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【摘要】住房保障政策是一项保障居民基本居住需求的公共政策。在加快推进保障性住房建设的过程中，融资问题尤为突出。尽管金融监管部门和金融机构为保障性住房建设提供了大量的信贷支持和创新服务，但现行的融资方式与未来保障性住房对资金的巨大需求还有很大差距。本文通过分析我国目前保障性住房建设投融资中存在的问题，有针对性的提出从政府部门、商业银行、住房公积金三个方面来完善保障性住房建设投融资的建议。
【关键词】保障性住房投融资；土地财政；地方债；公积金
一、保障性住房投融资的现状
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念。住房和城乡建设部部长姜伟新指出，各地要加快保障性住房建设。其对保障性住房的权威解释是：目前我国保障性住房方式主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等五大类。根据国家方针，我国的保障性住房建设资金应来源于：地方政府预算；住房公积金净收益；土地使用税的10％（扣除开支）；中央政府拨款及廉租房所得净收入。其他资金来源可包括银行贷款、房地产发展商注资及发行债券。
2007年以来，中央财政不断加大对保障性安居工程的补助力度，2007～2009年中央财政保障性安居工程支出分别为51亿元、181.9亿元和550.6亿元，增速明显。2010年，全国保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，中央财政保障性安居工程支出764.86亿元，增长38.9％，超额完成年初计划。2011 年我国计划新开工保障性安居工程1000 万套。其中，经济适用住房和两限房近200 万套，各类棚户区改造大约400 万套，廉租住房160 多万套，公共租赁住房近220 万套。总体看，保障房建设所需资金为1.3～1.4 万亿元，其中约5000 多亿元资金将由中央政府和地方政府筹集解决，剩余约8000 多亿元资金由社会机构和保障对象以及所在的企业筹集。其中，中央财政2011 年将安排1030亿元资金用于保障房建设，地方政府需筹措的建设资金大约在4000 亿元左右。由于地方政府承当了今年保障性住房建设筹资的大头，目前融资压力较大。截至2011年5 月底，全国1000 万套保障房建设任务的实际开工率仅为34％。保障房开工率不高，主要与融资困难等因素有关。目前，我国把保障性住房建设作为一项重要民生问题来抓，更是上升到政治任务的高度，但如果保障性住房的资金没有得到很好解决的话，该项安居工程的持续性将受到严重挑战。
二、保障性住房建设投融资存在的问题
（一）政府财政资金投入不足
地方财政资金大部分来自于房地产建设用地的土地出让金，房地产行业的大部分税收基本上由地方政府控制。但近年来，国家为遏制房价过快增长，对房地产市场采取了一系列调控措施，对房地产市场的打压导致房地产业相关税收及地方政府的土地出让金收入下降，给地方政府带来较大的资金压力，因此在财政收入不足的情况下财政收入投入到保障房建设中的资金也显得不充足。
2010年，由于土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素，国有土地使用权出让收入达到29109.94亿元，土地出让净收益为15714.34亿元。2010年，国有土地使用权出让收入安排的支出为26975.79亿元，其中用于廉租住房保障支出463.62亿元，仅占土地出让净收益的2.95％，可看出地方政府在保障房资金投入方面仍然不足，中央要求的土地出让净收益不低于10％的资金投入保障房建设的执行情况较差。
（二）银行方面信贷政策不够系统，贷款优惠利率没有执行到位
在保障性住房建设中，银行贷款是最重要的融资渠道。而目前使用的银行贷款主要是通过地方政府综合性融资平台和房地产开发商（有配建廉租房任务）来承贷，靠的是政府财政信用的支持和房地产开发商的项目收益。随着地方融资平台的清理和房地产调控政策的严格执行，也会影响到这些融资中介为保障性住房的融资。同时在银监会依然将保障房贷款列在房地产贷款大类中的背景下，由于房地产调控紧缩房地产项目贷款，保障房贷款供给量有限，只能等资金收回来再发放贷款。加之银行从市场化角度考虑，认为保障房资金沉淀时间比较长、流动性差、收益低、回收成本周期比较长，从而对保障性住房贷款的积极性不高，利率下浮10％的政策也很难执行到位。
（三）公积金在支持保障房建设中存在的问题
一方面，公积金增值净收益没有足额用于廉租房建设。2007-2009年，公积金增值净收益分别为39.84亿元、61.9亿元、112.64亿元，根据2008年和2009年公积金增值收益的平均增长率和净收益占比，推算2010年公积金增值净收益约为155亿元。根据住建部在2011年全国两会透露数据，2010年公积金增值净收益用于廉租房建设资金在50多亿元，仅占应提资金的不足40％。按照2007年国务院24号文规定，公积金增值净收益全部用于廉租房建设，但从资金使用效率来看，执行效果不甚理想。另一方面，公租房的贷款期限与回收期存在矛盾。2009年底，住建部等七部门联合发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，根据规定，政府投资的公共租赁住房建设贷款，期限最长不超过5年，但公租房的5年贷款期限，与公租房较长的投资回收期相比，贷款期限不能很好的契合，持续性问题较为突出。
三、完善保障性住房建设投融资的建议
（一）充分发挥政府在保障性住房建设中的主导作用
在保障性住房融资中，中央政府和地方政府都发挥着重要作用。首先，应确保各项财政资金都能按国家要求投入到保障房建设中，尤其在土地出让金收入下降的情况下，确保土地出让净收益不低于10％的资金投入到保障房建设。对于不能按要求投入资金的地方政府中央要采取适当的惩罚措施，确保资金落实到位。其次，逐步减少对土地财政的依赖，扩大资金来源、保障资金供应的可持续性，政府在这一过程中要逐步转变为保障性住房融资的引导者和监督者。最后，各级政府应制定有效的财政和金融政策，积极引导资金流入保障房建设。
（二）提高商业银行开展保障性住房信贷业务的积极性
首先，明确商业银行在保障性住房建设中应尽的义务。在商业银行信贷业务中明确一定比例的信贷专项用于保障性住房建设，并通过商业银行风险管理优势，规范开发主体的投融资行为，确保资金的合理充分利用。其次，银监会应将保障性住房贷款独立于房地产贷款大类中，这样保障性住房建设就不会因信贷资金的紧缩而受影响，从而保证了保障性住房建设的顺利开展。再次，国家应制定相应的财政和金融政策，降低商业银行开展保障性住房贷款的风险，并适当提高其收益。可以把保障性住房的融资风险在中央政府、地方政府、金融机构和个人之间进行合理分担，并尝试设立政府专项基金或专门机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险，从而将保障性住房贷款风险降低到商业银行可以接受的程度。
（三）充分发挥住房公积金的作用
使用住房公积金贷款支持保障性住房建设已在全国28个城市试点，地方政府按照新政策可动用住房公积金盈余资本，应加快对该渠道使用方式和途径的创新，充分体现公积金对住宅融资的支持功能，同时，利用公积金贷款加大对中低收入人群的金融支持力度和服务范围，并确保公积金增值净收益全部用于廉租房建设。针对租、售两类保障性住房建设分配过程中的不同特点，合理安排住房公积金的使用。可以通过股票、债券筹集，或者尝试将公积金、养老金、人寿保险引入到政策性住房金融机构，形成长期稳定的资金来源。通过财政税收等政策，鼓励因地制宜，探索多种途径的保障性住房开发建设模式。
参 考 文 献
[1]《2011保障房白皮书》．中国指数研究院（上海）
[2]杨赞，沈彦皓．保障性住房融资的国际经验借鉴：政府作用[J]．现代城市研究．2010（9）：8-12
[3]王祖继．善保障性住房投融资机制的初步研究[J]．行政管理改革．2011（9）
[4]地方债或扩容输血保障房建设社保基金可能参与[N]．大洋网：广州日报．2011-11-29
[5]李伊琳．“掮客”食利者现身说法 保障房项目陷融资困局[N]．世纪经济报道．2011-12-14日
【关键词】保障性住房投融资；土地财政；地方债；公积金
一、保障性住房投融资的现状
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念。住房和城乡建设部部长姜伟新指出，各地要加快保障性住房建设。其对保障性住房的权威解释是：目前我国保障性住房方式主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等五大类。根据国家方针，我国的保障性住房建设资金应来源于：地方政府预算；住房公积金净收益；土地使用税的10％（扣除开支）；中央政府拨款及廉租房所得净收入。其他资金来源可包括银行贷款、房地产发展商注资及发行债券。
2007年以来，中央财政不断加大对保障性安居工程的补助力度，2007～2009年中央财政保障性安居工程支出分别为51亿元、181.9亿元和550.6亿元，增速明显。2010年，全国保障性住房和棚户区改造住房开工590万套，基本建成370万套，中央财政保障性安居工程支出764.86亿元，增长38.9％，超额完成年初计划。2011 年我国计划新开工保障性安居工程1000 万套。其中，经济适用住房和两限房近200 万套，各类棚户区改造大约400 万套，廉租住房160 多万套，公共租赁住房近220 万套。总体看，保障房建设所需资金为1.3～1.4 万亿元，其中约5000 多亿元资金将由中央政府和地方政府筹集解决，剩余约8000 多亿元资金由社会机构和保障对象以及所在的企业筹集。其中，中央财政2011 年将安排1030亿元资金用于保障房建设，地方政府需筹措的建设资金大约在4000 亿元左右。由于地方政府承当了今年保障性住房建设筹资的大头，目前融资压力较大。截至2011年5 月底，全国1000 万套保障房建设任务的实际开工率仅为34％。保障房开工率不高，主要与融资困难等因素有关。目前，我国把保障性住房建设作为一项重要民生问题来抓，更是上升到政治任务的高度，但如果保障性住房的资金没有得到很好解决的话，该项安居工程的持续性将受到严重挑战。
二、保障性住房建设投融资存在的问题
（一）政府财政资金投入不足
地方财政资金大部分来自于房地产建设用地的土地出让金，房地产行业的大部分税收基本上由地方政府控制。但近年来，国家为遏制房价过快增长，对房地产市场采取了一系列调控措施，对房地产市场的打压导致房地产业相关税收及地方政府的土地出让金收入下降，给地方政府带来较大的资金压力，因此在财政收入不足的情况下财政收入投入到保障房建设中的资金也显得不充足。
2010年，由于土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素，国有土地使用权出让收入达到29109.94亿元，土地出让净收益为15714.34亿元。2010年，国有土地使用权出让收入安排的支出为26975.79亿元，其中用于廉租住房保障支出463.62亿元，仅占土地出让净收益的2.95％，可看出地方政府在保障房资金投入方面仍然不足，中央要求的土地出让净收益不低于10％的资金投入保障房建设的执行情况较差。
（二）银行方面信贷政策不够系统，贷款优惠利率没有执行到位
在保障性住房建设中，银行贷款是最重要的融资渠道。而目前使用的银行贷款主要是通过地方政府综合性融资平台和房地产开发商（有配建廉租房任务）来承贷，靠的是政府财政信用的支持和房地产开发商的项目收益。随着地方融资平台的清理和房地产调控政策的严格执行，也会影响到这些融资中介为保障性住房的融资。同时在银监会依然将保障房贷款列在房地产贷款大类中的背景下，由于房地产调控紧缩房地产项目贷款，保障房贷款供给量有限，只能等资金收回来再发放贷款。加之银行从市场化角度考虑，认为保障房资金沉淀时间比较长、流动性差、收益低、回收成本周期比较长，从而对保障性住房贷款的积极性不高，利率下浮10％的政策也很难执行到位。
（三）公积金在支持保障房建设中存在的问题
一方面，公积金增值净收益没有足额用于廉租房建设。2007-2009年，公积金增值净收益分别为39.84亿元、61.9亿元、112.64亿元，根据2008年和2009年公积金增值收益的平均增长率和净收益占比，推算2010年公积金增值净收益约为155亿元。根据住建部在2011年全国两会透露数据，2010年公积金增值净收益用于廉租房建设资金在50多亿元，仅占应提资金的不足40％。按照2007年国务院24号文规定，公积金增值净收益全部用于廉租房建设，但从资金使用效率来看，执行效果不甚理想。另一方面，公租房的贷款期限与回收期存在矛盾。2009年底，住建部等七部门联合发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，根据规定，政府投资的公共租赁住房建设贷款，期限最长不超过5年，但公租房的5年贷款期限，与公租房较长的投资回收期相比，贷款期限不能很好的契合，持续性问题较为突出。
三、完善保障性住房建设投融资的建议
（一）充分发挥政府在保障性住房建设中的主导作用
在保障性住房融资中，中央政府和地方政府都发挥着重要作用。首先，应确保各项财政资金都能按国家要求投入到保障房建设中，尤其在土地出让金收入下降的情况下，确保土地出让净收益不低于10％的资金投入到保障房建设。对于不能按要求投入资金的地方政府中央要采取适当的惩罚措施，确保资金落实到位。其次，逐步减少对土地财政的依赖，扩大资金来源、保障资金供应的可持续性，政府在这一过程中要逐步转变为保障性住房融资的引导者和监督者。最后，各级政府应制定有效的财政和金融政策，积极引导资金流入保障房建设。
（二）提高商业银行开展保障性住房信贷业务的积极性
首先，明确商业银行在保障性住房建设中应尽的义务。在商业银行信贷业务中明确一定比例的信贷专项用于保障性住房建设，并通过商业银行风险管理优势，规范开发主体的投融资行为，确保资金的合理充分利用。其次，银监会应将保障性住房贷款独立于房地产贷款大类中，这样保障性住房建设就不会因信贷资金的紧缩而受影响，从而保证了保障性住房建设的顺利开展。再次，国家应制定相应的财政和金融政策，降低商业银行开展保障性住房贷款的风险，并适当提高其收益。可以把保障性住房的融资风险在中央政府、地方政府、金融机构和个人之间进行合理分担，并尝试设立政府专项基金或专门机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险，从而将保障性住房贷款风险降低到商业银行可以接受的程度。
（三）充分发挥住房公积金的作用
使用住房公积金贷款支持保障性住房建设已在全国28个城市试点，地方政府按照新政策可动用住房公积金盈余资本，应加快对该渠道使用方式和途径的创新，充分体现公积金对住宅融资的支持功能，同时，利用公积金贷款加大对中低收入人群的金融支持力度和服务范围，并确保公积金增值净收益全部用于廉租房建设。针对租、售两类保障性住房建设分配过程中的不同特点，合理安排住房公积金的使用。可以通过股票、债券筹集，或者尝试将公积金、养老金、人寿保险引入到政策性住房金融机构，形成长期稳定的资金来源。通过财政税收等政策，鼓励因地制宜，探索多种途径的保障性住房开发建设模式。
参 考 文 献
[1]《2011保障房白皮书》．中国指数研究院（上海）
[2]杨赞，沈彦皓．保障性住房融资的国际经验借鉴：政府作用[J]．现代城市研究．2010（9）：8-12
[3]王祖继．善保障性住房投融资机制的初步研究[J]．行政管理改革．2011（9）
[4]地方债或扩容输血保障房建设社保基金可能参与[N]．大洋网：广州日报．2011-11-29
[5]李伊琳．“掮客”食利者现身说法 保障房项目陷融资困局[N]．世纪经济报道．2011-12-14日