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摘要：我国社会救助制度建立以来，为暂时或永久面临生存困难的弱势群体提供物质和服务帮助，发挥着社会保障最后一道“安全网”的功能。社会救助制度的内容也不断发展完善，而目前对发展性社会救助政策尚未充分重视。本文通过对社会救助制度取得的成就、发展型社会救助内容不足的分析，提出一些发展性社会救助的相关建议，如“工作验证”、建立个人救助综合账户、小额贷款和税收优惠、多元主体参与等。为完善中国社会救助内容提供了符合实际的可参考建议。
关键字：发展型社会救助；工作验证；个人综合账户
中图分类号：C913.7
文献标示码：A
文章编号：1672－0407(2010)02－025－03
社会救助是国家与社会针对由贫困人口与不幸者组成的社会弱势群体，为其提供物质或服务帮助，保障基本生活水平的社会政策。作为社会保障体系的一个子系统，它扮演着“基础”和“基石”的角色，发挥着社会保障最后一道“安全网”的功能。
一、社会救助政策取得的成就
从1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》开始确立并发展，越来越多的暂时或永久性生存遇到困难的公民，在制度的救助下获得了基本的生存保护。2000年底城市居民最低生活保障制度仅覆盖400多万人，2007年最低生活保障制度由城市全面走向农村。至2009年10月份，全国享受最低生活保障的人数达6900万，其中农村居民4580万，城镇居民2324万。
从临时性救济到稳定性的制度体系，从城市到农村，从城市弱势群体到所有生活无保障者，从低标准到与经济发展同步增长的较高标准，从货币补助到各类形式综合补助，中国社会救助体制从确立到现在的十多年发展中，基本上形成了以城乡最低生活保障制度为基础，以农村五保供养制度、灾害救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善失业相衔接的社会救助体系框架，确立了其在社会保障体系中“第一道防线”的作用。
二、社会救助政策发展性不足
发展型社会政策是将社会政策看作是同经济发展同等重要，以社会投资为理论核心，重视人力资本和社会资本投资，并主张自下而上的多元主体参与的社会政策理念。这一社会政策模型是20世纪九十年代开始，由美国社会学家梅志里针对发展中国家提出并倡导的，不仅对发展中国家如菲律宾、印度等国的社会政策走向产生了重大影响，同时也影响了一些西方发达国家如英国、美国的社会政策改革。
作为一项重要的社会政策，社会救助的目标有三个层次：缓解贫困、收入安全和社会公平。由于中国的国情和经济实力的限制，目前将收入安全作为最主要的社会政策目标是不现实的。经济上具有可行性的政策选则是把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会。
我国社会救助以最低生活保障为主，主要形式为货币救助。由于家计调查缺乏规范和收入调查存在困难，社会救助服务人员素质普遍偏低等原因，各专项救助的获得都以享受低保为门槛，是低保制度之上的单纯叠加。基本生活保障制度一定程度上保障了贫困人群的生存，然而由于制度设计缺乏合理退出机制，也造成了享受低保者即使重新就业，有一定的劳动收入，也不愿意主动退出低保体制，从而形成“贫困陷阱”和“福利依赖”。可以说，现有的社会救助制度，一定程度上，甚至抑制了就业积极性，或者说受助者“光明正大”地寻求工作的积极性。同时，社会救助主要是中央和地方政府的责任，由社会负责实施，社区、社会团体、企业尚未或很少发挥其对社会救助的支持作用。
从社会救助的侧重点来考虑，社会救助可分为收入维持和能力提升两种模式(赵淑兰，2007)。如何从“输血式”的收入维持功能，发展为“造血式”救助即能力维持功能，正是需要在全球发展型社会政策趋势的框架下，结合中国的实际，从制度上给予保障，使社会救助的功能达到最大化，以最小的社会成本获得最大的产出。
近年来，中国的社会政策关注的焦点由经济发展逐渐转移向基础性教育、卫生、社会保障完善等社会发展型方向。社会救助的内容也涉及就业培训、扶贫开发等促进弱势群体能力提升的内容。这些发展型的社会救助内容，由于缺少有效监督，以及相关配套服务、实施措施和人力资源配备不足，目前并未得到充分利用和发展，实施效果有待提高；同时，发展型社会救助的内容也有待充实和完善。
三、发展型社会救助政策建议
如上所述，我国社会救助政策目前只能以缓解贫困为主要目标，兼顾受助者能力提升功能。在坚持现有社会救助体系以最低生活保障制度为基础的同时，有能力地开展积极的社会救助政策，使贫困者和处于贫困边缘的人群得到相应救助，减轻或摆脱贫困状况。
(1)通过“工作验证”，促进积极就业
“工作验证”即有劳动能力的社会救助对象须以有限的工作为享受救助的前提条件，在西方又称为“工作福利”。20世纪后半叶，特别是90年代以后，发达国家开始从无条件资助向强调受助者义务和条件限制的社会支持政策转变，越来越多的国家要求受益者参加工作并以此作为交换来获得社会救助。在新西兰，有部分工作能力的病残人群也被纳入“工作验证”，失业福利金领取人及其配偶都被要求寻找工作，不能通过“工作验证”的群体将受到制裁。在美国，不能遵守积极就业规定的人将被取消福利金领取资格，或被降低福利金标准；在德国，任何能够工作而拒绝劳动的人，按规定被降低20％以上的福利金。
中国现行低保政策也有相类似的规定，即在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。但是，由于缺乏相应的核查机制和惩罚机制，该规定实施效果并不理想。在个别经济发达城市，如大连和上海，社区体制发展较好，相应规定就更容易实施。
虽然对“工作验证”的态度褒贬不一，但是作为一种激励有劳动能力的人，通过积极劳动得到救助的方式，会使大部分有工作意愿、有劳动能力的被救助者意识到，以辛勤劳动换来的救助是来之不易的，一定程度上激发其就业积极性。同时，组织被救助者进行社区义务劳动，如社区卫生，社区老人护理，社区治安巡查等，可以为社区建设作出一定的贡献，达到积极的社会效果。当然，规定的义务劳动时间不宜过长，每星期四五个小时即可，其余时间留给被救助者接受培训，寻求就业机会。
(2)综合性的个人救助账户，创新培训机制
为每一位低保者建立可积累的、有税收优惠的社会救助发展账户，如同养老保险个人账户一样属于个人所有，可用于医疗、租房、子女教育、就业培训等多种指定用途。当账户资金被用于指定目的时，政府给 予一定比例的资金补贴。通过综合性的个人救助账户，可鼓励低保者积极就业，通过自己的劳动取得收入，并将收入的一部分存入个人账户用于积累；同时存入救助账户的收入可进行收入豁免，不纳入收入抵消范围。低保者努力工作，一方面减轻社会救助制度负担，创造社会财富；另一方面，可以一定程度上控制“隐性收入”，有利于规范低保收入核查，从而促进制度规范。
社会救助个人账户，重点用于账户拥有者的就业能力提升。如用于低保者的就业培训时，个人申请就业培训通过后，政府相关部门联系培训机构接受申请人，确保其到机构接受培训，并在通过培训考核后，再由培训机构上报政府相关负责机构为其个人账户注入一定比例的培训费，交于培训机构。建立个人救助账户，相关配套机构和制度措施完善之后，低收入者的培训体制会更好地实施，避免了现金直接拨款给培训机构，低收入者却没有到培训机构接受培训；另外，申请者向政府相关部门申请时，还可根据自身特点，选择感兴趣的培训项目和较好的培训机构，使培训资源充分利用，培训效果达到最优化。比如，苏格兰就已经建立了重点资助学习信息技术和技能的人以及低收入学习者的“个人学习账户”计划，并取得了较好的社会效果。
(3)小额贷款、税收优惠，促成贫困者自谋职业
发展性社会救助政策的目的是通过受助者能力的提升，促进社会整体人力资本提升，从而促进人与社会的可持续发展。政策应鼓励贫困群体创造适合自己并且可以长期发展下去的有收入的工作岗位，比如开小店、养殖等自谋职业形式。低保者或低保边缘的贫困群体往往缺少资金积累，会因为没有两三千元的启动资金，不能通过自身能力挣得劳动收入。
基于发展性政策理念，政府为低保或低保边缘群体提供政策支持，适当给予技术指导，特别是提供低息小额贷款，为其提供创业资金支持，并且对其创业初期的工伤管理费、税收等给予优惠，帮助他们度过创业艰难期。值得注意的是，对于低保者小额贷款，国家须加大扶助力度，减少申请环节和利息补助，尽量低息或无息，减轻低保者的还贷压力。这样不仅可以有效缓解就业压力，增加有劳动能力的贫困者自行生存的能力，最终收入增加时退出生活保障机制，减轻社会救助制度负担，同时其脱贫后缴纳税收也会增加国家财政收入。所以说，通过小额贷款和税收优惠政策对低保者的帮助是减少贫困，促进社会可持续发展的有力措施。
(4)重视社区功能，发展非政府组织，形成多元主体参与
发展型社会政策强调多元主体参与，认为“不仅国家、公民社会和国际发展机构，商业部门在有关社会问题和社会政策的对话中，也日益成为重要的参与者”。发展型社会救助强调的是多元主体参与机制，特别是社区组织和NGO，在组织、培训、机会提供等方面都会发挥越来越重要的作用。
首先街道办事处、居民委员会作为社区惟一有效率的组织者和资源配置者，拥有行政权力资源和经济资源，应将被救助者有效组织起来。通过组织成员间的交流互动，促成脱贫意识提升和脱贫技术的充实提高。如肯尼亚的内罗毕，贫困者不仅组成联合会，而且建立各种自助团体，小型企业和妇女日常组织相互提供援助和精神鼓励；其次，社区积极加强和外部NGO组织的联系，为贫困群体争取组织、物质、服务等各方面的社会资源支持；第三，有条件的地区，还可以和社区或社会企业建立联系，为有劳动能力的残疾人提供就业帮助，政府给接受残疾人的企业以一定的税收优惠。总之，在多元主体参与下，资源、信息共享和再分配，才可以争取尽量多的社会资源，为低保者脱贫提供条件。
另外，发展型社会救助要重视低保对象的子女基础教育，避免贫困的“代际传递”，以及中央和地方政府在贫困群体的健康预防方面需发挥应有的作用等等，不一而论。
需要特别注意的是，我国目前的制度不完善，相关配套政策尚未建立或仅初步形成，如社区建设还不充分，政府与培训机构合作机制不成熟，资金不足，社会团体发展活力不够等，尚不具备以发展性为主要内容的社会救助政策的种种条件。目前，依据中国国情，必须坚持以缓解贫困为主要内容，在相关配套较为成熟的地区，针对不同社会弱势群体的特点发展注重能力提升的社会救助政策。
关键字：发展型社会救助；工作验证；个人综合账户
中图分类号：C913.7
文献标示码：A
文章编号：1672－0407(2010)02－025－03
社会救助是国家与社会针对由贫困人口与不幸者组成的社会弱势群体，为其提供物质或服务帮助，保障基本生活水平的社会政策。作为社会保障体系的一个子系统，它扮演着“基础”和“基石”的角色，发挥着社会保障最后一道“安全网”的功能。
一、社会救助政策取得的成就
从1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》开始确立并发展，越来越多的暂时或永久性生存遇到困难的公民，在制度的救助下获得了基本的生存保护。2000年底城市居民最低生活保障制度仅覆盖400多万人，2007年最低生活保障制度由城市全面走向农村。至2009年10月份，全国享受最低生活保障的人数达6900万，其中农村居民4580万，城镇居民2324万。
从临时性救济到稳定性的制度体系，从城市到农村，从城市弱势群体到所有生活无保障者，从低标准到与经济发展同步增长的较高标准，从货币补助到各类形式综合补助，中国社会救助体制从确立到现在的十多年发展中，基本上形成了以城乡最低生活保障制度为基础，以农村五保供养制度、灾害救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善失业相衔接的社会救助体系框架，确立了其在社会保障体系中“第一道防线”的作用。
二、社会救助政策发展性不足
发展型社会政策是将社会政策看作是同经济发展同等重要，以社会投资为理论核心，重视人力资本和社会资本投资，并主张自下而上的多元主体参与的社会政策理念。这一社会政策模型是20世纪九十年代开始，由美国社会学家梅志里针对发展中国家提出并倡导的，不仅对发展中国家如菲律宾、印度等国的社会政策走向产生了重大影响，同时也影响了一些西方发达国家如英国、美国的社会政策改革。
作为一项重要的社会政策，社会救助的目标有三个层次：缓解贫困、收入安全和社会公平。由于中国的国情和经济实力的限制，目前将收入安全作为最主要的社会政策目标是不现实的。经济上具有可行性的政策选则是把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会。
我国社会救助以最低生活保障为主，主要形式为货币救助。由于家计调查缺乏规范和收入调查存在困难，社会救助服务人员素质普遍偏低等原因，各专项救助的获得都以享受低保为门槛，是低保制度之上的单纯叠加。基本生活保障制度一定程度上保障了贫困人群的生存，然而由于制度设计缺乏合理退出机制，也造成了享受低保者即使重新就业，有一定的劳动收入，也不愿意主动退出低保体制，从而形成“贫困陷阱”和“福利依赖”。可以说，现有的社会救助制度，一定程度上，甚至抑制了就业积极性，或者说受助者“光明正大”地寻求工作的积极性。同时，社会救助主要是中央和地方政府的责任，由社会负责实施，社区、社会团体、企业尚未或很少发挥其对社会救助的支持作用。
从社会救助的侧重点来考虑，社会救助可分为收入维持和能力提升两种模式(赵淑兰，2007)。如何从“输血式”的收入维持功能，发展为“造血式”救助即能力维持功能，正是需要在全球发展型社会政策趋势的框架下，结合中国的实际，从制度上给予保障，使社会救助的功能达到最大化，以最小的社会成本获得最大的产出。
近年来，中国的社会政策关注的焦点由经济发展逐渐转移向基础性教育、卫生、社会保障完善等社会发展型方向。社会救助的内容也涉及就业培训、扶贫开发等促进弱势群体能力提升的内容。这些发展型的社会救助内容，由于缺少有效监督，以及相关配套服务、实施措施和人力资源配备不足，目前并未得到充分利用和发展，实施效果有待提高；同时，发展型社会救助的内容也有待充实和完善。
三、发展型社会救助政策建议
如上所述，我国社会救助政策目前只能以缓解贫困为主要目标，兼顾受助者能力提升功能。在坚持现有社会救助体系以最低生活保障制度为基础的同时，有能力地开展积极的社会救助政策，使贫困者和处于贫困边缘的人群得到相应救助，减轻或摆脱贫困状况。
(1)通过“工作验证”，促进积极就业
“工作验证”即有劳动能力的社会救助对象须以有限的工作为享受救助的前提条件，在西方又称为“工作福利”。20世纪后半叶，特别是90年代以后，发达国家开始从无条件资助向强调受助者义务和条件限制的社会支持政策转变，越来越多的国家要求受益者参加工作并以此作为交换来获得社会救助。在新西兰，有部分工作能力的病残人群也被纳入“工作验证”，失业福利金领取人及其配偶都被要求寻找工作，不能通过“工作验证”的群体将受到制裁。在美国，不能遵守积极就业规定的人将被取消福利金领取资格，或被降低福利金标准；在德国，任何能够工作而拒绝劳动的人，按规定被降低20％以上的福利金。
中国现行低保政策也有相类似的规定，即在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。但是，由于缺乏相应的核查机制和惩罚机制，该规定实施效果并不理想。在个别经济发达城市，如大连和上海，社区体制发展较好，相应规定就更容易实施。
虽然对“工作验证”的态度褒贬不一，但是作为一种激励有劳动能力的人，通过积极劳动得到救助的方式，会使大部分有工作意愿、有劳动能力的被救助者意识到，以辛勤劳动换来的救助是来之不易的，一定程度上激发其就业积极性。同时，组织被救助者进行社区义务劳动，如社区卫生，社区老人护理，社区治安巡查等，可以为社区建设作出一定的贡献，达到积极的社会效果。当然，规定的义务劳动时间不宜过长，每星期四五个小时即可，其余时间留给被救助者接受培训，寻求就业机会。
(2)综合性的个人救助账户，创新培训机制
为每一位低保者建立可积累的、有税收优惠的社会救助发展账户，如同养老保险个人账户一样属于个人所有，可用于医疗、租房、子女教育、就业培训等多种指定用途。当账户资金被用于指定目的时，政府给 予一定比例的资金补贴。通过综合性的个人救助账户，可鼓励低保者积极就业，通过自己的劳动取得收入，并将收入的一部分存入个人账户用于积累；同时存入救助账户的收入可进行收入豁免，不纳入收入抵消范围。低保者努力工作，一方面减轻社会救助制度负担，创造社会财富；另一方面，可以一定程度上控制“隐性收入”，有利于规范低保收入核查，从而促进制度规范。
社会救助个人账户，重点用于账户拥有者的就业能力提升。如用于低保者的就业培训时，个人申请就业培训通过后，政府相关部门联系培训机构接受申请人，确保其到机构接受培训，并在通过培训考核后，再由培训机构上报政府相关负责机构为其个人账户注入一定比例的培训费，交于培训机构。建立个人救助账户，相关配套机构和制度措施完善之后，低收入者的培训体制会更好地实施，避免了现金直接拨款给培训机构，低收入者却没有到培训机构接受培训；另外，申请者向政府相关部门申请时，还可根据自身特点，选择感兴趣的培训项目和较好的培训机构，使培训资源充分利用，培训效果达到最优化。比如，苏格兰就已经建立了重点资助学习信息技术和技能的人以及低收入学习者的“个人学习账户”计划，并取得了较好的社会效果。
(3)小额贷款、税收优惠，促成贫困者自谋职业
发展性社会救助政策的目的是通过受助者能力的提升，促进社会整体人力资本提升，从而促进人与社会的可持续发展。政策应鼓励贫困群体创造适合自己并且可以长期发展下去的有收入的工作岗位，比如开小店、养殖等自谋职业形式。低保者或低保边缘的贫困群体往往缺少资金积累，会因为没有两三千元的启动资金，不能通过自身能力挣得劳动收入。
基于发展性政策理念，政府为低保或低保边缘群体提供政策支持，适当给予技术指导，特别是提供低息小额贷款，为其提供创业资金支持，并且对其创业初期的工伤管理费、税收等给予优惠，帮助他们度过创业艰难期。值得注意的是，对于低保者小额贷款，国家须加大扶助力度，减少申请环节和利息补助，尽量低息或无息，减轻低保者的还贷压力。这样不仅可以有效缓解就业压力，增加有劳动能力的贫困者自行生存的能力，最终收入增加时退出生活保障机制，减轻社会救助制度负担，同时其脱贫后缴纳税收也会增加国家财政收入。所以说，通过小额贷款和税收优惠政策对低保者的帮助是减少贫困，促进社会可持续发展的有力措施。
(4)重视社区功能，发展非政府组织，形成多元主体参与
发展型社会政策强调多元主体参与，认为“不仅国家、公民社会和国际发展机构，商业部门在有关社会问题和社会政策的对话中，也日益成为重要的参与者”。发展型社会救助强调的是多元主体参与机制，特别是社区组织和NGO，在组织、培训、机会提供等方面都会发挥越来越重要的作用。
首先街道办事处、居民委员会作为社区惟一有效率的组织者和资源配置者，拥有行政权力资源和经济资源，应将被救助者有效组织起来。通过组织成员间的交流互动，促成脱贫意识提升和脱贫技术的充实提高。如肯尼亚的内罗毕，贫困者不仅组成联合会，而且建立各种自助团体，小型企业和妇女日常组织相互提供援助和精神鼓励；其次，社区积极加强和外部NGO组织的联系，为贫困群体争取组织、物质、服务等各方面的社会资源支持；第三，有条件的地区，还可以和社区或社会企业建立联系，为有劳动能力的残疾人提供就业帮助，政府给接受残疾人的企业以一定的税收优惠。总之，在多元主体参与下，资源、信息共享和再分配，才可以争取尽量多的社会资源，为低保者脱贫提供条件。
另外，发展型社会救助要重视低保对象的子女基础教育，避免贫困的“代际传递”，以及中央和地方政府在贫困群体的健康预防方面需发挥应有的作用等等，不一而论。
需要特别注意的是，我国目前的制度不完善，相关配套政策尚未建立或仅初步形成，如社区建设还不充分，政府与培训机构合作机制不成熟，资金不足，社会团体发展活力不够等，尚不具备以发展性为主要内容的社会救助政策的种种条件。目前，依据中国国情，必须坚持以缓解贫困为主要内容，在相关配套较为成熟的地区，针对不同社会弱势群体的特点发展注重能力提升的社会救助政策。