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统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，是我国现代化进程中的重大历史性任务。丽江市位于云南省西北部云贵高原与青藏高原的连接部位，总面积20557平方公里，辖古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县，总人口120.45万人，其中农业人口占85.31%，少数民族人口占59.77%，具有农业人口众多、多民族聚居的特点。大力发展农村经济，推进社会主义新农村建设，对于丽江市经济持续健康发展以及社会和谐稳定具有重要意义。
一、文献综述
国内对于新农村建设投融资的研究较多，但研究角度有所不同。
（一）国际比较、经验借鉴方面的研究
李光（2004）、张静和王煜宇（2007）通过对比各国农村投融资体制，发现发达国家的农村建设依赖其强大的财政能力，且相关法制完备，强调政策性模式的引导作用和合作金融模式的主体地位。相反，发展中国家不得不在有限的财政能力约束下，通过政府的强制性制度激励金融机构的信贷支农。根据国外经验，完善中国农村投融资体制，必须建立健全相关法律法规体系，促进政策性金融、合作金融和商业金融合理分工，对民间金融加以合理引导，并加强风险预警制度的建设。
（二）从财政支农角度进行的研究
邓雪莲、黄衍电（2008）认为，运用财政投融资加快新农村建设是必要的，也是可行的。王青荣（2001）对财政支农存在的问题分析得较为全面，认为财政支农投入少、结构不合理、资金到位率低、地区投入不平衡、重点不突出、投入体制不完善，影响了投资效果。
（三）从农村金融角度进行的研究
楼裕胜（2008）运用灰色关联分析法分析了浙江省农村金融发展对新农村建设的影响程度，认为农村金融对农村经济发展有重要影响；但由于在农村吸存多放贷少，所以金融对新农村建设有一定支持作用但影响不大；文中选取的社会主义新农村评价指标有一定参考意义。谌争勇（2007）认为应创新农村金融服务工具以适应新农村建设。刘新彦（2007）认为，我国农村金融普遍存在金融抑制，现存农村金融组织体系不适应农村建设需要，应加速农村金融体制改革，促进农业投资主体多元化。
（四）新農村建设投融资机制研究
温涛和王煜宇（2005）通过实证发现我国缺乏稳定的农业资本形成机制，因而导致了资金配置效率低下。王晓霞和李光（2005）认为，农村投融资体系框架应包括财政支农、政策性金融和商业性金融三个层次。罗春玲（2006）认为，用市场机制引导资本投向“三农”是农村投融资体制改革的关键。房芹、刘德钦、蔺波（2008），向宇、吴振伟（2008），张贞（2011）分别结合云南、四川、福建等省份的实际情况对新农村建设投融资体制问题进行了研究。
以上研究偏重于宏观数量和理论分析，对全国或某个省的新农村建设投融资现状、问题、路径选择等方面进行了有益的探讨。但对微观区域的特殊性考虑不足、现实指导作用不强，也没有以区县级数据为样本建模做定量分析与实地调研的定性分析相结合进行的研究。笔者尝试通过建立DEA模型，对比分析各区县新农村建设投融资绩效，并结合实地调研情况找出问题所在，最终提出提高投融资效率的政策建议。
二、DEA模型的建立及指标的选取
（一）研究方法及模型的建立
DEA（Data Envelopment Analysis）即数据包络分析方，是由著名运筹学家A.Charnes，W.W.Cooper和E.Rhodes于1978年提出的效率评价方法。DEA以决策单元（Decision Making Unit）的投入、产出指标的权重系数为优化变量，借助于数学规划将决策单元投影到 DEA前沿面上，通过比较决策单元偏离 DEA 前沿面的程度来对相同类型决策单元的相对有效性做出综合评价，并获得许多反映决策单元情况的管理信息。
（二）研究指标及数据选取
绩效评价指标体系设计的目的，是为新农村建设投融资绩效评价提供一套量化的考核标准。根据国内新农村建设绩效评价体系的相关研究成果、统计数据的可获得性以及丽江市新农村建设的特点，本文共筛选出了3个指标作为投入指标体系，6个指标作为综合评价的产出指标体系。具体指标选取如下：投入变量为财政支农、信贷支农、农民投资，分别以人均财政支出、人均涉农贷款、农村人均自主固定资产投资表示；产出变量为人均农业GDP、人均乡企增加值、城镇化率、农民人均纯收入、初中巩固率、新农合险参保率（其中“人均”都是以农业人口作平均），代表了新农村建设在农村经济发展、社会发展、生活水平、教育程度和医疗保障等方面所取得的成效。由于玉龙县的贷款数据自2008年起才单独统计，故本文建模所用数据最早可延伸至2008年。数据源自2008～2011年《丽江统计年鉴》、人民银行金融统计系统以及市委新农村建设办公室、财政局、卫生局等相关部门。
三、丽江市五区县DEA绩效对比分析
（一）财政支出效率分析——地区经济发展水平与财政支出效率成正比
（二）信贷支持效率分析——涉农贷款占比与信贷支持效率成正比
涉农贷款占比的高低反映了金融对“三农”支持力度的大小，2011年末各区县的涉农贷款占比分别是：永胜县82.57%、华坪县71.05%、宁蒗县60.44%、玉龙县58.32%、古城区13.83%。与表2.2作对比可发现，除永胜县外，其余四个区县的涉农贷款占比排序与信贷支持效率一致，即涉农贷款占比越高，信贷支持效率也越高。而永胜县虽然涉农贷款占比较高，但由于涉农贷款主要支持了农业产业化及农业龙头企业，它们投入大、回收期较长、效益显现慢；再加上永胜县连续三年遭遇干旱，农作物大面积减产，因此拉低了近几年的信贷支持效率。
（三）农村自主固定资产投资效率分析——农业县低投资高效率，旅游区高投资低效率 2008-2011年各区县人均农村自主固定资产投资的年均数分别是：永胜县80元/人、华坪县111元/人、宁蒗县224元/人、玉龙县363元/人、古城区462元/人。结合表2.3来看，永胜县、华坪县等农业县投资额较小，效率却较高，资金得到了较好的利用；而处于旅游区的宁蒗县、玉龙县和古城区的投资额较大，效率却偏低。因为古城区、玉龙县和宁蒗县旅游资源丰富，拥有古城、束河、玉龙雪山、拉市海、泸沽湖等知名景点，游客数量众多。相比于农业，农民将资金投资于旅游产业开发、旅游配套服务方面回报率更高，所以更愿意投资旅游业。但这些投资金额较大、回收期较长，所以用近年的数据分析产生了“高投资低效率”的结果。从全市来看，在新农村建设中农村个人固定资产投资效率偏低，但效率逐年上升。
（四）综合效率分析——资源配置不合理，投融资综合效率呈下降趋势
技术效率值（CTE）可以分解成纯技术效率值（VTE）与规模效率值（SE）的乘积，即CTE= VTE×SE。纯技术效率是指在规模报酬不变的情况下，受部门的技术和能力等因素影响的生产效率。规模效率是指受部门的规模因素影响的生产效率，反映了是否在最合适的投资规模下进行经营。
四、存在问题
通过以上实证分析发现，丽江市新农村建设投融资存在效率损失及规模不经济的现象。结合DEA分析结果和调研中了解的情况，丽江市新农村建设投融资存在的主要问题是：
（一）地方政府的财力与职责失衡，“增长偏好”造成财政支农乏力
“经济越落后，财政效率越低”的现象正说明了目前丽江市基层财政的状况。由于经济发展水平不同，各个政府的财政收入水平差距较大，造成各自提供公共产品和服务的能力不同。而无论经济是强是弱，各区县都承担着新农村建设支出责任，甚至经济弱县承担的责任更大。在有限的资金约束下，地方政府的“增长偏好”驱使其把相对于农业回收期短、见效快、对GDP拉动明显的工业部门和城市经济放在优先位置。特别是对于经济弱县，在县乡财政困难，吃饭财政难以为继，要饭财政屡见不鲜的情况下，很难优先考虑支持“三农”。此外，目前财政支农渠道多，相关部门职能划分不明确，应该投入的资金不能及时足额到位，资金投入后的监管也较为松散，投而不管、重复和乱投的现象较为普遍，挤占、挪用财政支农资金现象时有发生，从而影响了财政支农资金的使用效果。
（二）农村资金外流严重，金融服务不能满足新农村建设需求
2009～2011年各区县新增存款用于当地贷款的比例分别是：古城区88.55%、玉龙县57.62%、永胜县48.63%、华坪县64.70%、宁蒗县57.32%。丽江市特别是农村地区资金外流情况严重，金融支持力度不足。随着金融业的发展和改革的推进，农发行的业务范围不断缩小，工农中行等国有商业银行在农村地区的金融功能弱化，大规模撤销了乡镇一级的网点，金融资源向城区集中。邮储银行凭借网点众多、深入农村的优势吸收了大量存款，贷款业务却开展缓慢，2011年末存贷比仅为16.28%。村镇银行只在古城区开设了营业网点，且涉农贷款占比偏低，2011年末仅28.27%。农村信用社基层网点最多，是支持“三农”的生力军。但在激烈的竞争下，逐利本能促使其重点服务对象开始逐步转向城镇高收入群体、大中型企業，“脱农”现象日趋明显。这些金融机构从农村抽取大量资金，再通过的上存制度、同业往来、银团贷款等安排将资金从高投入、高风险和低盈利的农村地区流向风险较低、利润较高的城市和其他非农产业，加剧了农村资金供求矛盾。2008～2011年丽江市涉农贷款占比分别为34.56%、35.39%、33.16%、30.55%，总体呈下降趋势。
（三）农民投资能力有限，制约新农村建设快速推进
丽江市经济不发达，五个区县中，永胜县、宁蒗县是国家级贫困县，玉龙县是省级贫困县。长期以来的经济落后导致农业生产条件较差，农民自我积累少、投资能力有限。2008～2011年丽江市农村固定资产投资增速分别是32.67%、29.47%、-6.23%、17.69%，投资增长乏力。按照纳克斯的“贫困恶性循环”理论，“农村资源生产率较低→农民收入水平较低→农民和农村地区的储蓄能力较低→资本短缺→农村资源生存率低”，由此进入恶性循环。所以虽然可以预见投资能带来收益，即随着旅游业的持续升温，古城区、玉龙县和宁蒗县等旅游区农民的投资将得到回报；永胜县和华坪县等农业县的农民通过建造烤烟房、天麻烘烤房，修建果园的水池，购买农业机械设备、新型种苗等，农业技术效益和规模收益将得到较大提高。但由于资本短缺、投资增长缓慢，使得投资效率偏低、上升速度较慢，极大地制约了新农村建设的快速推进。
（四）财政及信贷支农资金非农化，投入结构不合理
近来年，虽然丽江市财政及信贷支农资金得总量不断增加，但主要投向了金沙江中游水电开发，腊姑河水库、文海水库等水利建设，程海、泸沽湖水污染防治，古城、雪山景区建设及环境保护等方面。大型水利水电工程、生态环境保护等投资具有很大的社会性，它不仅涉及农业，还惠及全社会。将这些支出列入财政及信贷支农支出，在一定程度上放大了财政及信贷支农的比例，导致支农资金的名义投入大、实际投入小，支农资金呈非农倾向，造成了全市财政支出和信贷支持效率下降。此外，财政资金在农林水利气象等部门的事业费比例偏高，农业科技三项费用比例偏低，直接用于农业基础设施建设、农民生产生活条件改善的资金比重偏少。金融机构出于贷款风险及管理成本的考虑，更偏爱风险小、收益高的大型项目，对农户、个体经营户、农村小型企业等最需要资金支持的群体投入不足，直接投向农林牧渔业的资金较少。以2011年末为例，全市涉农贷款764613万元，但其中农林牧渔业贷款仅141912万元，只占涉农贷款的18.56%。
五、对策建议
经测算，如果消除投融资中的非效率，则可使全市的总投入节约（或总产出提高）近6个百分点。用DEA的松弛变量分析结果（表3.1-3.3）能找到资源运用改善的方向和幅度，再结合存在问题，可以有针对性地提出改进丽江市新农村建设投融资运营效率的建议。 松弛变量即投入或产出值与DEA有效目标值之间的差值，表示投入指标的松弛变量取值，即投入冗余值；表示产出指标的松弛变量取值，即产出不足值。以表3.1中2008年的宁蒗县为例，人均财政支农支出的冗余值为252元，人均农业GDP、城镇化率、人均乡企增加值、农民人均纯收入、新农合参保率的产出不足值分别为549元、9.8个百分点、401元、685元、21.5个百分點。说明如果使冗余的财政支农资金得到有效利用，即可在农业GDP、城镇化率、乡企增加值、农民人均纯收入、新农合参保率等方面得到较大改善。若像表3.1中2009年的玉龙县，投入冗余值为0，产出不足值非0，则说明财政投入不足且已投入的资金运用不充分，通过加大财政投入力度、提高资金使用效率，可在城镇化率和农民人均纯收入方面有所提高。其他年份和地区的投融资改进方向可参照上述方法进行分析。为节省空间，表中只给出了松弛变量非零的单元。
（一）把握好“三个环节”，提高财政支农资金使用效率
（三）积极引入民间资本，完善农村投融资渠道
（四）建立风险分担机制，优化农村投融资环境
农业天然的脆弱性以及农民较弱的抗风险能力使得农村投融资的风险较大，进而抑制了对新农村建设的资金供给。为了打消对农业风险的顾虑，应建立农村投融资风险分担机制，通过多种途径有效规避、化解投融资风险，优化投融资环境，从而确保农业资金稳定、有效、充分供给。1.政府应扶持建立专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保资金，解决农民和农村中小企业大额贷款担保难问题，同时分散银行贷款风险。2.发展农业保险业务，可采取政府扶持、农民互助合作、多方入股以及政策性保险与商业性保险相结合等方式，建立多类型、多层次的农业、农村保险与再保险体系，使农业、农村和农民在遭受灾害后能及时得到经济补偿，尽快恢复生产经营，同时金融机构以及其他民间资本供给主体也能得到一定程度的补偿。3.加快农村征信体系建设步伐，将更多的农户信息纳入征信系统，为防范农村投融资风险提供支撑平台；深入开展信用村镇、信用农户的评定工作，扩大信用覆盖面，通过典型引路的示范作用，提高农民的信用意识，促进农村信用环境的根本好转。
课题组组长：和呈文
课题组成员：江德才 吴 刚 孙红梅 杨 洲 李 青 张翠芸
执笔：张翠芸
一、文献综述
国内对于新农村建设投融资的研究较多，但研究角度有所不同。
（一）国际比较、经验借鉴方面的研究
李光（2004）、张静和王煜宇（2007）通过对比各国农村投融资体制，发现发达国家的农村建设依赖其强大的财政能力，且相关法制完备，强调政策性模式的引导作用和合作金融模式的主体地位。相反，发展中国家不得不在有限的财政能力约束下，通过政府的强制性制度激励金融机构的信贷支农。根据国外经验，完善中国农村投融资体制，必须建立健全相关法律法规体系，促进政策性金融、合作金融和商业金融合理分工，对民间金融加以合理引导，并加强风险预警制度的建设。
（二）从财政支农角度进行的研究
邓雪莲、黄衍电（2008）认为，运用财政投融资加快新农村建设是必要的，也是可行的。王青荣（2001）对财政支农存在的问题分析得较为全面，认为财政支农投入少、结构不合理、资金到位率低、地区投入不平衡、重点不突出、投入体制不完善，影响了投资效果。
（三）从农村金融角度进行的研究
楼裕胜（2008）运用灰色关联分析法分析了浙江省农村金融发展对新农村建设的影响程度，认为农村金融对农村经济发展有重要影响；但由于在农村吸存多放贷少，所以金融对新农村建设有一定支持作用但影响不大；文中选取的社会主义新农村评价指标有一定参考意义。谌争勇（2007）认为应创新农村金融服务工具以适应新农村建设。刘新彦（2007）认为，我国农村金融普遍存在金融抑制，现存农村金融组织体系不适应农村建设需要，应加速农村金融体制改革，促进农业投资主体多元化。
（四）新農村建设投融资机制研究
温涛和王煜宇（2005）通过实证发现我国缺乏稳定的农业资本形成机制，因而导致了资金配置效率低下。王晓霞和李光（2005）认为，农村投融资体系框架应包括财政支农、政策性金融和商业性金融三个层次。罗春玲（2006）认为，用市场机制引导资本投向“三农”是农村投融资体制改革的关键。房芹、刘德钦、蔺波（2008），向宇、吴振伟（2008），张贞（2011）分别结合云南、四川、福建等省份的实际情况对新农村建设投融资体制问题进行了研究。
以上研究偏重于宏观数量和理论分析，对全国或某个省的新农村建设投融资现状、问题、路径选择等方面进行了有益的探讨。但对微观区域的特殊性考虑不足、现实指导作用不强，也没有以区县级数据为样本建模做定量分析与实地调研的定性分析相结合进行的研究。笔者尝试通过建立DEA模型，对比分析各区县新农村建设投融资绩效，并结合实地调研情况找出问题所在，最终提出提高投融资效率的政策建议。
二、DEA模型的建立及指标的选取
（一）研究方法及模型的建立
DEA（Data Envelopment Analysis）即数据包络分析方，是由著名运筹学家A.Charnes，W.W.Cooper和E.Rhodes于1978年提出的效率评价方法。DEA以决策单元（Decision Making Unit）的投入、产出指标的权重系数为优化变量，借助于数学规划将决策单元投影到 DEA前沿面上，通过比较决策单元偏离 DEA 前沿面的程度来对相同类型决策单元的相对有效性做出综合评价，并获得许多反映决策单元情况的管理信息。
（二）研究指标及数据选取
绩效评价指标体系设计的目的，是为新农村建设投融资绩效评价提供一套量化的考核标准。根据国内新农村建设绩效评价体系的相关研究成果、统计数据的可获得性以及丽江市新农村建设的特点，本文共筛选出了3个指标作为投入指标体系，6个指标作为综合评价的产出指标体系。具体指标选取如下：投入变量为财政支农、信贷支农、农民投资，分别以人均财政支出、人均涉农贷款、农村人均自主固定资产投资表示；产出变量为人均农业GDP、人均乡企增加值、城镇化率、农民人均纯收入、初中巩固率、新农合险参保率（其中“人均”都是以农业人口作平均），代表了新农村建设在农村经济发展、社会发展、生活水平、教育程度和医疗保障等方面所取得的成效。由于玉龙县的贷款数据自2008年起才单独统计，故本文建模所用数据最早可延伸至2008年。数据源自2008～2011年《丽江统计年鉴》、人民银行金融统计系统以及市委新农村建设办公室、财政局、卫生局等相关部门。
三、丽江市五区县DEA绩效对比分析
（一）财政支出效率分析——地区经济发展水平与财政支出效率成正比
（二）信贷支持效率分析——涉农贷款占比与信贷支持效率成正比
涉农贷款占比的高低反映了金融对“三农”支持力度的大小，2011年末各区县的涉农贷款占比分别是：永胜县82.57%、华坪县71.05%、宁蒗县60.44%、玉龙县58.32%、古城区13.83%。与表2.2作对比可发现，除永胜县外，其余四个区县的涉农贷款占比排序与信贷支持效率一致，即涉农贷款占比越高，信贷支持效率也越高。而永胜县虽然涉农贷款占比较高，但由于涉农贷款主要支持了农业产业化及农业龙头企业，它们投入大、回收期较长、效益显现慢；再加上永胜县连续三年遭遇干旱，农作物大面积减产，因此拉低了近几年的信贷支持效率。
（三）农村自主固定资产投资效率分析——农业县低投资高效率，旅游区高投资低效率 2008-2011年各区县人均农村自主固定资产投资的年均数分别是：永胜县80元/人、华坪县111元/人、宁蒗县224元/人、玉龙县363元/人、古城区462元/人。结合表2.3来看，永胜县、华坪县等农业县投资额较小，效率却较高，资金得到了较好的利用；而处于旅游区的宁蒗县、玉龙县和古城区的投资额较大，效率却偏低。因为古城区、玉龙县和宁蒗县旅游资源丰富，拥有古城、束河、玉龙雪山、拉市海、泸沽湖等知名景点，游客数量众多。相比于农业，农民将资金投资于旅游产业开发、旅游配套服务方面回报率更高，所以更愿意投资旅游业。但这些投资金额较大、回收期较长，所以用近年的数据分析产生了“高投资低效率”的结果。从全市来看，在新农村建设中农村个人固定资产投资效率偏低，但效率逐年上升。
（四）综合效率分析——资源配置不合理，投融资综合效率呈下降趋势
技术效率值（CTE）可以分解成纯技术效率值（VTE）与规模效率值（SE）的乘积，即CTE= VTE×SE。纯技术效率是指在规模报酬不变的情况下，受部门的技术和能力等因素影响的生产效率。规模效率是指受部门的规模因素影响的生产效率，反映了是否在最合适的投资规模下进行经营。
四、存在问题
通过以上实证分析发现，丽江市新农村建设投融资存在效率损失及规模不经济的现象。结合DEA分析结果和调研中了解的情况，丽江市新农村建设投融资存在的主要问题是：
（一）地方政府的财力与职责失衡，“增长偏好”造成财政支农乏力
“经济越落后，财政效率越低”的现象正说明了目前丽江市基层财政的状况。由于经济发展水平不同，各个政府的财政收入水平差距较大，造成各自提供公共产品和服务的能力不同。而无论经济是强是弱，各区县都承担着新农村建设支出责任，甚至经济弱县承担的责任更大。在有限的资金约束下，地方政府的“增长偏好”驱使其把相对于农业回收期短、见效快、对GDP拉动明显的工业部门和城市经济放在优先位置。特别是对于经济弱县，在县乡财政困难，吃饭财政难以为继，要饭财政屡见不鲜的情况下，很难优先考虑支持“三农”。此外，目前财政支农渠道多，相关部门职能划分不明确，应该投入的资金不能及时足额到位，资金投入后的监管也较为松散，投而不管、重复和乱投的现象较为普遍，挤占、挪用财政支农资金现象时有发生，从而影响了财政支农资金的使用效果。
（二）农村资金外流严重，金融服务不能满足新农村建设需求
2009～2011年各区县新增存款用于当地贷款的比例分别是：古城区88.55%、玉龙县57.62%、永胜县48.63%、华坪县64.70%、宁蒗县57.32%。丽江市特别是农村地区资金外流情况严重，金融支持力度不足。随着金融业的发展和改革的推进，农发行的业务范围不断缩小，工农中行等国有商业银行在农村地区的金融功能弱化，大规模撤销了乡镇一级的网点，金融资源向城区集中。邮储银行凭借网点众多、深入农村的优势吸收了大量存款，贷款业务却开展缓慢，2011年末存贷比仅为16.28%。村镇银行只在古城区开设了营业网点，且涉农贷款占比偏低，2011年末仅28.27%。农村信用社基层网点最多，是支持“三农”的生力军。但在激烈的竞争下，逐利本能促使其重点服务对象开始逐步转向城镇高收入群体、大中型企業，“脱农”现象日趋明显。这些金融机构从农村抽取大量资金，再通过的上存制度、同业往来、银团贷款等安排将资金从高投入、高风险和低盈利的农村地区流向风险较低、利润较高的城市和其他非农产业，加剧了农村资金供求矛盾。2008～2011年丽江市涉农贷款占比分别为34.56%、35.39%、33.16%、30.55%，总体呈下降趋势。
（三）农民投资能力有限，制约新农村建设快速推进
丽江市经济不发达，五个区县中，永胜县、宁蒗县是国家级贫困县，玉龙县是省级贫困县。长期以来的经济落后导致农业生产条件较差，农民自我积累少、投资能力有限。2008～2011年丽江市农村固定资产投资增速分别是32.67%、29.47%、-6.23%、17.69%，投资增长乏力。按照纳克斯的“贫困恶性循环”理论，“农村资源生产率较低→农民收入水平较低→农民和农村地区的储蓄能力较低→资本短缺→农村资源生存率低”，由此进入恶性循环。所以虽然可以预见投资能带来收益，即随着旅游业的持续升温，古城区、玉龙县和宁蒗县等旅游区农民的投资将得到回报；永胜县和华坪县等农业县的农民通过建造烤烟房、天麻烘烤房，修建果园的水池，购买农业机械设备、新型种苗等，农业技术效益和规模收益将得到较大提高。但由于资本短缺、投资增长缓慢，使得投资效率偏低、上升速度较慢，极大地制约了新农村建设的快速推进。
（四）财政及信贷支农资金非农化，投入结构不合理
近来年，虽然丽江市财政及信贷支农资金得总量不断增加，但主要投向了金沙江中游水电开发，腊姑河水库、文海水库等水利建设，程海、泸沽湖水污染防治，古城、雪山景区建设及环境保护等方面。大型水利水电工程、生态环境保护等投资具有很大的社会性，它不仅涉及农业，还惠及全社会。将这些支出列入财政及信贷支农支出，在一定程度上放大了财政及信贷支农的比例，导致支农资金的名义投入大、实际投入小，支农资金呈非农倾向，造成了全市财政支出和信贷支持效率下降。此外，财政资金在农林水利气象等部门的事业费比例偏高，农业科技三项费用比例偏低，直接用于农业基础设施建设、农民生产生活条件改善的资金比重偏少。金融机构出于贷款风险及管理成本的考虑，更偏爱风险小、收益高的大型项目，对农户、个体经营户、农村小型企业等最需要资金支持的群体投入不足，直接投向农林牧渔业的资金较少。以2011年末为例，全市涉农贷款764613万元，但其中农林牧渔业贷款仅141912万元，只占涉农贷款的18.56%。
五、对策建议
经测算，如果消除投融资中的非效率，则可使全市的总投入节约（或总产出提高）近6个百分点。用DEA的松弛变量分析结果（表3.1-3.3）能找到资源运用改善的方向和幅度，再结合存在问题，可以有针对性地提出改进丽江市新农村建设投融资运营效率的建议。 松弛变量即投入或产出值与DEA有效目标值之间的差值，表示投入指标的松弛变量取值，即投入冗余值；表示产出指标的松弛变量取值，即产出不足值。以表3.1中2008年的宁蒗县为例，人均财政支农支出的冗余值为252元，人均农业GDP、城镇化率、人均乡企增加值、农民人均纯收入、新农合参保率的产出不足值分别为549元、9.8个百分点、401元、685元、21.5个百分點。说明如果使冗余的财政支农资金得到有效利用，即可在农业GDP、城镇化率、乡企增加值、农民人均纯收入、新农合参保率等方面得到较大改善。若像表3.1中2009年的玉龙县，投入冗余值为0，产出不足值非0，则说明财政投入不足且已投入的资金运用不充分，通过加大财政投入力度、提高资金使用效率，可在城镇化率和农民人均纯收入方面有所提高。其他年份和地区的投融资改进方向可参照上述方法进行分析。为节省空间，表中只给出了松弛变量非零的单元。
（一）把握好“三个环节”，提高财政支农资金使用效率
（三）积极引入民间资本，完善农村投融资渠道
（四）建立风险分担机制，优化农村投融资环境
农业天然的脆弱性以及农民较弱的抗风险能力使得农村投融资的风险较大，进而抑制了对新农村建设的资金供给。为了打消对农业风险的顾虑，应建立农村投融资风险分担机制，通过多种途径有效规避、化解投融资风险，优化投融资环境，从而确保农业资金稳定、有效、充分供给。1.政府应扶持建立专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保资金，解决农民和农村中小企业大额贷款担保难问题，同时分散银行贷款风险。2.发展农业保险业务，可采取政府扶持、农民互助合作、多方入股以及政策性保险与商业性保险相结合等方式，建立多类型、多层次的农业、农村保险与再保险体系，使农业、农村和农民在遭受灾害后能及时得到经济补偿，尽快恢复生产经营，同时金融机构以及其他民间资本供给主体也能得到一定程度的补偿。3.加快农村征信体系建设步伐，将更多的农户信息纳入征信系统，为防范农村投融资风险提供支撑平台；深入开展信用村镇、信用农户的评定工作，扩大信用覆盖面，通过典型引路的示范作用，提高农民的信用意识，促进农村信用环境的根本好转。
课题组组长：和呈文
课题组成员：江德才 吴 刚 孙红梅 杨 洲 李 青 张翠芸
执笔：张翠芸