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【摘 要】 农村土地流转改革是我国土地制度的第四次大的改革，因其与解决我国的“三农”问题、发展社会主义市场经济体制息息相关，党的新一届领导集体高瞻远瞩，在十八届三中全会上又重点强调了这一改革内容，这将极大促进第四次土地制度改革的深化，极大促进农村经济社会的发展。但是，改革道路从来都是充满荆棘，此次改革就存在八大难点问题，针对这些问题我们必须采取相应的解决措施。
【关键词】 农村；土地制度改革；土地流转；难点
自中华人民共和国成立以来，我国的土地制度经历了四次大的改革，总体来说是一个“分-合-分-合”的过程。第一次的“分”发生在建国初期，由封建地主的土地所有制变为农民个体所有制。第二次的“合”始于1953年的社会主义改造、终于改革开放前期，由农民个体所有制变为集体所有制。第三次的“分”随改革开放而启动、至党的十七届三中全会而告罄，由集体所有制变为“集体统一所有、农民家庭承包经营”的双层体制，此次改革是我国土地制度改革的一次巨大飞跃。
第四次的“合”始于2008年，以党的十七届三中全会做出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为序幕，提出允许农民在依法自愿有偿原则下，流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这次改革是第三次土地改革的再度深化，也是我国改革开放以来土地制度改革的第二次飞跃。为了加大改革的力度，2013年党的十八届三中全会再次重申，“要在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，赋予农民对承包地流转及承包经营权抵押、担保权能。”[1]至此，备受关注的农村土地问题终于尘埃落定，我国的第四次土地制度改革又上新台阶。且此改革信号一经发出，以海南为首的土地流转市场异常活跃，涉及土地流转概念股的证劵交易尤其吸引眼球。可以说，十八届三中全会的召开为第四次土地制度改革的突破带来了良好预期，农村土地市场正在成为人人争抢的香饽饽。
一、我国再次强调土地流转的原因
中共中央在2008年首次正式提出允许农村土地进行自愿流转，2013年又以更加具体的部署重提土地流转问题，主要有以下几个原因：
第一，土地流转可以解决三农问题。
首先，土地流转可以使农民致富。我国的农用地包括耕地和集体建设用地，其中当前被承包的耕地面积是12.77亿亩，集体建设用地是2.5亿亩，总计15亿亩。据有关资料显示，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金，而建设用地市场更大。2012年国土部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为484.2万亩和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.5亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。[2]这一收益对农民来说，将带来的变化是显而易见的。
而且，土地流转会产生不少“家庭农场主”，农民自己成为老板；土地入股流转使农民成为“股东”，定期获取股权收益；流转出土地的农民被反雇解决了就业，也有了一定的家庭收入……这一系列的积极效应是其他途径无法企及的。
其次，土地流转可以使农业发展。土地流转的核心是实现农业生产的规模化经营、产业化发展。土地“流”出来了，才能形成规模、转化出效益，才更有利于带动其他产业的发展、实现农村产业结构的优化。此外，规模化经营有利于机械化操作，有利于现代农业的实现，是农业发展的必经之路。
最后，土地流转可以使农村繁荣。农户的土地承包经营权被流转出来，形成了村镇招商引资、工业园区等非农项目建设的必然优势。而且，投资者在建设工业园区的过程中，必须遵照国家的相关规定和流转协议的相应条款，向农村提供配套的硬件基础设施，如环境绿化、道路修建等，这一切无疑可以大大改善农村的生产生活环境；而环境的改善，又为招商引资增添了制胜的砝码。如此一来，良性循环，不断受益，农村呈现出繁荣兴盛的景象。
第二，土地流转顺应了市场经济发展的需要。
社会主义市场经济体制的一项基本要求就是进行土地制度改革，土地制度改革的题中应有之义就是建立与社会主义市场经济体制相适应的土地流转平台和土地流转管理制度。目前，我国的土地流转平台和土地流转管理制度已经逐步迈向了市场化的需求，例如，2009年成都成立了国内第一家专业的土地综合服务平台——土流网。现在土流网土地挂牌面积1亿7000万亩，已成交4000万亩，拥有20万注册会员，30家区域土地流转中心，平均每日流量40000以上。[3]这是信息化时代土地市场化进程的重大突破，保证了土地信息的广泛性、准确性、及时性，也保障了土地流转交易的安全性。此外，我国很多地方成立了农村土地流转服务中心、流转服务站、流转服务点，以及土地承包纠纷仲裁委员会等，形成了市场化的土地流转管理机构。有些地方在十八届三中全会的号召下，已经开始积极完善农村土地流转登记备案制度、农村土地流转合同管理制度、纠纷调处制度等各项管理制度，促进了农村土地流转的规范化。这都是市场经济的标志。
同时，农村集体建设用地一经批准流转，可以用做建设厂房、旅游观光园、酒店、农贸市场、文化休闲场所等用途，这都必将盘活农村土地的使用效益，促进农村市场经济的发展。
第三，土地流转促进了农业生产关系的变化。
土地流转之前，家庭联产承包责任制决定了农户与农户之间拥有平等的土地经营使用权。土地流转之后，在流转期限内，原有的土地经营使用权转移，而且原来的土地承包农户很可能被反雇来为他人耕作，这就使农业生产关系发生了变化，而这种变化恰恰是市场经济发展的关键步骤。
所以，农村土地流转是解决三农问题的大势所趋，是适应社会主义市场经济体制的必然要求，是生产关系适应生产力发展的具体体现。
二、我国农村土地流转存在的难点问题
十八届三中全会的相关规定已经促使我国的农村土地流转改革以势如破竹之势迅速展开，然而，在此过程中仍有很多难点问题需要破解。 难点1：贫富差距扩大。土地流转的目的是实现全体农民受益，但现实情况往往事与愿违，因为不是所有的农村土地都能流转变为财富。例如：城市周边的农民通过城镇化的改造获得很多补偿，可以享受到此次土改的绝对红利，但偏远地区的农民可能根本一点都享受不到；东部城市和一线城市周边的农民在同等条件下享受到的土改收益比西部城市和二、三线城市更高；距离城市近的农民比距离城市远的农民享受到的收益更高；平原地区比丘陵山区享受到的收益更高等。况且，还有大量农村土地由于地理条件的局限性，根本流转不出去，根本产生不了这次土改带来的收益。这些情况都将造成一个又一个剪刀差，最终结果很可能是：城边的极富，偏远处越来越穷，差距越拉越大。
难点2：土地“非粮化”加剧。土地一经流转出来，“农场主”或企业必然要考虑收益问题。而我国的粮食价格偏低的现象一直存在，如果流转出的土地被用来种粮，“农场主”或企业除去成本，很可能获得的利润连贷款的利息都不够偿还。如果放开粮价，又必然导致土地流转成本提高，最终传导到农产品市场上去，反使粮食生产成本进一步提高。所以，有些企业或“农场主”钻营法律的空子，或者附和相关村镇领导搞政绩的心理，私下与其达成协议，将耕地转为非农用途。据2013年农业部的一份报告：截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%。
难点3：宅基地被城镇居民购买。十八届三中全会关于土地改革的规定中指出，农村土地流转包括宅基地的流转，这是我国土地改革史上的一大突破。但是，我们又同时规定：宅基地只能在本集体经济组织成员间转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。然而，城镇居民在农村购买宅基地的情况大量存在。究其原因，一方面，城镇居民有购买宅基地的需求。很多城市人厌倦了城市的嘈杂和空气的污染，他们希望到农村去享受传统的文化生活氛围和天蓝地绿的洁净生活环境。相比农村居民，城镇居民的经济来源更为广泛，也更容易存蓄到一笔资金去农村购买宅基地，这样的“先天优势”是“本分”的农村人望尘莫及的。另一方面，很多城镇居民有“告老还乡”的情结，他们把农村宅基地作为落叶归根、安度晚安的栖居之所。
难点4：行政干预强制流转。土地流转的原则是自由、自愿流转，而在实际运行过程中，有些地方政府为了单纯达到土地流转的目的，抑或为了完成上级下达的流转任务，抑或为了打造政绩工程，采取行政强制手段要求农民必须流转所承包的土地。这种做法不仅损害了农民的利益，挫败了农民流转土地的积极性，而且制造了更大的“官民”矛盾，使原本能够积极协调解决的问题变得不可调和。
难点5：流转出新的“地主阶级”。土地流转的结果是实现规模经营，这势必使绝大多数的土地掌握在少数人手里，产生“农场主”。这些“农场主”也势必像企业家一样雇佣劳动力进行各种农业生产。但是由于农耕生产的特殊性和田间操作的时令特征，受雇劳动者的实际工作时间和工作强度难以掌控，如果遇上无良“农场主”，就很容易对雇佣劳动力进行变相的“盘剥”。
难点6：流转出“三无”农民。流转出土地的农民，虽然会得到一定物质补偿，或者定期收到租金，但是相对于传统的中国农民，土地是最基本的生活保障，退一万步，只要还有土地就饿不死。而一旦把土地流转出去，他们失去了基本的生存保障，如果再不具备其他的谋生技能，很快就成为无地、无业、无保障的“三无”农民。
难点7：土地流转实际操作难。土地流转重点是要实现规模流转，如果无法集中连片的零碎土地就难以达到规模经营。然而我国进行第二轮土地承包时，遵循的原则是每家每户好地和坏地都分一点，一整片地分成东一块、西一块。再加上我国土地承包法规定土地承包经营权30年不变，在这个期间“生不减死不减”。所以，要解决这种矛盾必须进行“互换并地”。而这个目的的达成是极其困难的，好地不可能换成坏地，好地也不愿意流转出去。
而且，由于行政管辖的复杂性，以及邻村邻乡之间关系的不易协调性，目前的土地流转范围基本限于本村内，跨村、跨乡的流转无法实现，这在很大程度上也阻碍了土地的规模流转。
难点8：流转行为不规范。由于土地流转实践还很不成熟，没有形成统一的流转规程，导致流转行为严重不规范。具体表现为自行流转多，备案少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些村存在连锁流转现象，接受流转的农户又将土地流转给其他农户，形成锁链式流转。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。
此外，有些地方混淆了土地流转概念，将林地作为土地流转；有的将集体土地资源作为农户承包地流转。这些问题既不符合政策规定，也遗留了大量的矛盾纠纷隐患。
三、破解难题，促进农村土地有效流转
基于上述土地流转的难点问题，本文建议采取以下措施达到有效流转的目的：
第一、统筹城乡，建立同等入市、同权同价的土地价格形成机制。
要保障农民在流转土地过程中的切身利益，防止因土地流转造成的贫富差距扩大趋势，必须首先打破城乡二元结构，使土地价格在市场的作用下，达到最大公平。同时，鉴于地理地域差异，国家可适当采取优惠政策鼓励工商业资本到偏远农村投资、或者政府进行直接投资等方式，推动偏远农村农民的土地流转受益。
第二、加强耕地流转管制，确保我国粮食安全。
粮食问题始终关乎人的生死存活，而土地是产生粮食的唯一来源。2006年初十届全国人大四次会议第一次提出“18亿亩耕地红线”一词，随后的各重大中央会议都屡屡提及这一内容，2014年全国经济工作会议又把粮食安全问题作为了全年经济工作的核心问题。所以，在当前农村土地流转炙热之下，必须要制定严格的管制制度，防止以“为了招商引资、为了促进农村经济的发展”为借口，把耕地流做他用。与此同时，考虑到粮食生产利润低等缘故，国家可以采取粮食生产和销售等环节的适当补贴，调动农民或企业种粮的积极性。 第三、健全制度体系，促进土地流转的规范化、科学化发展。
土地流转走上正规化、健康化发展轨道有赖于相关制度的约束，所以健全土地流转制度体系是关键所在。此体系应该包括农村土地确权登记制度、土地流转的流程和合同制式、流转过程中的行政权权限制度、农民流转土地后的权益保障制度、农村宅基地流转制度、以及边远农村土地流转补偿制度、相关奖惩制度等。
按照党中央国务院部署，我国的农村土地确权登记制度已经启动，并且将在3年后实现全国农村集体土地所有权确权登记发证基本完成。
第四、成立管理机构，协调流转过程中出现的矛盾和纠纷。
2013年12月底，习近平总书记在中央农村工作会议重要讲话中指出，“要加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，这意味着土地流转要有专门的管理和服务机构，这个机构的职能就是保证农村产权流转交易公开、公正、规范运行，保证流转过程中出现的各种权益纠纷得到妥善解决，保证流转土地农民的最大利益。所以，遵照党中央的部署，各地方政府成立相应土地流转管理机构是当务之急。当然，一些地方已经成立了相关机构，下一步要做的就是使机构设置和功能行驶更加正规化、人性化。
第五、创新流转形式，实现流转效益最大化。
目前土地流转有五种模式，即土地互换、出租、入股，宅基地换住房、承包地换社保，“股份+合作”。这五种模式在现有的探索和实践中已经积累了一些成功经验，但是因各地具体情况不同，模式的选择也应该多样化。习近平总书记曾经强调，“土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。[4]党的十八届三中全会在报告中也比较具体的列举了一些流转形式，比如“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”[5]等，这些形式都是各个地方在实践中应该优先选择的。除此之外，也应该根据自己的情况创新流转形式，从而实现流转效益最大化。
第六、加大金融支持，提高金融对土地流转的服务能力。
关键是规范相关土地流转的抵押、转让等一整套完善的管理体系，逐步建立完善风险补偿机制，同时金融机构也应不断创新服务方式，探索支持规模农业发展的新的途径，不断提高金融服务能力和水平。例如，由政府指导，尽快出台相关规范的法律，对土地经营权的取得、转让进行明确规范，保障银行业金融机构在处置土地经营权过程中的各项权利。引导银行业金融机构大胆支持农村土地集中流转。要探索建立政府、银行、流转企业的联动机制，在流转企业出现经营困难，政府可以快速介入，实现土地经营权的迅速转移，及时化解金融机构信贷风险，保障金融企业信贷资产安全。对失地农户，及时推出失地农户创业贷款，帮助失地农民创业、就业，实现对失地农户住房、就业、创业的“一条龙”金融服务。
总之，第四次土地制度改革是我国农村未来发展的希望所在，虽然困难重重，但只要我们有信心有勇气、能够采取有力的举措破解难题，成功就在我们脚下。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年11月第1版，第22页
[2]《土地流转或激活百万亿市场土改股涨停》，合肥房产信息，2013年11月29日，http：//news.hfhouse.com/html/Other/131129/2OF521385686100.html
[3]“农村土地改革释放政策红利土地流转中介备受关注”，天下财经网http：//news.21our.com/ArticleFiles/284/2053284.html，2013年9月3日
[4]习近平：中央农村工作会议重要讲话，2013年12月23日
[5]同[1]。
【关键词】 农村；土地制度改革；土地流转；难点
自中华人民共和国成立以来，我国的土地制度经历了四次大的改革，总体来说是一个“分-合-分-合”的过程。第一次的“分”发生在建国初期，由封建地主的土地所有制变为农民个体所有制。第二次的“合”始于1953年的社会主义改造、终于改革开放前期，由农民个体所有制变为集体所有制。第三次的“分”随改革开放而启动、至党的十七届三中全会而告罄，由集体所有制变为“集体统一所有、农民家庭承包经营”的双层体制，此次改革是我国土地制度改革的一次巨大飞跃。
第四次的“合”始于2008年，以党的十七届三中全会做出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为序幕，提出允许农民在依法自愿有偿原则下，流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这次改革是第三次土地改革的再度深化，也是我国改革开放以来土地制度改革的第二次飞跃。为了加大改革的力度，2013年党的十八届三中全会再次重申，“要在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的前提下，赋予农民对承包地流转及承包经营权抵押、担保权能。”[1]至此，备受关注的农村土地问题终于尘埃落定，我国的第四次土地制度改革又上新台阶。且此改革信号一经发出，以海南为首的土地流转市场异常活跃，涉及土地流转概念股的证劵交易尤其吸引眼球。可以说，十八届三中全会的召开为第四次土地制度改革的突破带来了良好预期，农村土地市场正在成为人人争抢的香饽饽。
一、我国再次强调土地流转的原因
中共中央在2008年首次正式提出允许农村土地进行自愿流转，2013年又以更加具体的部署重提土地流转问题，主要有以下几个原因：
第一，土地流转可以解决三农问题。
首先，土地流转可以使农民致富。我国的农用地包括耕地和集体建设用地，其中当前被承包的耕地面积是12.77亿亩，集体建设用地是2.5亿亩，总计15亿亩。据有关资料显示，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金，而建设用地市场更大。2012年国土部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为484.2万亩和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.5亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。[2]这一收益对农民来说，将带来的变化是显而易见的。
而且，土地流转会产生不少“家庭农场主”，农民自己成为老板；土地入股流转使农民成为“股东”，定期获取股权收益；流转出土地的农民被反雇解决了就业，也有了一定的家庭收入……这一系列的积极效应是其他途径无法企及的。
其次，土地流转可以使农业发展。土地流转的核心是实现农业生产的规模化经营、产业化发展。土地“流”出来了，才能形成规模、转化出效益，才更有利于带动其他产业的发展、实现农村产业结构的优化。此外，规模化经营有利于机械化操作，有利于现代农业的实现，是农业发展的必经之路。
最后，土地流转可以使农村繁荣。农户的土地承包经营权被流转出来，形成了村镇招商引资、工业园区等非农项目建设的必然优势。而且，投资者在建设工业园区的过程中，必须遵照国家的相关规定和流转协议的相应条款，向农村提供配套的硬件基础设施，如环境绿化、道路修建等，这一切无疑可以大大改善农村的生产生活环境；而环境的改善，又为招商引资增添了制胜的砝码。如此一来，良性循环，不断受益，农村呈现出繁荣兴盛的景象。
第二，土地流转顺应了市场经济发展的需要。
社会主义市场经济体制的一项基本要求就是进行土地制度改革，土地制度改革的题中应有之义就是建立与社会主义市场经济体制相适应的土地流转平台和土地流转管理制度。目前，我国的土地流转平台和土地流转管理制度已经逐步迈向了市场化的需求，例如，2009年成都成立了国内第一家专业的土地综合服务平台——土流网。现在土流网土地挂牌面积1亿7000万亩，已成交4000万亩，拥有20万注册会员，30家区域土地流转中心，平均每日流量40000以上。[3]这是信息化时代土地市场化进程的重大突破，保证了土地信息的广泛性、准确性、及时性，也保障了土地流转交易的安全性。此外，我国很多地方成立了农村土地流转服务中心、流转服务站、流转服务点，以及土地承包纠纷仲裁委员会等，形成了市场化的土地流转管理机构。有些地方在十八届三中全会的号召下，已经开始积极完善农村土地流转登记备案制度、农村土地流转合同管理制度、纠纷调处制度等各项管理制度，促进了农村土地流转的规范化。这都是市场经济的标志。
同时，农村集体建设用地一经批准流转，可以用做建设厂房、旅游观光园、酒店、农贸市场、文化休闲场所等用途，这都必将盘活农村土地的使用效益，促进农村市场经济的发展。
第三，土地流转促进了农业生产关系的变化。
土地流转之前，家庭联产承包责任制决定了农户与农户之间拥有平等的土地经营使用权。土地流转之后，在流转期限内，原有的土地经营使用权转移，而且原来的土地承包农户很可能被反雇来为他人耕作，这就使农业生产关系发生了变化，而这种变化恰恰是市场经济发展的关键步骤。
所以，农村土地流转是解决三农问题的大势所趋，是适应社会主义市场经济体制的必然要求，是生产关系适应生产力发展的具体体现。
二、我国农村土地流转存在的难点问题
十八届三中全会的相关规定已经促使我国的农村土地流转改革以势如破竹之势迅速展开，然而，在此过程中仍有很多难点问题需要破解。 难点1：贫富差距扩大。土地流转的目的是实现全体农民受益，但现实情况往往事与愿违，因为不是所有的农村土地都能流转变为财富。例如：城市周边的农民通过城镇化的改造获得很多补偿，可以享受到此次土改的绝对红利，但偏远地区的农民可能根本一点都享受不到；东部城市和一线城市周边的农民在同等条件下享受到的土改收益比西部城市和二、三线城市更高；距离城市近的农民比距离城市远的农民享受到的收益更高；平原地区比丘陵山区享受到的收益更高等。况且，还有大量农村土地由于地理条件的局限性，根本流转不出去，根本产生不了这次土改带来的收益。这些情况都将造成一个又一个剪刀差，最终结果很可能是：城边的极富，偏远处越来越穷，差距越拉越大。
难点2：土地“非粮化”加剧。土地一经流转出来，“农场主”或企业必然要考虑收益问题。而我国的粮食价格偏低的现象一直存在，如果流转出的土地被用来种粮，“农场主”或企业除去成本，很可能获得的利润连贷款的利息都不够偿还。如果放开粮价，又必然导致土地流转成本提高，最终传导到农产品市场上去，反使粮食生产成本进一步提高。所以，有些企业或“农场主”钻营法律的空子，或者附和相关村镇领导搞政绩的心理，私下与其达成协议，将耕地转为非农用途。据2013年农业部的一份报告：截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%。
难点3：宅基地被城镇居民购买。十八届三中全会关于土地改革的规定中指出，农村土地流转包括宅基地的流转，这是我国土地改革史上的一大突破。但是，我们又同时规定：宅基地只能在本集体经济组织成员间转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。然而，城镇居民在农村购买宅基地的情况大量存在。究其原因，一方面，城镇居民有购买宅基地的需求。很多城市人厌倦了城市的嘈杂和空气的污染，他们希望到农村去享受传统的文化生活氛围和天蓝地绿的洁净生活环境。相比农村居民，城镇居民的经济来源更为广泛，也更容易存蓄到一笔资金去农村购买宅基地，这样的“先天优势”是“本分”的农村人望尘莫及的。另一方面，很多城镇居民有“告老还乡”的情结，他们把农村宅基地作为落叶归根、安度晚安的栖居之所。
难点4：行政干预强制流转。土地流转的原则是自由、自愿流转，而在实际运行过程中，有些地方政府为了单纯达到土地流转的目的，抑或为了完成上级下达的流转任务，抑或为了打造政绩工程，采取行政强制手段要求农民必须流转所承包的土地。这种做法不仅损害了农民的利益，挫败了农民流转土地的积极性，而且制造了更大的“官民”矛盾，使原本能够积极协调解决的问题变得不可调和。
难点5：流转出新的“地主阶级”。土地流转的结果是实现规模经营，这势必使绝大多数的土地掌握在少数人手里，产生“农场主”。这些“农场主”也势必像企业家一样雇佣劳动力进行各种农业生产。但是由于农耕生产的特殊性和田间操作的时令特征，受雇劳动者的实际工作时间和工作强度难以掌控，如果遇上无良“农场主”，就很容易对雇佣劳动力进行变相的“盘剥”。
难点6：流转出“三无”农民。流转出土地的农民，虽然会得到一定物质补偿，或者定期收到租金，但是相对于传统的中国农民，土地是最基本的生活保障，退一万步，只要还有土地就饿不死。而一旦把土地流转出去，他们失去了基本的生存保障，如果再不具备其他的谋生技能，很快就成为无地、无业、无保障的“三无”农民。
难点7：土地流转实际操作难。土地流转重点是要实现规模流转，如果无法集中连片的零碎土地就难以达到规模经营。然而我国进行第二轮土地承包时，遵循的原则是每家每户好地和坏地都分一点，一整片地分成东一块、西一块。再加上我国土地承包法规定土地承包经营权30年不变，在这个期间“生不减死不减”。所以，要解决这种矛盾必须进行“互换并地”。而这个目的的达成是极其困难的，好地不可能换成坏地，好地也不愿意流转出去。
而且，由于行政管辖的复杂性，以及邻村邻乡之间关系的不易协调性，目前的土地流转范围基本限于本村内，跨村、跨乡的流转无法实现，这在很大程度上也阻碍了土地的规模流转。
难点8：流转行为不规范。由于土地流转实践还很不成熟，没有形成统一的流转规程，导致流转行为严重不规范。具体表现为自行流转多，备案少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些村存在连锁流转现象，接受流转的农户又将土地流转给其他农户，形成锁链式流转。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。
此外，有些地方混淆了土地流转概念，将林地作为土地流转；有的将集体土地资源作为农户承包地流转。这些问题既不符合政策规定，也遗留了大量的矛盾纠纷隐患。
三、破解难题，促进农村土地有效流转
基于上述土地流转的难点问题，本文建议采取以下措施达到有效流转的目的：
第一、统筹城乡，建立同等入市、同权同价的土地价格形成机制。
要保障农民在流转土地过程中的切身利益，防止因土地流转造成的贫富差距扩大趋势，必须首先打破城乡二元结构，使土地价格在市场的作用下，达到最大公平。同时，鉴于地理地域差异，国家可适当采取优惠政策鼓励工商业资本到偏远农村投资、或者政府进行直接投资等方式，推动偏远农村农民的土地流转受益。
第二、加强耕地流转管制，确保我国粮食安全。
粮食问题始终关乎人的生死存活，而土地是产生粮食的唯一来源。2006年初十届全国人大四次会议第一次提出“18亿亩耕地红线”一词，随后的各重大中央会议都屡屡提及这一内容，2014年全国经济工作会议又把粮食安全问题作为了全年经济工作的核心问题。所以，在当前农村土地流转炙热之下，必须要制定严格的管制制度，防止以“为了招商引资、为了促进农村经济的发展”为借口，把耕地流做他用。与此同时，考虑到粮食生产利润低等缘故，国家可以采取粮食生产和销售等环节的适当补贴，调动农民或企业种粮的积极性。 第三、健全制度体系，促进土地流转的规范化、科学化发展。
土地流转走上正规化、健康化发展轨道有赖于相关制度的约束，所以健全土地流转制度体系是关键所在。此体系应该包括农村土地确权登记制度、土地流转的流程和合同制式、流转过程中的行政权权限制度、农民流转土地后的权益保障制度、农村宅基地流转制度、以及边远农村土地流转补偿制度、相关奖惩制度等。
按照党中央国务院部署，我国的农村土地确权登记制度已经启动，并且将在3年后实现全国农村集体土地所有权确权登记发证基本完成。
第四、成立管理机构，协调流转过程中出现的矛盾和纠纷。
2013年12月底，习近平总书记在中央农村工作会议重要讲话中指出，“要加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，这意味着土地流转要有专门的管理和服务机构，这个机构的职能就是保证农村产权流转交易公开、公正、规范运行，保证流转过程中出现的各种权益纠纷得到妥善解决，保证流转土地农民的最大利益。所以，遵照党中央的部署，各地方政府成立相应土地流转管理机构是当务之急。当然，一些地方已经成立了相关机构，下一步要做的就是使机构设置和功能行驶更加正规化、人性化。
第五、创新流转形式，实现流转效益最大化。
目前土地流转有五种模式，即土地互换、出租、入股，宅基地换住房、承包地换社保，“股份+合作”。这五种模式在现有的探索和实践中已经积累了一些成功经验，但是因各地具体情况不同，模式的选择也应该多样化。习近平总书记曾经强调，“土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。[4]党的十八届三中全会在报告中也比较具体的列举了一些流转形式，比如“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”[5]等，这些形式都是各个地方在实践中应该优先选择的。除此之外，也应该根据自己的情况创新流转形式，从而实现流转效益最大化。
第六、加大金融支持，提高金融对土地流转的服务能力。
关键是规范相关土地流转的抵押、转让等一整套完善的管理体系，逐步建立完善风险补偿机制，同时金融机构也应不断创新服务方式，探索支持规模农业发展的新的途径，不断提高金融服务能力和水平。例如，由政府指导，尽快出台相关规范的法律，对土地经营权的取得、转让进行明确规范，保障银行业金融机构在处置土地经营权过程中的各项权利。引导银行业金融机构大胆支持农村土地集中流转。要探索建立政府、银行、流转企业的联动机制，在流转企业出现经营困难，政府可以快速介入，实现土地经营权的迅速转移，及时化解金融机构信贷风险，保障金融企业信贷资产安全。对失地农户，及时推出失地农户创业贷款，帮助失地农民创业、就业，实现对失地农户住房、就业、创业的“一条龙”金融服务。
总之，第四次土地制度改革是我国农村未来发展的希望所在，虽然困难重重，但只要我们有信心有勇气、能够采取有力的举措破解难题，成功就在我们脚下。
参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年11月第1版，第22页
[2]《土地流转或激活百万亿市场土改股涨停》，合肥房产信息，2013年11月29日，http：//news.hfhouse.com/html/Other/131129/2OF521385686100.html
[3]“农村土地改革释放政策红利土地流转中介备受关注”，天下财经网http：//news.21our.com/ArticleFiles/284/2053284.html，2013年9月3日
[4]习近平：中央农村工作会议重要讲话，2013年12月23日
[5]同[1]。