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进入21世纪以来，我国国民人口在年龄结构上发生了重大改变，伴随社会老龄化的问题日益凸显。对于农村人口庞大的我国，人口老龄化不仅给经济和社会发展带来了沉重负担和压力，还制约了农村家庭前进的步伐，因此进一步完善新型农村养老保险制度意义重大，势在必行。
今年6月份，笔者家乡呼和浩特发布了关于养老保险"十二五"发展规划纲要。纲要总结了"十一五"规划中，呼和浩特市在养老保险领域取得的新进展与新成绩，同时对"十二五"规划中呼和浩特市养老保险工作做出了详细的安排和部署。其中重点强调了要全面推进养老保险向基层向农村的延伸，通过提供社会保险优质服务推进扩面工作，稳步扩大养老保险覆盖范围。农村养老保险工作的开展是我国社会保障体系中十分重要的一个环节。据统计，截止到2007年年末，呼和浩特市总人口215.8万人，其中农业人口115.7万人。农村人口比重53.61%，随着人口老龄化时期的逐渐来临，能否妥善解决好农村养老问题将直接影响我国和谐社会的建立与发展。
我国农村养老保险工作的开展责任重大，意义深远。笔者以社会保障理论为支撑，重点对呼和浩特市社会保障领域内农村养老保险制度进行解读，同时对我国现行农村养老保险制度存在的不足和改革措施进行了深入的研究，希望最终可以达到理论与实践的统一。
呼和浩特市赛罕区农村养老保险存在的主要问题
尽管新型农村社会养老保险制度较之过去有了很大改进，并且赛罕区雄厚的经济实力为其进一步实施奠定了基础，但是由于养老保险制度在我国开展时间较短，外部环境及配套资金不足，呼和浩特市赛罕区农村养老保险制度的具体实施还存在以下突出问题：
一、 农村养老保险参保率低
（一）农民养老保险意识落后
赛罕区原为呼和浩特市郊区，在上世纪90年代末城市开发前居住在此地的多为农民。农民长期以来受传统观念的影响，养老观念上主要依赖土地养老和子女家庭养老。在此情况下，推行农村社会养老保险制度，要求广大农民短期内转变以往土地和家庭养老观念，从而接受新形势下以国家为主导开展的养老保险模式是需要一定时间才能实现的。同时，有的农民群众认为保险就一定是商业保险，手续繁多，需要投入较多资金，并且只有在发生事故的情况下才能领取，这就使得农民参保的热情大为下降。最后值得指出的是，农民受传统小农意识的影响过于注重眼前利益忽视长远利益，几十年以后才能领取的养老金很难调动农民的积极性，这也造成了赛罕区农村养老保险参保率低的现状。
（二）农村养老保险宣传不到位
赛罕区农村社会养老保险制度的宣传还仅停留在自上而下的逐层传达模式下。区政府的文件下发到乡镇政府后，乡镇政府只向村干部传达，无论是宣传标语、资料都交由村干部自行存放，如此情况，村民对制度存在的问题疑虑都只能靠村干部解答，一旦村干部的业务知识有限，那么农村社会养老保险制度的宣传就会大打折扣。农民的参保积极性也会受到影响。
二、 集体对于农村养老保险补助功能的缺失
集体补助是农村社会养老保险制度的重要筹资措施。在呼和浩特市赛罕区，农村社会养老保险集体补助的部分主要是村集体和乡镇企业承担。而在实际开展过程中，集体补助这一环节成为养老保险工作的一大难题。究其原因主要有以下两方面：
（一）村集体经济基础薄弱
赛罕区是呼和浩特市的农业大区，可是在农村社会养老保险制度开展以来，村集体的补助力度明显薄弱。据走访调查，绝大部分村两委会都没有对村民参加农村社会养老保险提供相应补助。村集体经济基础薄弱已经成为阻碍政策落实的一大因素。
（二）缺乏对企业补助环节的监管
如果说村两委会补助功能的缺失是由于村集体经济基础薄弱造成，那么乡镇企业拒绝为农民工参加农村社会养老保险制度的行为就是缺乏监管所致。据统计，赛罕区所辖五个乡镇中，由于农民工自身参保意识落后，企业往往并不主动为村民办理养老保险，即使有村民咨询入保事宜，部分企业考虑到手续繁琐，造成企业成本偏高而延误办理，这也导致了集体对于农村养老保险补助功能的缺失。
三、 政策执行效率低
赛罕区作为呼和浩特市的最大城区，人口众多，尤其是农村人口较其他各区明显偏多。全区农村社会养老保险开展工作全部集中在乡镇政府的社会保障部门，政府部门工作量大在一定程度上也影响了养老保险工作的进度。除此之外，当前情况下农村社会养老保险突出问题还表现在养老保险金的不能按时发放，按照《呼和浩特市人民政府关于贯彻新型农村社会养老保险制度若干问题的通知》中关于养老金待遇领取条件说明，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险和被征地农民养老保险待遇且参加了农村养老保险的农村户籍的老年人，可以按月领取养老金。然而实际操作中，呼和浩特市赛罕区参加农村社会养老保险的村民几乎全部按季度领取养老金，政府政策执行效率的低下影响了参保农民的正常生活。
四、政策不稳定
确保政策实施稳定，能够一视同仁地对待每一个政策受益人是农民共同心声。根据笔者调查走访，在呼和浩特市赛罕区农村社会养老保险金管理方案中，凡在2009年9月30日前年满75周岁，且在2010年12月31日以前通过农村社会养老保险审批的村民，即可从2009年10月1日开始享受农村社会养老保险；在2011年1月1日以后通过农村社会养老保险审批的村民，只能从获得审批后下一个月开始享受农村社会养老保险。政策的不稳定，让很多参加农村社会养老保险的村民感到有失公允，让很多条件相同但通过审批的时间略有差别的村民在领取养老保险金待遇上相差甚远。
农村养老保险改革对策
根据呼和浩特市赛罕区的实际发展情况，笔者认为可通过提高农民参加农村养老保险的积极性、加强集体对农村社会养老保险的补助能力以及完善基金管理三个方面来有针对性地解决现实问题。
一、提高农民参加农村养老保险的积极性
（一）加大政策宣传力度
提高广大村民的参保意识和积极性，是开展农村社会养老保险工作的关键环节。首先要进一步强化政策宣传力度，充分利用村中广播、远程教育网络甚至主题学习等形式，使广大农民深入了解该项政策给他们带来的实惠，以点带面，逐步扩大参保人群。其次，政府人员要不断加强对村干部的思想教育工作，确保落实该项政策的作用及意义能够的被村民所充分认识。增加村民对农村社会养老保险制度和政府政策的信心。
（二）提高农村社会养老保险保障水平
政府加大对农民社会养老保险的财政扶持力度。首先要建立农村社会养老保险专项基金，对农村残疾人、五保户以及低保家庭进行资助。实际操作中，政府部门按个人交费的第一档次，为特殊人群缴纳农村社会养老保险费的个人缴费部分，从而彻底解决农村特困群体缴费能力不足的问题，保证那些无力缴纳养老金的低水平村民能够享受这一制度。其次，通过把财政发给农村农村居民的最低生活补贴、专项扶贫资金等各项财政援助资金与农村社会养老保险金进行整合，统一发放村民，切实提高农村社会养老保险保障水平。
二、 强化集体对农村社会养老保险的补助功能
呼和浩特市赛罕区农村社会养老保险资金筹措原则上是个人缴费、集体补助、政府补贴三个渠道构成的。其中，按照《呼和浩特市人民政府关于贯彻新型农村社会养老保险制度若干问题的通知》规定，集体补助环节中要求有条件的村集体应当对参保人员缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。鼓励其他社会经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。强化集体对农村社会养老保险的补助功能，必须着重明确对乡镇企业实行奖与罚并用的措施，同时确保村集体在资产变现中优先为农民入保。
（一）对乡镇企业实行奖罚并用的措施
近年来，乡镇企业的迅猛发展已成为呼和浩特市赛罕区经济的一大支柱和重要增长点，也是全区财政收入的重要来源。乡镇企业不断发展壮大，吸纳了大量农村剩余劳动力。然而在其发展过程中，不少乡镇企业为减少企业资金投入而回避或消极对待职工参保的意愿。解决好乡镇企业为企业职工入保问题行之有效的方法就是对乡镇企业实行奖罚并用的措施。这就要求政府部门出台相关条例以明确乡镇企业为其职工入保的义务。政府及财政局要在每年年初由政府和企业负责人以签订责任状的形式，作为年底政绩重点考核项目。以每年度辖区内各乡镇企业职工新增入保率为重要考评标准，对完成任务的乡镇企业予以表扬，并通过减税、免税等各项税收优惠来鼓励企业继续深化为职工入保的工作。相反，对那些不能完成目标，拒绝为企业农民工参加农村社会养老保险的乡镇企业要予以经济处罚，处罚标准应确保能引起相关企业负责人足够重视的程度，最终实现乡镇企业对农民参加养老保险的补助作用。并责令所在乡镇政府领导监督其落实，实现乡镇企业农村养老保险开展与政府领导政绩相挂钩，保证政策有力执行。
（二）确保村集体在资产变现中优先为农民入保
集体补助环节中，有条件的村集体应当对参保人员缴费给予补助。虽然补助标准因各村实际情况确定，但是只要村集体在实现集体资产变现过程中，包括资产经营收益、集体资产处置收入、场地（厂房）租赁费及村集体其他收入，都要首先确保用于为农民缴纳农村社会养老保险。如村集体资产变现中资产还有剩余，可以由村集体将资金一次性与教导农村养老保险经办机构，由农村养老保险经办机构按规定逐年划入参保人员个人账户上。另外对于全区经济条件好的农村，以试点工作的形式推广村民缴纳养老金，村委会实行补助的方案。在现行十个缴费档次上，在最低缴费100元财政补贴30元的基础上，每提高一个缴费档次，村集体财政相应提高补贴5-10元。具体补贴标准由村两委会召开村民大会进行商议后确定。
（三）设立专门监督机构
制度的成功实施需要强有力的监督作为保障。据了解，当前呼和浩特市赛罕区对农村社会养老保险进行监督的部门主要还是政府系统内相关部门。这样的自行开展的监督在实际检查中缺少客观性和独立性，容易受机关内部人际关系的影响。因此，设立专门的监督机构，以政策制定者之外的角度对农村社会养老保险开展情况进行监督十分必要。设立专门监督机构，明确监督原则至关重要。总的来说，监督机构工作原则有以下两方面。首先要做到依法监督。农村社会养老保险的监督工作要在遵照国家政策、法律、法规的前提下进行。监督机构必须独立行使监督行政权，不受法律以外其他因素的影响。其次要做到客观监督，即设立专门的监督机构使之能够客观公正地行使监督权利。农村社会养老保险基金事关广大农民群众切身实际利益，监督机构务必需要做到实事求是，公正客观。综上所述，笔者认为在监督机构实际工作中设立专门监督机构就要切实履行农村社会养老保险基金的监督职责，检查制定的农村社会养老保险各项业务管理制度，规范业务流程，建立健全监控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期督促政府社会保障部门公布农村社会养老保险基金筹集和支付信息，实现公开透明。同时，加大对社会监督的重视程度。要监督农村社会养老保险经办机构每年对参保缴费情况予以公示，接受广大农民群众的举报、投诉和监督，对参保过程中出现的违法违规行为予以曝光和坚决打击。
农业兴，则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。推进农村改革，实现农村发展，维护农村稳定事关我国各项事业的开展，是国家发展的根本基础。相信随着我国农村养老制度的不断完善，我国农村人口问题会逐步解决，农村经济也会得到更大发展。
（作者单位：中央民族大学管理学院）
今年6月份，笔者家乡呼和浩特发布了关于养老保险"十二五"发展规划纲要。纲要总结了"十一五"规划中，呼和浩特市在养老保险领域取得的新进展与新成绩，同时对"十二五"规划中呼和浩特市养老保险工作做出了详细的安排和部署。其中重点强调了要全面推进养老保险向基层向农村的延伸，通过提供社会保险优质服务推进扩面工作，稳步扩大养老保险覆盖范围。农村养老保险工作的开展是我国社会保障体系中十分重要的一个环节。据统计，截止到2007年年末，呼和浩特市总人口215.8万人，其中农业人口115.7万人。农村人口比重53.61%，随着人口老龄化时期的逐渐来临，能否妥善解决好农村养老问题将直接影响我国和谐社会的建立与发展。
我国农村养老保险工作的开展责任重大，意义深远。笔者以社会保障理论为支撑，重点对呼和浩特市社会保障领域内农村养老保险制度进行解读，同时对我国现行农村养老保险制度存在的不足和改革措施进行了深入的研究，希望最终可以达到理论与实践的统一。
呼和浩特市赛罕区农村养老保险存在的主要问题
尽管新型农村社会养老保险制度较之过去有了很大改进，并且赛罕区雄厚的经济实力为其进一步实施奠定了基础，但是由于养老保险制度在我国开展时间较短，外部环境及配套资金不足，呼和浩特市赛罕区农村养老保险制度的具体实施还存在以下突出问题：
一、 农村养老保险参保率低
（一）农民养老保险意识落后
赛罕区原为呼和浩特市郊区，在上世纪90年代末城市开发前居住在此地的多为农民。农民长期以来受传统观念的影响，养老观念上主要依赖土地养老和子女家庭养老。在此情况下，推行农村社会养老保险制度，要求广大农民短期内转变以往土地和家庭养老观念，从而接受新形势下以国家为主导开展的养老保险模式是需要一定时间才能实现的。同时，有的农民群众认为保险就一定是商业保险，手续繁多，需要投入较多资金，并且只有在发生事故的情况下才能领取，这就使得农民参保的热情大为下降。最后值得指出的是，农民受传统小农意识的影响过于注重眼前利益忽视长远利益，几十年以后才能领取的养老金很难调动农民的积极性，这也造成了赛罕区农村养老保险参保率低的现状。
（二）农村养老保险宣传不到位
赛罕区农村社会养老保险制度的宣传还仅停留在自上而下的逐层传达模式下。区政府的文件下发到乡镇政府后，乡镇政府只向村干部传达，无论是宣传标语、资料都交由村干部自行存放，如此情况，村民对制度存在的问题疑虑都只能靠村干部解答，一旦村干部的业务知识有限，那么农村社会养老保险制度的宣传就会大打折扣。农民的参保积极性也会受到影响。
二、 集体对于农村养老保险补助功能的缺失
集体补助是农村社会养老保险制度的重要筹资措施。在呼和浩特市赛罕区，农村社会养老保险集体补助的部分主要是村集体和乡镇企业承担。而在实际开展过程中，集体补助这一环节成为养老保险工作的一大难题。究其原因主要有以下两方面：
（一）村集体经济基础薄弱
赛罕区是呼和浩特市的农业大区，可是在农村社会养老保险制度开展以来，村集体的补助力度明显薄弱。据走访调查，绝大部分村两委会都没有对村民参加农村社会养老保险提供相应补助。村集体经济基础薄弱已经成为阻碍政策落实的一大因素。
（二）缺乏对企业补助环节的监管
如果说村两委会补助功能的缺失是由于村集体经济基础薄弱造成，那么乡镇企业拒绝为农民工参加农村社会养老保险制度的行为就是缺乏监管所致。据统计，赛罕区所辖五个乡镇中，由于农民工自身参保意识落后，企业往往并不主动为村民办理养老保险，即使有村民咨询入保事宜，部分企业考虑到手续繁琐，造成企业成本偏高而延误办理，这也导致了集体对于农村养老保险补助功能的缺失。
三、 政策执行效率低
赛罕区作为呼和浩特市的最大城区，人口众多，尤其是农村人口较其他各区明显偏多。全区农村社会养老保险开展工作全部集中在乡镇政府的社会保障部门，政府部门工作量大在一定程度上也影响了养老保险工作的进度。除此之外，当前情况下农村社会养老保险突出问题还表现在养老保险金的不能按时发放，按照《呼和浩特市人民政府关于贯彻新型农村社会养老保险制度若干问题的通知》中关于养老金待遇领取条件说明，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险和被征地农民养老保险待遇且参加了农村养老保险的农村户籍的老年人，可以按月领取养老金。然而实际操作中，呼和浩特市赛罕区参加农村社会养老保险的村民几乎全部按季度领取养老金，政府政策执行效率的低下影响了参保农民的正常生活。
四、政策不稳定
确保政策实施稳定，能够一视同仁地对待每一个政策受益人是农民共同心声。根据笔者调查走访，在呼和浩特市赛罕区农村社会养老保险金管理方案中，凡在2009年9月30日前年满75周岁，且在2010年12月31日以前通过农村社会养老保险审批的村民，即可从2009年10月1日开始享受农村社会养老保险；在2011年1月1日以后通过农村社会养老保险审批的村民，只能从获得审批后下一个月开始享受农村社会养老保险。政策的不稳定，让很多参加农村社会养老保险的村民感到有失公允，让很多条件相同但通过审批的时间略有差别的村民在领取养老保险金待遇上相差甚远。
农村养老保险改革对策
根据呼和浩特市赛罕区的实际发展情况，笔者认为可通过提高农民参加农村养老保险的积极性、加强集体对农村社会养老保险的补助能力以及完善基金管理三个方面来有针对性地解决现实问题。
一、提高农民参加农村养老保险的积极性
（一）加大政策宣传力度
提高广大村民的参保意识和积极性，是开展农村社会养老保险工作的关键环节。首先要进一步强化政策宣传力度，充分利用村中广播、远程教育网络甚至主题学习等形式，使广大农民深入了解该项政策给他们带来的实惠，以点带面，逐步扩大参保人群。其次，政府人员要不断加强对村干部的思想教育工作，确保落实该项政策的作用及意义能够的被村民所充分认识。增加村民对农村社会养老保险制度和政府政策的信心。
（二）提高农村社会养老保险保障水平
政府加大对农民社会养老保险的财政扶持力度。首先要建立农村社会养老保险专项基金，对农村残疾人、五保户以及低保家庭进行资助。实际操作中，政府部门按个人交费的第一档次，为特殊人群缴纳农村社会养老保险费的个人缴费部分，从而彻底解决农村特困群体缴费能力不足的问题，保证那些无力缴纳养老金的低水平村民能够享受这一制度。其次，通过把财政发给农村农村居民的最低生活补贴、专项扶贫资金等各项财政援助资金与农村社会养老保险金进行整合，统一发放村民，切实提高农村社会养老保险保障水平。
二、 强化集体对农村社会养老保险的补助功能
呼和浩特市赛罕区农村社会养老保险资金筹措原则上是个人缴费、集体补助、政府补贴三个渠道构成的。其中，按照《呼和浩特市人民政府关于贯彻新型农村社会养老保险制度若干问题的通知》规定，集体补助环节中要求有条件的村集体应当对参保人员缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。鼓励其他社会经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。强化集体对农村社会养老保险的补助功能，必须着重明确对乡镇企业实行奖与罚并用的措施，同时确保村集体在资产变现中优先为农民入保。
（一）对乡镇企业实行奖罚并用的措施
近年来，乡镇企业的迅猛发展已成为呼和浩特市赛罕区经济的一大支柱和重要增长点，也是全区财政收入的重要来源。乡镇企业不断发展壮大，吸纳了大量农村剩余劳动力。然而在其发展过程中，不少乡镇企业为减少企业资金投入而回避或消极对待职工参保的意愿。解决好乡镇企业为企业职工入保问题行之有效的方法就是对乡镇企业实行奖罚并用的措施。这就要求政府部门出台相关条例以明确乡镇企业为其职工入保的义务。政府及财政局要在每年年初由政府和企业负责人以签订责任状的形式，作为年底政绩重点考核项目。以每年度辖区内各乡镇企业职工新增入保率为重要考评标准，对完成任务的乡镇企业予以表扬，并通过减税、免税等各项税收优惠来鼓励企业继续深化为职工入保的工作。相反，对那些不能完成目标，拒绝为企业农民工参加农村社会养老保险的乡镇企业要予以经济处罚，处罚标准应确保能引起相关企业负责人足够重视的程度，最终实现乡镇企业对农民参加养老保险的补助作用。并责令所在乡镇政府领导监督其落实，实现乡镇企业农村养老保险开展与政府领导政绩相挂钩，保证政策有力执行。
（二）确保村集体在资产变现中优先为农民入保
集体补助环节中，有条件的村集体应当对参保人员缴费给予补助。虽然补助标准因各村实际情况确定，但是只要村集体在实现集体资产变现过程中，包括资产经营收益、集体资产处置收入、场地（厂房）租赁费及村集体其他收入，都要首先确保用于为农民缴纳农村社会养老保险。如村集体资产变现中资产还有剩余，可以由村集体将资金一次性与教导农村养老保险经办机构，由农村养老保险经办机构按规定逐年划入参保人员个人账户上。另外对于全区经济条件好的农村，以试点工作的形式推广村民缴纳养老金，村委会实行补助的方案。在现行十个缴费档次上，在最低缴费100元财政补贴30元的基础上，每提高一个缴费档次，村集体财政相应提高补贴5-10元。具体补贴标准由村两委会召开村民大会进行商议后确定。
（三）设立专门监督机构
制度的成功实施需要强有力的监督作为保障。据了解，当前呼和浩特市赛罕区对农村社会养老保险进行监督的部门主要还是政府系统内相关部门。这样的自行开展的监督在实际检查中缺少客观性和独立性，容易受机关内部人际关系的影响。因此，设立专门的监督机构，以政策制定者之外的角度对农村社会养老保险开展情况进行监督十分必要。设立专门监督机构，明确监督原则至关重要。总的来说，监督机构工作原则有以下两方面。首先要做到依法监督。农村社会养老保险的监督工作要在遵照国家政策、法律、法规的前提下进行。监督机构必须独立行使监督行政权，不受法律以外其他因素的影响。其次要做到客观监督，即设立专门的监督机构使之能够客观公正地行使监督权利。农村社会养老保险基金事关广大农民群众切身实际利益，监督机构务必需要做到实事求是，公正客观。综上所述，笔者认为在监督机构实际工作中设立专门监督机构就要切实履行农村社会养老保险基金的监督职责，检查制定的农村社会养老保险各项业务管理制度，规范业务流程，建立健全监控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期督促政府社会保障部门公布农村社会养老保险基金筹集和支付信息，实现公开透明。同时，加大对社会监督的重视程度。要监督农村社会养老保险经办机构每年对参保缴费情况予以公示，接受广大农民群众的举报、投诉和监督，对参保过程中出现的违法违规行为予以曝光和坚决打击。
农业兴，则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。推进农村改革，实现农村发展，维护农村稳定事关我国各项事业的开展，是国家发展的根本基础。相信随着我国农村养老制度的不断完善，我国农村人口问题会逐步解决，农村经济也会得到更大发展。
（作者单位：中央民族大学管理学院）