信息消费市场环境，运用信息平台改进公共服务，完善市场监管，加强个人信息保护和信息安全保障。四要营造信息消费的良好氛围，部门负责人要以身作则，树立正确的信息消费观，积极推动部门信息资源共享;公务人员要强化服务意识，充分认识到信息消费对于提升公共服务质量、满足群众幸福感的重要性，将“为人民服务”的观念内化到心灵深处。五要激发部门间信息消费的热情，大力宣传表彰信息资源消费“先进单位”，利用榜样的力量带动各部门积极寻求对信息资源的开发利用，进而提供与群众生活密切相关、企业生产经营利益攸关的优质服务。 【参考文献】
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（责任编辑：刘 丹）