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摘 要：近年来，伴随我国城市化进程快速发展，土地融资在很大程度上推动了地方经济的发展。地方政府通過直接出让、征购、抵押等方式以土地作为融资的对象。土地融资促进了城市经济快速繁荣发展，推动了城市化的进程，是一些地方政府财政资金的重要来源。但是，土地融资也存在一系列的问题，由于经营管理的不恰当，地方政府面临更加严重的财政和金融风险，地方债务问题突出等，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。因此，必须加强风险监管，拓宽政府融资渠道，促进融资行为市场化公平竞争，建立土地财政基金，促进土地融资的可持续发展。
关键词：土地融资；模式；风险；可持续性
中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0131-02
引言
改革开放三十多年以来，我国城市化步入快速发展阶段，投融资模式不再是以预算内的财政收入为主而进行公共服务和城镇基础设施融资。土地融资作为地方政府财政资金的重要来源成为新的融资模式。土地融资推动了地方经济的快速增长，加速城市化进程。然而，由于对土地融资经营管理的缺陷，土地融资加重了地方政府财政和金融风险，债务问题显得尤为突出等多项问题，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。本文对土地融资的运行模式进行研究，分析其利弊，讨论其现状和存在的问题，并提出相应的对策建议。
一、土地融资的产生
1994年，我国推行分税制改革，改革集中财力提高中央政府的宏观调控能力，对区域协调发展提供有力的保障。然而，分税制改革给我国地方政府带来了不断扩大的事权范围，财政支出不断上升，分税制改革前，地方财政支出约为193亿元，比重不足50%，2011年上涨到5 373亿元，比重已超过了80%；而财政收入比重却由1993年的78%下降到了2011年的56%，导致地方财政收支缺口规模的不断扩大。这无疑大大加重了地方政府的财政压力，导致地方社会经济的发展受到严重阻碍。
1998年实行的《中华人民共和国土地管理法实行条例》赋予了我国地方政府出让土地的权力，使地方政府可将土地出让以获得土地出让金、土地税费等收入，并将其作为地方财源的政策支持。在地方财政收入远远满足不了城市化快速发展需求、土地管理新政策的大背景下，地方政府土地融资则顺运而生。
二、土地融资的模式
（一）土地直接出让模式
土地出让是指出让土地的使用权，使用权拥有者可以占用、使用或获取土地收益，并且对土地的所有权具有支配和处置的权利。土地出让模式是土地资产处置的一种方式，也是土地融资的主要模式。土地出让方式有招标、拍卖、挂牌和协议四种方式。我国最初的土地出让主要方式为协议出让；而后为满足市场化的需求，进行了多次的政策调整，将土地出让方式转变为以招标、拍卖和挂牌为主。这种土地融资模式确实在一定程度上适应了市场化的需求，却也因较低的透明度不可避免地存在寻租的情况。
（二）债务融资模式
地方政府以土地为支撑，设立投融资平台公司，通过将土地、国有资产控股、国债收入等资产划拨注入，从而获取银行贷款，或发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资。债务融资以政策性银行打捆贷款和发行城投债两种形式为主，政策性银行贷款是债务融资中使用较多的方式。国家开发银行及国有商业银行对地方政府发放打捆贷款，地方政府将贷款纳入财政预算内，承诺确保还本付息，与银行建立金融合作关系。城投债一般是相对于产业债而言的企业债，亦称“准市政债”，是以地方投融资平台为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，主要用于城市基础设施建设或公益性项目等投资目的发行的，其他商业融资方式因融资成本较高而占据较小比重。
三、土地融资存在的问题
土地融资推动了城市化进程，带动了相关产业的发展，促进地方经济快速增长，但也存在一系列的问题。如地方政府过分依赖土地融资，财政和金融风险加重，债务问题更为突出等，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。
（一）地方财政过分依赖土地融资
分税改革给地方财政带来了巨大的财政压力，却也赋予了地方政府独享土地出让权利。地方政府为了取的更多的预算外收入，不断扩大土地出让规模，以至于地方政府取得的土地出让金占财政收入的比重持续走高。2010年，全国土地出让金额为27 111亿元人民币，土地出让金占地方财政收入比例的69.4%。2013年，全国土地出让节奏达近十年最高峰，全年土地出让面积36.7公顷，出让合同价达42 000亿元人民币。土地出让金带来的巨额收入强有力地支撑了地方政府的财政支出，成为地方财政预算外的主要收入。
在完全市场经济下，市场的供给和需求决定了房地产价格的高低。地方政府往往掌握土地的供给，在土地财政最大化的激励下，地方政府会不断抬高土地出让价格。土地成本提高的部分则由房地产商通过房价向居民转移成本；住房价格的上涨转而提高了地方政府所掌控土地的价值，进一步强化了地方政府对土地财政的依赖。
（二）加重地方财政和金融风险
据统计，2010年我国地方政府融资平台地方债务为10.7万亿元，占GDP总额的26.9%；截至2013年6月底，中国地方政府债务总额为17.89万亿元，相当于GDP的33.2%。
地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式是土地抵押。土地抵押贷款的还款来源主要是未来土地的增值收益。因此，一旦土地增值收益在未来出现较大的下行压力，地方政府的还债困难就会相当大。当前房地产市场前景并不乐观，地方政府土地出让和税收增速下滑，削弱了地方政府对债务的偿债保障能力，部分地方政府很可能无法按期还贷。银监会不得不允许地方政府平台贷款延期偿还。若未来经济不能保持高速增长，地方政府最终还是无法偿还债务，这将对银行造成较大的直接冲击力，同时带给银行业的系统性风险也是无法避免的。 （三）不可持续性
土地是不可再生的稀缺资源。一些地方政府在發展中过分追求“规模效应”，盲目地扩张土地融资规模。随着地方政府手中的土地资源逐渐减少，地方政府依靠“土地财政”融资的模式难以为继，这便导致了地方政府融资平台可持续发展低水平问题。为摆脱这一困境，融资平台则开始以地方政府的名义对金融机构进行承诺，并以地方财政收入作担保，显然这些承诺多为地方政府开出的“空头支票”，因为许多地方政府融资平台并没有稳定的收入来偿还金融机构贷款的本金和利息，加上地方政府自身存在的财政困境，兑现效果多不理想。
目前，不少地方政府不仅将规划用地大量用于抵押担保，还透支了未来的土地出让收益，这必然使得地方政府的偿债能力完全暴露于土地价格风险之中，一旦土地市场泡沫破裂，地方政府陷入借新债换旧债的局面将无法避免。中国未来经济增长率呈下降趋势，房地产业也存在泡沫危机，加之地方债务问题突出等问题，土地融资模式的不可持续性尤为明显。
四、对策和建议
（一）加强风险监管，拓宽政府融资渠道
根据财政预算管理的基本原则，土地出让收益属于一次性资本收入，其指出应当用于城市基本设施建设投资等资本性支出，而绝不能用于政府经常性运营支出。从理论上来说，按照这一原则收定支，利用土地出让支持城市基础设施建设本身也并不会带来过多额外风险。国家应规范地方政府土地出让制度，加强风险监管，开拓信托融资渠道，探索发展产业投资基金，积极引导各类股权基金投资合适的政府项目。完善收费价格机制，促进社会资金滚动扩张。
（二）打破垄断房地市场，重塑公平竞争市场
在市场竞争中，规模大的企业资金充足，在土地市场上往往具有竞价优势，在“招拍挂”的土地出让制度下，地方政府出让的土地往往成为大企业的土地储备。房地产商往往优先开发储备中的土地，对新购入的土地进行储备，致使政府增加了土地供给却不一定增加住房供给。因此，在房价调控中，如果没有强制性考核指标，地方政府往往缺乏打压房价的激励。而现有土地出让制度使得房地产市场趋于垄断化，土地融资成为了房价高涨的根源之一。必须重新审视一级土地市场出让制度，打破垄断房地市场，保护中小型企业竞拍土地的权利，使得房地产市场趋于公平竞争化。
（三）建立土地财政基金，促进土地融资可持续发展
土地出让金的本质是把未来的土地租金一次性提前征收。如果一个地方官员在任期内大量出让土地，并将其全部支出，必然导致其下任官员土地资源缺乏。国家可以要求地方政府建立土地财政基金，规定地方官员在自身任期内使用的最大比例收取的土地出让金，并将余下资金纳入政府土地财政基金，进行积累，以备将来之用。如此，可避免因某一任政府大量出让土地资源，导致土地资源的不可持续发展，还可以弱化地方政府对土地财政的热情。
结语
土地是不可再生稀缺资源，是国民经济生产要素中最活跃、最有潜力的资产，随着国民经济建设的高度发展，土地与经济发展的关系日益密切，要在有限的空间发挥最大的作用，就需高度重视土地的利用效率，合理经营土地，促进土地融资可持续发展。
参考文献：
[1] 李学文，卢新海.经济增长背景下的土地财政与土地出让行为分析[J].中国土地科学，2012，（8）.
[2] 张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学（季刊），2005，（4）.
[3] 李红卫.城市政府土地收益与经营策略[J].广东社会科学，2002，（3）.
[4] 王佃利.“经营城市”的新理念及风险回避[J].中国行政管理，2003，（2）.
[5] 李郇.土地财政与城市经济发展问题[J].中国土地科学，2013，（7）.
[6] 许荣斌.论经营城市理论下的城市政府土地管理[J].经济社会发展，2005，（3）.[责任编辑 吴明宇]
关键词：土地融资；模式；风险；可持续性
中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0131-02
引言
改革开放三十多年以来，我国城市化步入快速发展阶段，投融资模式不再是以预算内的财政收入为主而进行公共服务和城镇基础设施融资。土地融资作为地方政府财政资金的重要来源成为新的融资模式。土地融资推动了地方经济的快速增长，加速城市化进程。然而，由于对土地融资经营管理的缺陷，土地融资加重了地方政府财政和金融风险，债务问题显得尤为突出等多项问题，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。本文对土地融资的运行模式进行研究，分析其利弊，讨论其现状和存在的问题，并提出相应的对策建议。
一、土地融资的产生
1994年，我国推行分税制改革，改革集中财力提高中央政府的宏观调控能力，对区域协调发展提供有力的保障。然而，分税制改革给我国地方政府带来了不断扩大的事权范围，财政支出不断上升，分税制改革前，地方财政支出约为193亿元，比重不足50%，2011年上涨到5 373亿元，比重已超过了80%；而财政收入比重却由1993年的78%下降到了2011年的56%，导致地方财政收支缺口规模的不断扩大。这无疑大大加重了地方政府的财政压力，导致地方社会经济的发展受到严重阻碍。
1998年实行的《中华人民共和国土地管理法实行条例》赋予了我国地方政府出让土地的权力，使地方政府可将土地出让以获得土地出让金、土地税费等收入，并将其作为地方财源的政策支持。在地方财政收入远远满足不了城市化快速发展需求、土地管理新政策的大背景下，地方政府土地融资则顺运而生。
二、土地融资的模式
（一）土地直接出让模式
土地出让是指出让土地的使用权，使用权拥有者可以占用、使用或获取土地收益，并且对土地的所有权具有支配和处置的权利。土地出让模式是土地资产处置的一种方式，也是土地融资的主要模式。土地出让方式有招标、拍卖、挂牌和协议四种方式。我国最初的土地出让主要方式为协议出让；而后为满足市场化的需求，进行了多次的政策调整，将土地出让方式转变为以招标、拍卖和挂牌为主。这种土地融资模式确实在一定程度上适应了市场化的需求，却也因较低的透明度不可避免地存在寻租的情况。
（二）债务融资模式
地方政府以土地为支撑，设立投融资平台公司，通过将土地、国有资产控股、国债收入等资产划拨注入，从而获取银行贷款，或发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资。债务融资以政策性银行打捆贷款和发行城投债两种形式为主，政策性银行贷款是债务融资中使用较多的方式。国家开发银行及国有商业银行对地方政府发放打捆贷款，地方政府将贷款纳入财政预算内，承诺确保还本付息，与银行建立金融合作关系。城投债一般是相对于产业债而言的企业债，亦称“准市政债”，是以地方投融资平台为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，主要用于城市基础设施建设或公益性项目等投资目的发行的，其他商业融资方式因融资成本较高而占据较小比重。
三、土地融资存在的问题
土地融资推动了城市化进程，带动了相关产业的发展，促进地方经济快速增长，但也存在一系列的问题。如地方政府过分依赖土地融资，财政和金融风险加重，债务问题更为突出等，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。
（一）地方财政过分依赖土地融资
分税改革给地方财政带来了巨大的财政压力，却也赋予了地方政府独享土地出让权利。地方政府为了取的更多的预算外收入，不断扩大土地出让规模，以至于地方政府取得的土地出让金占财政收入的比重持续走高。2010年，全国土地出让金额为27 111亿元人民币，土地出让金占地方财政收入比例的69.4%。2013年，全国土地出让节奏达近十年最高峰，全年土地出让面积36.7公顷，出让合同价达42 000亿元人民币。土地出让金带来的巨额收入强有力地支撑了地方政府的财政支出，成为地方财政预算外的主要收入。
在完全市场经济下，市场的供给和需求决定了房地产价格的高低。地方政府往往掌握土地的供给，在土地财政最大化的激励下，地方政府会不断抬高土地出让价格。土地成本提高的部分则由房地产商通过房价向居民转移成本；住房价格的上涨转而提高了地方政府所掌控土地的价值，进一步强化了地方政府对土地财政的依赖。
（二）加重地方财政和金融风险
据统计，2010年我国地方政府融资平台地方债务为10.7万亿元，占GDP总额的26.9%；截至2013年6月底，中国地方政府债务总额为17.89万亿元，相当于GDP的33.2%。
地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式是土地抵押。土地抵押贷款的还款来源主要是未来土地的增值收益。因此，一旦土地增值收益在未来出现较大的下行压力，地方政府的还债困难就会相当大。当前房地产市场前景并不乐观，地方政府土地出让和税收增速下滑，削弱了地方政府对债务的偿债保障能力，部分地方政府很可能无法按期还贷。银监会不得不允许地方政府平台贷款延期偿还。若未来经济不能保持高速增长，地方政府最终还是无法偿还债务，这将对银行造成较大的直接冲击力，同时带给银行业的系统性风险也是无法避免的。 （三）不可持续性
土地是不可再生的稀缺资源。一些地方政府在發展中过分追求“规模效应”，盲目地扩张土地融资规模。随着地方政府手中的土地资源逐渐减少，地方政府依靠“土地财政”融资的模式难以为继，这便导致了地方政府融资平台可持续发展低水平问题。为摆脱这一困境，融资平台则开始以地方政府的名义对金融机构进行承诺，并以地方财政收入作担保，显然这些承诺多为地方政府开出的“空头支票”，因为许多地方政府融资平台并没有稳定的收入来偿还金融机构贷款的本金和利息，加上地方政府自身存在的财政困境，兑现效果多不理想。
目前，不少地方政府不仅将规划用地大量用于抵押担保，还透支了未来的土地出让收益，这必然使得地方政府的偿债能力完全暴露于土地价格风险之中，一旦土地市场泡沫破裂，地方政府陷入借新债换旧债的局面将无法避免。中国未来经济增长率呈下降趋势，房地产业也存在泡沫危机，加之地方债务问题突出等问题，土地融资模式的不可持续性尤为明显。
四、对策和建议
（一）加强风险监管，拓宽政府融资渠道
根据财政预算管理的基本原则，土地出让收益属于一次性资本收入，其指出应当用于城市基本设施建设投资等资本性支出，而绝不能用于政府经常性运营支出。从理论上来说，按照这一原则收定支，利用土地出让支持城市基础设施建设本身也并不会带来过多额外风险。国家应规范地方政府土地出让制度，加强风险监管，开拓信托融资渠道，探索发展产业投资基金，积极引导各类股权基金投资合适的政府项目。完善收费价格机制，促进社会资金滚动扩张。
（二）打破垄断房地市场，重塑公平竞争市场
在市场竞争中，规模大的企业资金充足，在土地市场上往往具有竞价优势，在“招拍挂”的土地出让制度下，地方政府出让的土地往往成为大企业的土地储备。房地产商往往优先开发储备中的土地，对新购入的土地进行储备，致使政府增加了土地供给却不一定增加住房供给。因此，在房价调控中，如果没有强制性考核指标，地方政府往往缺乏打压房价的激励。而现有土地出让制度使得房地产市场趋于垄断化，土地融资成为了房价高涨的根源之一。必须重新审视一级土地市场出让制度，打破垄断房地市场，保护中小型企业竞拍土地的权利，使得房地产市场趋于公平竞争化。
（三）建立土地财政基金，促进土地融资可持续发展
土地出让金的本质是把未来的土地租金一次性提前征收。如果一个地方官员在任期内大量出让土地，并将其全部支出，必然导致其下任官员土地资源缺乏。国家可以要求地方政府建立土地财政基金，规定地方官员在自身任期内使用的最大比例收取的土地出让金，并将余下资金纳入政府土地财政基金，进行积累，以备将来之用。如此，可避免因某一任政府大量出让土地资源，导致土地资源的不可持续发展，还可以弱化地方政府对土地财政的热情。
结语
土地是不可再生稀缺资源，是国民经济生产要素中最活跃、最有潜力的资产，随着国民经济建设的高度发展，土地与经济发展的关系日益密切，要在有限的空间发挥最大的作用，就需高度重视土地的利用效率，合理经营土地，促进土地融资可持续发展。
参考文献：
[1] 李学文，卢新海.经济增长背景下的土地财政与土地出让行为分析[J].中国土地科学，2012，（8）.
[2] 张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学（季刊），2005，（4）.
[3] 李红卫.城市政府土地收益与经营策略[J].广东社会科学，2002，（3）.
[4] 王佃利.“经营城市”的新理念及风险回避[J].中国行政管理，2003，（2）.
[5] 李郇.土地财政与城市经济发展问题[J].中国土地科学，2013，（7）.
[6] 许荣斌.论经营城市理论下的城市政府土地管理[J].经济社会发展，2005，（3）.[责任编辑 吴明宇]