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摘要基本公共服务均等化是使全体公民在基本公共服务领域尽可能地享有同等权利,从科学发展观和构建和谐社会的视角来看具有深远意义,本文就目前我国公共服务地方财政投入在区域间、城乡间及公共服务领域内存在的非均等问题,提出了促进实现公共服务均等化的政策建议。
关键词基本公共服务 公共服务均等化 地方财政
中图分类号:G63文献标识码:A
1 基本公共服务均等化
1.1 基本公共服务均等化的涵义
基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务,涉及义务教育、医疗、住房、就业、社会保障、基础设施等方面,具有基本权益性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性的特点。
基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使每个社会成员享有同等的权利,①即政府要为社会公众提供基本的、在不同领域不同阶段、结果大致均等的公共产品和服务。具体包含两个方面:一是公众享受公共服务的机会均等;二是在量和质上都能获得大体相等的基本公共服务的最低保证。国家应依据基本公共服务提供的原则,确定具体的基本公共服务项目,制定出标准,并通过各级政府分担经费以保障政府有能力提供这类服务。
从科学发展观和构建和谐社会的角度来看,公共服务均等化能够促进社会公平、缓解社会矛盾,在当前我国分配领域中贫富差距加大愈加突出的情况下,政府对在教育、医疗卫生等方面没有保障的群体给予关注,使广大人民群众都能享有经济发展的成果。从我国目前情况来看,农村人口和低收入群体占总人口的比重较大,推进基本公共服务均等化,能够有效改善其生活状况,从而提高社会整体福利水平,最终有利于国家长期稳定发展。
1.2 基本公共服务均等化与地方财政
图1公共服务与地方财政的关系
从图1可看出,公共服务均等化与地方财政的关系十分密切。从政府部门职责的层面分析,财政在基本公共服务均等化中承担主导责任,和谐社会的构建强调关注社会发展、关注民生、关注公共福利建设,这意味着提供公共产品和服务已成为公共财政的首要职能。中国1994年的分税制改革,使地方财政成为较为独立的财政主体,相对于中央财政而言,地方财政是地方性公共产品和服务的主要供给者,因为地方财政利益具有与地方公共利益较强一致性,地方财政也更了解地方居民的需求,能够有针对性地提供便捷、低廉、有效、优质的公共产品和服务。
我国正处于高速发展时期,城市化进程加快、新农村建设热火朝天、人民物质文化生活水平不断提高,致使地方居民对地方公共产品和服务的需求规模和需求层次都在逐渐扩大和提升,从而强化了地方财政对公共物品和服务的供给职能,地方财政对公共服务的投入存在着资金压力和政策缺失,我国公共服务的非均等化普遍存在。
2 公共服务地方财政投入非均等化的现状
当前,我国基本公共服务地方财政投入存在着极大不平衡,主要表现在地方财政对基本公共服务投入的地域间非均等、城乡间非均等和各类基本服务间的非均等。
2.1 财政投入在地域间的非均等
通过王敬尧、宋哲对东中西十省市在公共服务领域财政投入的调查研究可以看到,不同地域的政府在公共服务财政投入上存在明显的差距,这种差距从东部到中部再到西部呈递减趋势,且东部与中西部之间的差距远远大于中西部之间的差距。财政收入上的差距直接影响了东中西部在公共服务财政投入上的差距,进而造成东中西部的公民所享受的由政府提供的公共服务存在着水平差异。②
从本质上看,公共服务均等化是一种执政理念和政策取向,我们要做的是尽量缩小差距或把差距控制在一定的程度内,并不意味着非要达到某些数量指标的完全一致,均等化不是平均化,而是差异前提下的均等化,要保障弱势群体的最低生活水平。均等化的要求是政府和社会应该提供均等化的公共服务,但现实中由于受到多方面因素的制约,地域差异性的存在是客观的,也是允许的,但是东部带动中西部的发展政策本意是实现区域协调均衡发展,最终却使区域间的公共服务均等化的差异越来越大,这是值得深思的问题。
2.2财政投入在城乡间的非均等
从城乡差别来看,城镇人口的公共服务水平要远远高于农村人口,以社会统筹性医疗保险的覆盖率来看,2006年享有社会统筹性基本医疗保险的比例,城镇为73.1%,农村仅为6.5%,而享有社会统筹性大病医疗保险者的比例,城镇为47.0%,农村仅为3.3%,差距非常明显。③
众多的基本公共服务在欠发达的农村地区和较发达的城市地区之间存在明显失衡。造成城乡基本公共服务不均等的原因是多方面的,除了二元经济形态中历史起点的区别之外,多年城乡分割的政府治理结构和财政分割制度也是重要的导因。④
2.3财政投入在公共服务领域内的非均等
各类基本服务间也存在着发展不平衡,相对于备受关注的教育、医疗卫生问题,文化和社会保障等基本公共服务供给不足问题更为严峻。
由陈昌盛、蔡跃洲编著的《中国公共服务发展报告2006》中显示,在教育、文化、医疗卫生与社会保障等公共服务项目中,教育、卫生相对于文化和社会保障的投入更充足,而与其他项目相比,对文化的投入明显偏低,这在一定程度上体现出地方政府并未能深刻认识到文化建设是一个周期长、见效慢、但子孙后代终身受益的事业,而对教育、卫生等项目上的投入能够在较短时间内提高公民素质以及稳定社会,因而政府职能的转变与职能定位应更侧重于执政理念的转变。
3 促进实现基本公共服务均等化的建议
3.1 明确在公共服务均等化中地方政府的职能定位和责任
公共服务供给是否均等的根本原因在于地方政府财政收入状况,而地方政府的职能定位及其表现出的财政投入流向则成为公共服务供给是否均等的直接原因。经济职能是地方政府的根本职能,但是当地方政府通过发展经济增加财政收入后,就需要改变财政投入的规模和流向,实现社会公共服务的均等化,即将政府职能转变到公共服务上来,这是地方政府职能定位上与时俱进的体现。深层次思考地方政府职能的重新定位与构建,能够有效抑制并解决已经出现的社会公共服务非均等化状况。
此外,应依法规范中央与地方的职能和权限,科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。凡属于社会公共领域的事务,财政就必须到位;对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务,应由中央财政承担;具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任,应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担;地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担;对民族地区、贫困地区,中央财政可以通过转移支付给予适当帮助。
3.2完善财政转移支付体系
财政的转移支付制度被誉为社会制度的“安全阀”,一个有效的转移支付机制能够为提高落后地区和农村地区的公共服务水平起到关键作用。同时,实现公共服务型财政必须以规范的财政转移支付制度为支撑。
但是,“存量不动,增量调整”以及税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的转移支付形式对中央和经济发达地区财政来说是“双赢”,但对经济欠发达地区却十分不利。因为这种形式是以基数法为特点的税收返还,在增强中央财政的宏观调控能力的同时,对经济发展势头好、财政收入增长快的地起到了激励作用,而对经济欠发达地区来说,其总财力也许只能保障基础性生产支出和地方政府机关正常运转,已经无法有效保障公共服务领域的投入,最终形成财政收入低下、经济发展落后之间的恶性循环,只会导致富者越富、穷者越穷的“马太效应”,这和财政转移支付的目标是相违背的,也不会很好地解决地区间经济发展不平衡的问题。⑤
这就要求我们应进行相应的制度改革。第一,科学确定财政转移支付的目标是规范财政转移支付制度的根本依据,规范、清理和压缩专项补助,使项目的设置更科学合理;第二,逐步提高一般性转移支付比重,使其成为转移支付的主要形式,有效均衡地方财力,逐步减少专项转移支付;第三,逐步取消以“基数法”为基础的税收返还制度,建立以“因素法”为基础的转移支付制度;第四,加大对西部地区的转移支付力度,逐步缩小与发达地区在教育、卫生、公共设施等方面的巨大差距,为平等参与市场竞争创造条件。缩小地区财政能力差异,保障各地区最低标准的基本公共服务提供,才能保障基本公共服务均等化的最终实现。
3.3推动公共服务参与主体多元化
促进基本公共服务均等化需要建立在政府同各类非政府组织、民间社团、营利组织及社会公众的合作基础上,以政府为主导,构建多元化的公共服务体系。一些公共服务领域,政府可以放手交给市场去运作,如非义务教育领域、文化领域及环保领域等。在强调政府主导作用的同时,应该提倡基本公共服务的多元参与,组织动员各种社会资源,增加公共产品,提高公共服务质量,从而更加有效地推动公共服务领域的健康发展。
此外,应充分发挥财政“四两拨千斤”的作用,引进竞争机制,适度运用市场化的手段整合社会各界的力量加大对公共服务的投入力度。调动各种社会力量包括国内外公共服务专业组织进入公共服务领域,达到提高基本公共服务供给效率的目的。
3.4实施财政省管县
实施财政省管县,使本级政府只负责整个城市及周边地区的管理,而不再去管理更多的县市。财政“省管县”可分为两步,第一步,省级政府直接将县级部分经济与社会发展权力下放至县;第二步,能下放到县的经济与社会发展权力全部下放到县以及县市党政主要负责人均为省管。⑥
财政省管县的首要目标就是实现均等化,这种均等化即是实现省际内的均等化。此外,还可以探索与试点中央直管国家级贫困县的财政转移支付形式,中央对国家级贫困县的转移支付不再需要经过省、地两级,而是直达县级财政,从而加大中央政府的扶贫力度。实行财政省管县,是实现公共服务均等化的体制创新,将会在一定程度上促进地域间的均等化。
注释
①傅道忠.实现基本公共服务均等化的财政思考[J].现代经济探讨,2007(5):12-14.
②王敬尧,宋哲.地方政府财政投入与基本公共服务均等化[J].华中师范大学学报,2008(1):27-34.
③浙江省财政学会.基本公共服务均等化研究[M].中国财政经济出版社,2008.
④陈志勇,张明喜.我国地方财政不平衡的经验分析[J].中南财经政法大学学报,2007(4):102-106.
⑤韦丽云.地方财政应在和谐社会的构建中迎挑战、强能力[J].中共桂林市委党校学,2006(12):33-37.
⑥陈熙琳.“省管县”改革:行政体制改革新探索[J].中国西部,2009(9):86-87.
关键词基本公共服务 公共服务均等化 地方财政
中图分类号:G63文献标识码:A
1 基本公共服务均等化
1.1 基本公共服务均等化的涵义
基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务,涉及义务教育、医疗、住房、就业、社会保障、基础设施等方面,具有基本权益性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性的特点。
基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使每个社会成员享有同等的权利,①即政府要为社会公众提供基本的、在不同领域不同阶段、结果大致均等的公共产品和服务。具体包含两个方面:一是公众享受公共服务的机会均等;二是在量和质上都能获得大体相等的基本公共服务的最低保证。国家应依据基本公共服务提供的原则,确定具体的基本公共服务项目,制定出标准,并通过各级政府分担经费以保障政府有能力提供这类服务。
从科学发展观和构建和谐社会的角度来看,公共服务均等化能够促进社会公平、缓解社会矛盾,在当前我国分配领域中贫富差距加大愈加突出的情况下,政府对在教育、医疗卫生等方面没有保障的群体给予关注,使广大人民群众都能享有经济发展的成果。从我国目前情况来看,农村人口和低收入群体占总人口的比重较大,推进基本公共服务均等化,能够有效改善其生活状况,从而提高社会整体福利水平,最终有利于国家长期稳定发展。
1.2 基本公共服务均等化与地方财政
图1公共服务与地方财政的关系
从图1可看出,公共服务均等化与地方财政的关系十分密切。从政府部门职责的层面分析,财政在基本公共服务均等化中承担主导责任,和谐社会的构建强调关注社会发展、关注民生、关注公共福利建设,这意味着提供公共产品和服务已成为公共财政的首要职能。中国1994年的分税制改革,使地方财政成为较为独立的财政主体,相对于中央财政而言,地方财政是地方性公共产品和服务的主要供给者,因为地方财政利益具有与地方公共利益较强一致性,地方财政也更了解地方居民的需求,能够有针对性地提供便捷、低廉、有效、优质的公共产品和服务。
我国正处于高速发展时期,城市化进程加快、新农村建设热火朝天、人民物质文化生活水平不断提高,致使地方居民对地方公共产品和服务的需求规模和需求层次都在逐渐扩大和提升,从而强化了地方财政对公共物品和服务的供给职能,地方财政对公共服务的投入存在着资金压力和政策缺失,我国公共服务的非均等化普遍存在。
2 公共服务地方财政投入非均等化的现状
当前,我国基本公共服务地方财政投入存在着极大不平衡,主要表现在地方财政对基本公共服务投入的地域间非均等、城乡间非均等和各类基本服务间的非均等。
2.1 财政投入在地域间的非均等
通过王敬尧、宋哲对东中西十省市在公共服务领域财政投入的调查研究可以看到,不同地域的政府在公共服务财政投入上存在明显的差距,这种差距从东部到中部再到西部呈递减趋势,且东部与中西部之间的差距远远大于中西部之间的差距。财政收入上的差距直接影响了东中西部在公共服务财政投入上的差距,进而造成东中西部的公民所享受的由政府提供的公共服务存在着水平差异。②
从本质上看,公共服务均等化是一种执政理念和政策取向,我们要做的是尽量缩小差距或把差距控制在一定的程度内,并不意味着非要达到某些数量指标的完全一致,均等化不是平均化,而是差异前提下的均等化,要保障弱势群体的最低生活水平。均等化的要求是政府和社会应该提供均等化的公共服务,但现实中由于受到多方面因素的制约,地域差异性的存在是客观的,也是允许的,但是东部带动中西部的发展政策本意是实现区域协调均衡发展,最终却使区域间的公共服务均等化的差异越来越大,这是值得深思的问题。
2.2财政投入在城乡间的非均等
从城乡差别来看,城镇人口的公共服务水平要远远高于农村人口,以社会统筹性医疗保险的覆盖率来看,2006年享有社会统筹性基本医疗保险的比例,城镇为73.1%,农村仅为6.5%,而享有社会统筹性大病医疗保险者的比例,城镇为47.0%,农村仅为3.3%,差距非常明显。③
众多的基本公共服务在欠发达的农村地区和较发达的城市地区之间存在明显失衡。造成城乡基本公共服务不均等的原因是多方面的,除了二元经济形态中历史起点的区别之外,多年城乡分割的政府治理结构和财政分割制度也是重要的导因。④
2.3财政投入在公共服务领域内的非均等
各类基本服务间也存在着发展不平衡,相对于备受关注的教育、医疗卫生问题,文化和社会保障等基本公共服务供给不足问题更为严峻。
由陈昌盛、蔡跃洲编著的《中国公共服务发展报告2006》中显示,在教育、文化、医疗卫生与社会保障等公共服务项目中,教育、卫生相对于文化和社会保障的投入更充足,而与其他项目相比,对文化的投入明显偏低,这在一定程度上体现出地方政府并未能深刻认识到文化建设是一个周期长、见效慢、但子孙后代终身受益的事业,而对教育、卫生等项目上的投入能够在较短时间内提高公民素质以及稳定社会,因而政府职能的转变与职能定位应更侧重于执政理念的转变。
3 促进实现基本公共服务均等化的建议
3.1 明确在公共服务均等化中地方政府的职能定位和责任
公共服务供给是否均等的根本原因在于地方政府财政收入状况,而地方政府的职能定位及其表现出的财政投入流向则成为公共服务供给是否均等的直接原因。经济职能是地方政府的根本职能,但是当地方政府通过发展经济增加财政收入后,就需要改变财政投入的规模和流向,实现社会公共服务的均等化,即将政府职能转变到公共服务上来,这是地方政府职能定位上与时俱进的体现。深层次思考地方政府职能的重新定位与构建,能够有效抑制并解决已经出现的社会公共服务非均等化状况。
此外,应依法规范中央与地方的职能和权限,科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。凡属于社会公共领域的事务,财政就必须到位;对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务,应由中央财政承担;具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任,应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担;地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担;对民族地区、贫困地区,中央财政可以通过转移支付给予适当帮助。
3.2完善财政转移支付体系
财政的转移支付制度被誉为社会制度的“安全阀”,一个有效的转移支付机制能够为提高落后地区和农村地区的公共服务水平起到关键作用。同时,实现公共服务型财政必须以规范的财政转移支付制度为支撑。
但是,“存量不动,增量调整”以及税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的转移支付形式对中央和经济发达地区财政来说是“双赢”,但对经济欠发达地区却十分不利。因为这种形式是以基数法为特点的税收返还,在增强中央财政的宏观调控能力的同时,对经济发展势头好、财政收入增长快的地起到了激励作用,而对经济欠发达地区来说,其总财力也许只能保障基础性生产支出和地方政府机关正常运转,已经无法有效保障公共服务领域的投入,最终形成财政收入低下、经济发展落后之间的恶性循环,只会导致富者越富、穷者越穷的“马太效应”,这和财政转移支付的目标是相违背的,也不会很好地解决地区间经济发展不平衡的问题。⑤
这就要求我们应进行相应的制度改革。第一,科学确定财政转移支付的目标是规范财政转移支付制度的根本依据,规范、清理和压缩专项补助,使项目的设置更科学合理;第二,逐步提高一般性转移支付比重,使其成为转移支付的主要形式,有效均衡地方财力,逐步减少专项转移支付;第三,逐步取消以“基数法”为基础的税收返还制度,建立以“因素法”为基础的转移支付制度;第四,加大对西部地区的转移支付力度,逐步缩小与发达地区在教育、卫生、公共设施等方面的巨大差距,为平等参与市场竞争创造条件。缩小地区财政能力差异,保障各地区最低标准的基本公共服务提供,才能保障基本公共服务均等化的最终实现。
3.3推动公共服务参与主体多元化
促进基本公共服务均等化需要建立在政府同各类非政府组织、民间社团、营利组织及社会公众的合作基础上,以政府为主导,构建多元化的公共服务体系。一些公共服务领域,政府可以放手交给市场去运作,如非义务教育领域、文化领域及环保领域等。在强调政府主导作用的同时,应该提倡基本公共服务的多元参与,组织动员各种社会资源,增加公共产品,提高公共服务质量,从而更加有效地推动公共服务领域的健康发展。
此外,应充分发挥财政“四两拨千斤”的作用,引进竞争机制,适度运用市场化的手段整合社会各界的力量加大对公共服务的投入力度。调动各种社会力量包括国内外公共服务专业组织进入公共服务领域,达到提高基本公共服务供给效率的目的。
3.4实施财政省管县
实施财政省管县,使本级政府只负责整个城市及周边地区的管理,而不再去管理更多的县市。财政“省管县”可分为两步,第一步,省级政府直接将县级部分经济与社会发展权力下放至县;第二步,能下放到县的经济与社会发展权力全部下放到县以及县市党政主要负责人均为省管。⑥
财政省管县的首要目标就是实现均等化,这种均等化即是实现省际内的均等化。此外,还可以探索与试点中央直管国家级贫困县的财政转移支付形式,中央对国家级贫困县的转移支付不再需要经过省、地两级,而是直达县级财政,从而加大中央政府的扶贫力度。实行财政省管县,是实现公共服务均等化的体制创新,将会在一定程度上促进地域间的均等化。
注释
①傅道忠.实现基本公共服务均等化的财政思考[J].现代经济探讨,2007(5):12-14.
②王敬尧,宋哲.地方政府财政投入与基本公共服务均等化[J].华中师范大学学报,2008(1):27-34.
③浙江省财政学会.基本公共服务均等化研究[M].中国财政经济出版社,2008.
④陈志勇,张明喜.我国地方财政不平衡的经验分析[J].中南财经政法大学学报,2007(4):102-106.
⑤韦丽云.地方财政应在和谐社会的构建中迎挑战、强能力[J].中共桂林市委党校学,2006(12):33-37.
⑥陈熙琳.“省管县”改革:行政体制改革新探索[J].中国西部,2009(9):86-87.