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摘要:我国政府历来重视食品安全问题,但食品安全事件却频频发生。目前,我国的食品安全监管主体主要为政府,政府几乎承担了食品安全各个环节的所有监管任务,其他主体则较少介入。文章在肯定政府在食品安全监管中主导地位的同时,强调其他主体诸如公众、社会媒体、企业等在食品安全监管的必要性和重要性。
关键词:食品安全;政府;监管主体
一、引言
民以食为天,食以安为先。食品安全事件的发生不仅仅打乱了人们正常的饮食生活,损害了当事人的身心健康,挫伤了消费者的食品消费欲望,降低了人民的生活水平,还会威胁到一个国家的经济和政治的发展以及社会的稳定。在2000年5月第53届世界卫生大会上便将食品安全列入了全球公共卫生的重点领域,世界卫生组织于2002年提出了全球食品安全战略计划。我国政府也积极响应,并采取了相应措施。改革开放以来,我国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面取得了令人瞩目的成就,食品安全水平也不断提高,但食品安全事件仍然频频发生。2005年以来发生的安徽阜阳“大头娃娃”事件、北京福寿螺致病事件、湖北等地的“人造蜂蜜”事件、北京和大连等地的“苏丹红”鸭蛋事件等,都在社会上引起强烈反响,2008年9月爆发的“三聚氰胺奶粉”事件更是给了我们重重一击。造成这些现象的原因很多,我国当前的监管体系存在不足便是其中重要的一个方面。从现实来看,我国多个监管部门都是政府部门,整个监管过程都由政府部门来掌控,其他主体难以介入,导致了监管主体的单一。诚然,政府在食品安全监管体系中的确起到举足轻重的作用,但其他主体如社会媒体、公众、企业等的作用同样不能小视。
世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织把食品安全监管定义为由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动,旨在为消费者提供保护,确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用,同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签。食品安全监管主体是指行使食品安全监管职权的组织。它要解决的是食品安全监管职权由谁来行使、怎样行使和如何分配职权的问题。政府是法定的监管主体,是强制性监管力量,在整个食品安全监管中占据主导地位。但政府作为一种外部监管力量,自身也存在许多难以克服的缺点,其不能是唯一的监管主体,仍需要公众、社会媒体等其他外部监管力量以及企业内部自我管理的补充,内外结合,通过各种方式发挥作用。
二、政府监管的必要性以及存在问题
(一)政府监管的必要性
1、食品安全属于公共物品
按萨缪尔森的严格定义,公共物品是指每个人对这种物品的消费不需要从其他人对它的消费中扣除。换言之,一个人对它的消费不会导致别人对该物品消费的减少。公共物品可分为纯公共物品(即具有完全的非竞争性和非排他性)和准公共物品(即具有有限的非竞争性和局部的排他性)。非竟争性是指在既定的生产条件下,向一个额外的消费者提供商品的边际成本为零;非排他性是指对这种商品的使用进行收费是不可能的,或是耗费极大的。按照这一划分食品安全属于一种准公共物品,而政府有责任为公众提供安全可靠的公共物品。尽管可能不需要政府亲力亲为,但必须承担对其的监管,保证食品的安全。
2、食品安全信息存在不对称性
食品安全信息不对称包括生产者和消费者之间的信息不对称、生产者和政府之间的信息不对称、以及政府和消费者之间的信息不对称。食品的生产经营者是信息的掌握者和发出者,他们都是理性的经济人,出于自我利益的驱使很可能隐藏某些关于食品生产的不合理甚至违法的信息从而蒙骗诱导公众,致使购买食品的消费者面临即时的或潜在的生命健康威胁;而政府也非专业内部生产人员,不能准确了解到企业的生产内幕,往往同公众一样被蒙蔽;尽管我国政府通过门户网站、新闻媒体等方式向公众通告已经掌握的食品安全监管情况,但很多消费者仍然不能及时准确获取信息。
为了缓解信息不对称造成的市场失灵,政府必须对食品市场进行监管,确立消费者的知情权和生产经营者提供适当信息的义务,使公众权益有所保障,将信息不对称给消费者带来的损害减少到最低限度。
3、食品安全问题具有外部性
食品安全问题具有外部性特征。所谓外部性,指的是一个经济单位的活动所产生的对其他经济单位的有利或有害的影响。食品安全问题存在的外部性问题体现在两个方面:一方面是食品市场上的正规(生产安全食品)企业对消费者和非正规企业产生的正的外部性。另一方面是非正规企业对于消费者和正规企业产生的负的外部性。正外部性可以引导市场健康发展,但现实中存在机率太小。正规企业由于严格按照食品安全的规定生产,其产品的材料成本和检验成本等往往会有所提高,最后的产品价格也相对较高,在与其他同类产品竞争中通常处于不利地位而受到排挤,最后反而被非正规企业挤出市场。外部性是非排他的,不能通过市场机制自主解决,势必要求政府予以干预,进一步健全和规范食品安全市场。
政府作为食品安全监管的主体是合理而且必要的,每一个国家的政府都有为社会提供安全食品的重要职责。但政府不是万能的,政府的监管不是完美无瑕的。作为监管主体,政府存在诸多不可避免的问题。
(二)政府监管存在的问题
1、政府监管部门信息不充分
食品安全的监管对主体有较高的技术性和专业性要求,虽然现代政府的监管部门中拥有部分专业人员,但在人数上和技术上与企业中具体的专业生产人员相比仍旧处于劣势。由于监管对象在技术上拥有信息优势,所以政府监管部门往往无法获取食品生产和销售企业关于食品质量和成分方面的所有信息,而这些信息对于增强食品的安全性进而维护公共利益来说,是必要的。另外,由于信息来源于政府监管部门的基层工作人员,这些工作人员传上来的种种信息都要由监管部门的中层或高层行政人员收集、整理和分析,而某一级政府监管部门由于决策权限的限制,又很可能需要向更高一级的政府监管部门传递信息,从而需要大量的费用和成本。这些费用和成本不只表现在经费的支出上,还表现在信息的延误、传递中的失真和随之而来的决策迟缓上。大量的信息是不可再生的,如不迅速反馈,很快就会过时无用。由于费用的昂贵和时间的限制,基层工作人员的许多信息永远不能反映到中层或高层行政人员中来,下级政府监管部门的不少信息也永远难以汇总到更高层级的政府监管部门中来。此类信息问题都会对政府部门具体的监管工作产生不利影响。
2、政府能力有限
政府能力是政府在实现自己的职能、管理社会公共事务的活动过程中利用所拥有的资源与能量,为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务的能力。一个政府能力的高低主要取决于其所拥有的资源的多少,如人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、结构资源等。食品安全监管不是政府的唯一工作,而是众多方面中的一点,政府不可能把全部的精力放在食品监管上。而由于食品种类繁多,在生产、加工、流通等环节均存在差异性等原因使得食品安全监管工作艰巨复杂,监管什么、如何监管等所有问题都由政府负责将要耗费大量人力、财力、物力。全国人大代表、肇庆市工商联副主席、肇庆大华农生物药品有限公司董事长陈瑞爱就指出目前我国基层监管机构面临“三不足”:经费不足、设备不足、人员编制不足。仅依靠政府的力量解决食品安全监管问题并不是最佳选择。
3、政府行政人员也是理性的经济人
安东尼·唐斯(AnmonyDowns)曾指出,官僚大都是理性的效用最大化者,其力争实现减除成本后的收益之最大化。官僚们“至少部分地根据其自我利益行事,某些官员则只受其自我利益的驱使。”政府的各监督部门也是由个人组成,由理性的经济人组成。政府监管部门中的某些工作人员并不比私营部门中的工作人员更加高尚,一个个体不会因为自己到了政府机构中就主动地从追求个人利益改为追求公共利益。政府内部人员主动或被动的寻租行为将导致食品安全监管工作不能发挥应有作用。
政府对食品安全的监管有着无可推卸的责任,也发挥着无可替代的主导作用,但这一监督主体存在的不足不仅需要政府监管部门自身的不断提高,更需要其他主体的介入来弥补。监管主体多元化是必要之举。
三、公众的积极监督
在与食品安全相关的多个主体中,其中公众与食品安全利益关系最大,他们对食品安全监管的动力最强,呼声最大,是监管过程不可缺少的主体之一。2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过出台的《中华人民共和国食品安全法》中多条涉及公众参与食品安全监管,如该法第10条明文规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”第23条规定:“制定食品安全国家标准,应当广泛听取消费者的意见”等。
(一)公众具有与监督相关的基本权利
食品安全的特殊性在于不允许其出现差错,一旦出错不管其纠正与否,都会对公众的人身健康和安全造成无法挽回的后果。因此,公众有权力要求食用安全放心的食品,有权力了解食品的相关信息,参与食品的安全监管过程并监督依法行政。党的十七大报告曾提出:“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这无疑也说明了我国政府对知情权和监督权的重视。知情权是人民主权的必然要求。公民行使其知情权,积极参与到食品监管过程中来,能够有效提高食品的安全水平。而政府部门的公共权力是人民赋予公共机构及其工作人员行使的管理公共事务之政治权力。政府作为理性的经纪人,也会追求自己利益的最大化,有时不能把公共利益作为行为目标,甚至会危害公共利益,因而现实中公共权力的公共性并不总是能得到维护和实现。倘若公众能够参与到食品安全监管过程中,就能够在一定程度上制约公共权力,避免公共权力价值取向的扭曲。这样一种参与式制约将公共权力制约的主体扩展到整个社会领域,尊重公民参与公共事务的神圣权利,并赋予他们表达意见的权利。这无疑比权力相互之间的制约要广泛得多,其有效性也将大为增强。同时,公众参与食品安全监管的政策制定和具体过程,还能够监督政府相关部门依法行政。所谓依法行政,即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事业的职责,一切行政行为必须有法律依据,依照法定程序进行,接受法律监督,既不失职,也不越权,对违法失职行为依法承担法律责任。避免政府既做运动员又做裁判员,提高政府食品安全监管的权威性、中立性和公正性。
(二)公众具有参与监管的动力和优势
社会公众是各种食品安全问题的直接面对者,食品的安全与否直接关系到公众的自身安全,公众对食品安全监管最为关注,是自己利益的最佳维护者,对问题的出现及演变过程有着最深刻的观察和体会。公众有意愿积极参与到食品安全的监管当中。而普遍的参与能够有效表达每个公民基于自己生活实践所形成的个体知识与体验,能够全面而具体地展示公共生活的所有内容,赋予理解问题和其他观点的充分理由及意见,从而提高政府进行相关决策的合理化水平与有效性程度。此外,公众也包括食品安全专家和学者,他们有着丰富的专业知识和技术,能为政府监督部门提供专业建议,提高监督的有效性。
四、社会媒体的监督
在食品安全面前,媒体总是能够挺身而出,虽然没有法定的管理权力,但媒体的监督就像一把利剑,让那些有害食品制造商无所遁形。首先,媒体报道在整个食品安全信息传播系统中和公众接触最紧密,它能够及时传递民众的信息和意见,接到群众报料后立即做出反应,利用媒体公信力和权威性为民众说话。现实中存在很多媒体揭示行业黑幕的报道,公众个人的力量微不足道,但有了媒体舆论监督的“扩音器”效应,就能引起足够大的反响。其次,媒体不仅是社会的眼睛,帮助公众及时发现并避开风险,其实也是政府的“耳目”。一方面,虽然上级政府也能通过内部渠道了解下级的不少事情,但是内部信息毕竟是极其有限的,级别越高,离基层越远,直接的社会信息越有限,也就越需要通过媒体直接倾听社会的声音。另一方面,媒体可以为政府部门的监管过程提供信息,帮助其发现安全隐患,使其监管工作有的放矢。由于媒体的报道引起政府相关部门的重视从而积极解决问题的事件比比皆是。这是媒体的社会责任,也是媒体的社会贡献。
五、企业的自我管理
企业是食品生产加工的直接参与者,是食品安全监管的第一道关口。有的企业可能为了追求短期经济利益而忽视食品安全质量,这将不利于企业的长久发展,甚至可能导致企业的迅速衰败。为了提高企业竞争力,获得可持续发展,企业必须进行自我管理,生产安全食品。企业的自我管理具有现实可行性。在原料采购环节,企业应从正规渠道选择安全可靠的原料,把住生产的源头;在生产加工环节,严格按照安全标准使用添加剂,做好卫生监督和食品抽检工作,产出“放心食品”。
(一)企业社会责任的驱使
社会责任的概念最早由美国的谢尔顿在1924年提出,1979年美国佐治亚大学教授提出了社会责任分类思想。他认为企业社会责任乃社会寄希望于企业履行之义务:社会不仅要求企业实现其经济上的使命,而且期望其能够尊法度、重伦理、行公益,因此完整的企业社会责任,就是企业的经济责任、法律责任、伦理责任和自慈善责任之和。经济责任,即创造利润,为股东创造价值;法律责任,即企业要遵纪守法,在法律框架下履行向社会提供优质产品的责任;伦理责任,需要企业“凭良心”做产品;慈善责任,是企业自行决定参与社会活动的义务,是社会责任的最高境界。
企业的社会责任,既包括法律意义上的社会责任,也包括商业伦理意义上的社会责任。这就意味着企业的目标并不仅仅是追求利益最大化,更要对股东、对员工、对消费者、对环境等承担社会责任。要对消费者承担社会责任,就必须保证生产食品的安全可靠,不对消费者造成即时的或潜在的危害;要保证食品的安全可靠,就必须按照相应规章制度,随时随地对食品生产加工的各个环节进行监督管理。而企业作为信息的发出者,它拥有其他任何监管主体所无可比拟的信息优势,它掌握食品生产的一手信息,不存在信息盲区,能从源头上治理,只要做到严格自律,做好内部监控,完全有可能把好食品安全的第一关。企业是食品监管的第一责任主体,是食品监管不可缺少的主体之一。
(二)企业提高持久竞争力的驱动
企业是一种盈利性的组织,企业的特性决定了企业必须以盈利作为其经营目标。正因为有此观念在作祟,再加上经济人的本质,企业总是最大限度的为自身谋利。在食品生产加工过程中,为了降低成本不惜以坏充好,降低质量;为了提高食品的色、香、味,增强消费者的购买欲望甚至添加对人体有害物质,对社会造成极大的危害。但这只能带来企业的短期利益,一旦出现食品安全事故,便会给企业的名誉、竞争力带来极大的负面影响。如今,越来越多的企业逐渐认识到其中的利害关系。每个企业都希望能够可持续发展获得持久利润,为了这一目的企业不得不采取各种措施保证食品安全。另一方面,随着人们生活水平的提高,人们对食品的要求已经不再是过去的解决温饱,而是更加注重健康安全,对自身有益的食品,高质量的安全食品将越来越受到消费者的青睐。这同样为企业的自律监管提供了动力。食品安全是企业的生命,贪图眼前利益违法生产,最终将导致企业的终结,只有自律诚信才能获得长久发展。
尽管公众、社会媒体、企业等主体在食品安全监管中发挥重要作用,但是他们同政府部门一样存在着自身难以克服的弊端,需要相互间的制约和弥补,形成网络化监管体系,扬长避短,合理监管。食品安全的监管主体多元化有利于发现各个环节存在的安全隐患,最大程度的减少食品安全事故的发生。但是,各个监管主体并非处于平等关系。政府是各监管主体中的主导者,负责食品安全外部监管各个环节的主要工作;企业是食品安全的第一道关口,是源头治理的关键,是事前控制的主要力量;公众、社会媒体作为第三方对食品安全各环节进行监督,弥补其他主体的不足,采用各种灵活方式发挥积极作用,最终形成政府主导下的食品安全综合监管体系。
参考文献:
1、黄锡生,林北水.论我国食品安全监管主体体系的完善[J].食品工业科技,2006(6).
2、严奉伟,汤维东.关于我国食品安全保证措施的思考[J].中国食物与营养,2005(4).
3、韩庆龄.从主体角度规范和健全我国当前食品安全市场的对策研究[J].北方经济,2009(8).
4、耿弘,童星.从单一主体到多元参与——当前我国食品安全管制模式及其转型[J].湖南师范大学社会科学学报,2009(3).
5、周义程.公共产品民主型供给模式的理论建构[D].苏州大学,2008.
6、王中亮.食品安全与现代企业的社会责任[J].上海经济研究,2009(1).
7、阮兴文.关于公众参与我国食品安全监督管理的思考[J].公共行政,2009(5).
8、张千帆.食品安全离不开媒体监督[J].学习之友,2008(12).
9、王晓丽,李磊基.于食品安全视角的食品企业社会责任浅析[J].价值工程,2009(11).
(作者单位:中国海洋大学法政学院)
关键词:食品安全;政府;监管主体
一、引言
民以食为天,食以安为先。食品安全事件的发生不仅仅打乱了人们正常的饮食生活,损害了当事人的身心健康,挫伤了消费者的食品消费欲望,降低了人民的生活水平,还会威胁到一个国家的经济和政治的发展以及社会的稳定。在2000年5月第53届世界卫生大会上便将食品安全列入了全球公共卫生的重点领域,世界卫生组织于2002年提出了全球食品安全战略计划。我国政府也积极响应,并采取了相应措施。改革开放以来,我国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面取得了令人瞩目的成就,食品安全水平也不断提高,但食品安全事件仍然频频发生。2005年以来发生的安徽阜阳“大头娃娃”事件、北京福寿螺致病事件、湖北等地的“人造蜂蜜”事件、北京和大连等地的“苏丹红”鸭蛋事件等,都在社会上引起强烈反响,2008年9月爆发的“三聚氰胺奶粉”事件更是给了我们重重一击。造成这些现象的原因很多,我国当前的监管体系存在不足便是其中重要的一个方面。从现实来看,我国多个监管部门都是政府部门,整个监管过程都由政府部门来掌控,其他主体难以介入,导致了监管主体的单一。诚然,政府在食品安全监管体系中的确起到举足轻重的作用,但其他主体如社会媒体、公众、企业等的作用同样不能小视。
世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织把食品安全监管定义为由国家或地方政府机构实施的强制性管理活动,旨在为消费者提供保护,确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食用,同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签。食品安全监管主体是指行使食品安全监管职权的组织。它要解决的是食品安全监管职权由谁来行使、怎样行使和如何分配职权的问题。政府是法定的监管主体,是强制性监管力量,在整个食品安全监管中占据主导地位。但政府作为一种外部监管力量,自身也存在许多难以克服的缺点,其不能是唯一的监管主体,仍需要公众、社会媒体等其他外部监管力量以及企业内部自我管理的补充,内外结合,通过各种方式发挥作用。
二、政府监管的必要性以及存在问题
(一)政府监管的必要性
1、食品安全属于公共物品
按萨缪尔森的严格定义,公共物品是指每个人对这种物品的消费不需要从其他人对它的消费中扣除。换言之,一个人对它的消费不会导致别人对该物品消费的减少。公共物品可分为纯公共物品(即具有完全的非竞争性和非排他性)和准公共物品(即具有有限的非竞争性和局部的排他性)。非竟争性是指在既定的生产条件下,向一个额外的消费者提供商品的边际成本为零;非排他性是指对这种商品的使用进行收费是不可能的,或是耗费极大的。按照这一划分食品安全属于一种准公共物品,而政府有责任为公众提供安全可靠的公共物品。尽管可能不需要政府亲力亲为,但必须承担对其的监管,保证食品的安全。
2、食品安全信息存在不对称性
食品安全信息不对称包括生产者和消费者之间的信息不对称、生产者和政府之间的信息不对称、以及政府和消费者之间的信息不对称。食品的生产经营者是信息的掌握者和发出者,他们都是理性的经济人,出于自我利益的驱使很可能隐藏某些关于食品生产的不合理甚至违法的信息从而蒙骗诱导公众,致使购买食品的消费者面临即时的或潜在的生命健康威胁;而政府也非专业内部生产人员,不能准确了解到企业的生产内幕,往往同公众一样被蒙蔽;尽管我国政府通过门户网站、新闻媒体等方式向公众通告已经掌握的食品安全监管情况,但很多消费者仍然不能及时准确获取信息。
为了缓解信息不对称造成的市场失灵,政府必须对食品市场进行监管,确立消费者的知情权和生产经营者提供适当信息的义务,使公众权益有所保障,将信息不对称给消费者带来的损害减少到最低限度。
3、食品安全问题具有外部性
食品安全问题具有外部性特征。所谓外部性,指的是一个经济单位的活动所产生的对其他经济单位的有利或有害的影响。食品安全问题存在的外部性问题体现在两个方面:一方面是食品市场上的正规(生产安全食品)企业对消费者和非正规企业产生的正的外部性。另一方面是非正规企业对于消费者和正规企业产生的负的外部性。正外部性可以引导市场健康发展,但现实中存在机率太小。正规企业由于严格按照食品安全的规定生产,其产品的材料成本和检验成本等往往会有所提高,最后的产品价格也相对较高,在与其他同类产品竞争中通常处于不利地位而受到排挤,最后反而被非正规企业挤出市场。外部性是非排他的,不能通过市场机制自主解决,势必要求政府予以干预,进一步健全和规范食品安全市场。
政府作为食品安全监管的主体是合理而且必要的,每一个国家的政府都有为社会提供安全食品的重要职责。但政府不是万能的,政府的监管不是完美无瑕的。作为监管主体,政府存在诸多不可避免的问题。
(二)政府监管存在的问题
1、政府监管部门信息不充分
食品安全的监管对主体有较高的技术性和专业性要求,虽然现代政府的监管部门中拥有部分专业人员,但在人数上和技术上与企业中具体的专业生产人员相比仍旧处于劣势。由于监管对象在技术上拥有信息优势,所以政府监管部门往往无法获取食品生产和销售企业关于食品质量和成分方面的所有信息,而这些信息对于增强食品的安全性进而维护公共利益来说,是必要的。另外,由于信息来源于政府监管部门的基层工作人员,这些工作人员传上来的种种信息都要由监管部门的中层或高层行政人员收集、整理和分析,而某一级政府监管部门由于决策权限的限制,又很可能需要向更高一级的政府监管部门传递信息,从而需要大量的费用和成本。这些费用和成本不只表现在经费的支出上,还表现在信息的延误、传递中的失真和随之而来的决策迟缓上。大量的信息是不可再生的,如不迅速反馈,很快就会过时无用。由于费用的昂贵和时间的限制,基层工作人员的许多信息永远不能反映到中层或高层行政人员中来,下级政府监管部门的不少信息也永远难以汇总到更高层级的政府监管部门中来。此类信息问题都会对政府部门具体的监管工作产生不利影响。
2、政府能力有限
政府能力是政府在实现自己的职能、管理社会公共事务的活动过程中利用所拥有的资源与能量,为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务的能力。一个政府能力的高低主要取决于其所拥有的资源的多少,如人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、结构资源等。食品安全监管不是政府的唯一工作,而是众多方面中的一点,政府不可能把全部的精力放在食品监管上。而由于食品种类繁多,在生产、加工、流通等环节均存在差异性等原因使得食品安全监管工作艰巨复杂,监管什么、如何监管等所有问题都由政府负责将要耗费大量人力、财力、物力。全国人大代表、肇庆市工商联副主席、肇庆大华农生物药品有限公司董事长陈瑞爱就指出目前我国基层监管机构面临“三不足”:经费不足、设备不足、人员编制不足。仅依靠政府的力量解决食品安全监管问题并不是最佳选择。
3、政府行政人员也是理性的经济人
安东尼·唐斯(AnmonyDowns)曾指出,官僚大都是理性的效用最大化者,其力争实现减除成本后的收益之最大化。官僚们“至少部分地根据其自我利益行事,某些官员则只受其自我利益的驱使。”政府的各监督部门也是由个人组成,由理性的经济人组成。政府监管部门中的某些工作人员并不比私营部门中的工作人员更加高尚,一个个体不会因为自己到了政府机构中就主动地从追求个人利益改为追求公共利益。政府内部人员主动或被动的寻租行为将导致食品安全监管工作不能发挥应有作用。
政府对食品安全的监管有着无可推卸的责任,也发挥着无可替代的主导作用,但这一监督主体存在的不足不仅需要政府监管部门自身的不断提高,更需要其他主体的介入来弥补。监管主体多元化是必要之举。
三、公众的积极监督
在与食品安全相关的多个主体中,其中公众与食品安全利益关系最大,他们对食品安全监管的动力最强,呼声最大,是监管过程不可缺少的主体之一。2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议通过出台的《中华人民共和国食品安全法》中多条涉及公众参与食品安全监管,如该法第10条明文规定:“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为,有权向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”第23条规定:“制定食品安全国家标准,应当广泛听取消费者的意见”等。
(一)公众具有与监督相关的基本权利
食品安全的特殊性在于不允许其出现差错,一旦出错不管其纠正与否,都会对公众的人身健康和安全造成无法挽回的后果。因此,公众有权力要求食用安全放心的食品,有权力了解食品的相关信息,参与食品的安全监管过程并监督依法行政。党的十七大报告曾提出:“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这无疑也说明了我国政府对知情权和监督权的重视。知情权是人民主权的必然要求。公民行使其知情权,积极参与到食品监管过程中来,能够有效提高食品的安全水平。而政府部门的公共权力是人民赋予公共机构及其工作人员行使的管理公共事务之政治权力。政府作为理性的经纪人,也会追求自己利益的最大化,有时不能把公共利益作为行为目标,甚至会危害公共利益,因而现实中公共权力的公共性并不总是能得到维护和实现。倘若公众能够参与到食品安全监管过程中,就能够在一定程度上制约公共权力,避免公共权力价值取向的扭曲。这样一种参与式制约将公共权力制约的主体扩展到整个社会领域,尊重公民参与公共事务的神圣权利,并赋予他们表达意见的权利。这无疑比权力相互之间的制约要广泛得多,其有效性也将大为增强。同时,公众参与食品安全监管的政策制定和具体过程,还能够监督政府相关部门依法行政。所谓依法行政,即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事业的职责,一切行政行为必须有法律依据,依照法定程序进行,接受法律监督,既不失职,也不越权,对违法失职行为依法承担法律责任。避免政府既做运动员又做裁判员,提高政府食品安全监管的权威性、中立性和公正性。
(二)公众具有参与监管的动力和优势
社会公众是各种食品安全问题的直接面对者,食品的安全与否直接关系到公众的自身安全,公众对食品安全监管最为关注,是自己利益的最佳维护者,对问题的出现及演变过程有着最深刻的观察和体会。公众有意愿积极参与到食品安全的监管当中。而普遍的参与能够有效表达每个公民基于自己生活实践所形成的个体知识与体验,能够全面而具体地展示公共生活的所有内容,赋予理解问题和其他观点的充分理由及意见,从而提高政府进行相关决策的合理化水平与有效性程度。此外,公众也包括食品安全专家和学者,他们有着丰富的专业知识和技术,能为政府监督部门提供专业建议,提高监督的有效性。
四、社会媒体的监督
在食品安全面前,媒体总是能够挺身而出,虽然没有法定的管理权力,但媒体的监督就像一把利剑,让那些有害食品制造商无所遁形。首先,媒体报道在整个食品安全信息传播系统中和公众接触最紧密,它能够及时传递民众的信息和意见,接到群众报料后立即做出反应,利用媒体公信力和权威性为民众说话。现实中存在很多媒体揭示行业黑幕的报道,公众个人的力量微不足道,但有了媒体舆论监督的“扩音器”效应,就能引起足够大的反响。其次,媒体不仅是社会的眼睛,帮助公众及时发现并避开风险,其实也是政府的“耳目”。一方面,虽然上级政府也能通过内部渠道了解下级的不少事情,但是内部信息毕竟是极其有限的,级别越高,离基层越远,直接的社会信息越有限,也就越需要通过媒体直接倾听社会的声音。另一方面,媒体可以为政府部门的监管过程提供信息,帮助其发现安全隐患,使其监管工作有的放矢。由于媒体的报道引起政府相关部门的重视从而积极解决问题的事件比比皆是。这是媒体的社会责任,也是媒体的社会贡献。
五、企业的自我管理
企业是食品生产加工的直接参与者,是食品安全监管的第一道关口。有的企业可能为了追求短期经济利益而忽视食品安全质量,这将不利于企业的长久发展,甚至可能导致企业的迅速衰败。为了提高企业竞争力,获得可持续发展,企业必须进行自我管理,生产安全食品。企业的自我管理具有现实可行性。在原料采购环节,企业应从正规渠道选择安全可靠的原料,把住生产的源头;在生产加工环节,严格按照安全标准使用添加剂,做好卫生监督和食品抽检工作,产出“放心食品”。
(一)企业社会责任的驱使
社会责任的概念最早由美国的谢尔顿在1924年提出,1979年美国佐治亚大学教授提出了社会责任分类思想。他认为企业社会责任乃社会寄希望于企业履行之义务:社会不仅要求企业实现其经济上的使命,而且期望其能够尊法度、重伦理、行公益,因此完整的企业社会责任,就是企业的经济责任、法律责任、伦理责任和自慈善责任之和。经济责任,即创造利润,为股东创造价值;法律责任,即企业要遵纪守法,在法律框架下履行向社会提供优质产品的责任;伦理责任,需要企业“凭良心”做产品;慈善责任,是企业自行决定参与社会活动的义务,是社会责任的最高境界。
企业的社会责任,既包括法律意义上的社会责任,也包括商业伦理意义上的社会责任。这就意味着企业的目标并不仅仅是追求利益最大化,更要对股东、对员工、对消费者、对环境等承担社会责任。要对消费者承担社会责任,就必须保证生产食品的安全可靠,不对消费者造成即时的或潜在的危害;要保证食品的安全可靠,就必须按照相应规章制度,随时随地对食品生产加工的各个环节进行监督管理。而企业作为信息的发出者,它拥有其他任何监管主体所无可比拟的信息优势,它掌握食品生产的一手信息,不存在信息盲区,能从源头上治理,只要做到严格自律,做好内部监控,完全有可能把好食品安全的第一关。企业是食品监管的第一责任主体,是食品监管不可缺少的主体之一。
(二)企业提高持久竞争力的驱动
企业是一种盈利性的组织,企业的特性决定了企业必须以盈利作为其经营目标。正因为有此观念在作祟,再加上经济人的本质,企业总是最大限度的为自身谋利。在食品生产加工过程中,为了降低成本不惜以坏充好,降低质量;为了提高食品的色、香、味,增强消费者的购买欲望甚至添加对人体有害物质,对社会造成极大的危害。但这只能带来企业的短期利益,一旦出现食品安全事故,便会给企业的名誉、竞争力带来极大的负面影响。如今,越来越多的企业逐渐认识到其中的利害关系。每个企业都希望能够可持续发展获得持久利润,为了这一目的企业不得不采取各种措施保证食品安全。另一方面,随着人们生活水平的提高,人们对食品的要求已经不再是过去的解决温饱,而是更加注重健康安全,对自身有益的食品,高质量的安全食品将越来越受到消费者的青睐。这同样为企业的自律监管提供了动力。食品安全是企业的生命,贪图眼前利益违法生产,最终将导致企业的终结,只有自律诚信才能获得长久发展。
尽管公众、社会媒体、企业等主体在食品安全监管中发挥重要作用,但是他们同政府部门一样存在着自身难以克服的弊端,需要相互间的制约和弥补,形成网络化监管体系,扬长避短,合理监管。食品安全的监管主体多元化有利于发现各个环节存在的安全隐患,最大程度的减少食品安全事故的发生。但是,各个监管主体并非处于平等关系。政府是各监管主体中的主导者,负责食品安全外部监管各个环节的主要工作;企业是食品安全的第一道关口,是源头治理的关键,是事前控制的主要力量;公众、社会媒体作为第三方对食品安全各环节进行监督,弥补其他主体的不足,采用各种灵活方式发挥积极作用,最终形成政府主导下的食品安全综合监管体系。
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(作者单位:中国海洋大学法政学院)