张家口承德地区经济可持续发展问题研究

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  【摘 要】本文从张承地区经济发展过程中存在的主要问题以及与京津地区相比形成较大经济差异的原因出发,按照可持续发展的要求,尝试从自然条件、人力资本、区位政策等方面提出有利于张承地区经济可持续发展的可行性对策和建议。
  【关键词】张承地区;经济可持续发展;区域性经济合作;政府责任
  一、引言
  河北省内环京津,外环渤海,即所谓的“两环”(包括保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛、沧州七市)。作为京津腹地的河北“两环”地区的发展,将为京津的长远发展提供必不可少的区域支撑。其中,张家口、承德地区(以下简称张承地区)位于京津上游,担当着保障京津生态安全与社会经济发展的责任,为京津社会经济发展做出了巨大贡献。
  但是同时张承地区又地处“两环”贫困带,经济发展总体水平低,经济发展缓慢,生态问题严峻,与京津地区社会经济各项指标对比差异显著。区域经济发展过程中资源型产业占主导地位,产业结构单一,对自然条件依赖性较强;工业发展缓慢,没有形成产业集群,林业、畜牧业比重较大。区域经济一体化的加快和“大北京世界城市”建设战略的提出,对河北省“两环”地区区域经济的现代化进程提出了新的更高的要求,这在客观上要求尽快采取切实可行的策略,大力促进张承地区的经济可持续发展、缩小张承地区与其他地区在经济发展中的差距、尽快消除其贫困状况,这些对于京津的长远发展及全面建设小康社会具有重要的战略意义。
  二、张承地区经济落后的原因分析
  1.自然条件恶劣,经济发展受到制约
  张承地区地处半干旱和半湿润的内蒙古高原和华北平原过渡地带,长期形成的地质、气候、水文等特殊区位状况导致其生态环境脆弱,区域性生态问题严重,主要表现在水土流失严重、植被破坏,土地沙化、水资源短缺,地下水超采、沙尘暴频繁等,生态问题的严峻影响到地区居民正常的生产生活以及城市建设和经济发展。
  2.人力资本投资不足,自我发展能力有限
  人是最重要的生产要素,人力资源的质量对经济发展有重要作用。由于经济落后等原因陷入贫困的地区往往忽视文化教育,这些地区的劳动者普遍存在知识与时代脱节、思想观念保守落后、人口素质差等问题,不能适应地区经济发展的需要。近年来张承地区的教育投资虽有较大增长,但由于起点低、人口增长快等原因,人均教育经费尚处于较低水平,各级政府在学校教育上的平均投资远远低于对物质资本的投资,社会文教费用的支出和经济增长速度相比十分微弱。尽管近年来张承地区的计划生育政策已经取得了明显的效果,但由于人口基数大,目前张承地区乃至整个河北地区的人口总量仍居高不下。人口的过快增长给人力资本的发展带来了严重的负效应,形成了数量对质量的劣性替代。不断增长的人口数量也给社会保障工作带来了很大困难,庞大的社会保障开支使得政府财政无法拨出足够的资金,间接制约了经济的可持续发展。
  3.区位政策因素障碍
  “首都优势”导致发展机会不均等,资源配置失衡。在京津冀区域经济发展过程中,政府多数是站在加强京津两大城市中心地位的角度,以有利于京津发展为目标取向制定相关政策。这种“首都优势”使得张承地区与京津地区的经济落差加大,双方存在着巨大的经济断层。京津地区的政策优势和区位优势会产生一种吸附效应,优秀的人力资源更倾向于向京津地区流动,张承地区人才流失,导致本地人才资源的整体水平不能适应经济发展需要,自我发展能力始终得不到提高。这样,张承地区在为京津的社会经济发展做出贡献的同时,缺少有利的政策支持,自身的经济发展遭到忽略,由此产生的差距将会逐渐拉大。
  政府治理不力,缺乏合理高效的政策保障。在上述情况下,区域间的经济差异和不平衡发展已经不能单靠市场机制的作用去自动解决,必须采取一定的政策进行调控,例如政府以宏观政策为杠杆,同时鼓励企业或个人向张承地区进行资本或人力资源投资,以实现京津冀区域的经济均衡和可持续发展。由此可见政府将在缩小区域间的经济差异工作中发挥重要作用。然而目前政府工作尚存在许多缺陷,例如制定或执行政策的具体部门往往以部门利益代替国家利益,各部门条块分割,缺乏协调,难以从整体上来把握问题,反映出政府在可持续发展方面的综合决策手段的不足以及监管不力。
  4.自身优势被忽略,利用不足。
  张承地区独特的地理位置和生态环境使其具备诸多优势:
  区位优势。目前张承两市铁路公路交叉成网,加上在建和准备新建的多条铁路和高速公路,将成为北方最大的陆路码头和现代物流中心。此外还是北京、天津的上水上风地区,其发展状况对于京津冀整个区域经济发展、社会稳定、生态建设等都具有十分重要的影响和作用。
  生态优势。张承地区的气候条件与丰富的草原资源,为农牧业和特色经济作物提供了十分有利的自然条件。目前畜牧业、错季蔬菜、杂粮、葡萄、马铃薯、杏扁等产业已初具规模,成为京津乃至我国北方重要的绿色农产品生产基地,尤其是畜牧业和奶业发展潜力巨大。夏季气候凉爽,特别是坝上草原地区甚至优于秦皇岛海滨,已吸引各地游客前来消暑度假。正是得天独厚的自然生态造就了张承地区生态农业、旅游业的规模化、产业化发展。
  以上优势将为张承地区提供重要的产业支撑和经济发展支持,但是目前这些优势遭到忽视,利用不足。张承地区尚缺乏高等级的公路和铁路,县市之间、县县之间及县乡之间的路网状况相对较差;生态农业由于政府及社会资金投入有限,缺乏统一的引导规划,尚未形成规模,开发不足;另外,尽管张承地区矿产和电力资源潜力巨大,但有资料显示目前张承两市的电力资源已开发量占可开发量的比例仍然较低,能源结构严重不合理。
  5.区域性贫困限制可持续发展
  张承地区现阶段的贫困有着改革开放数十年的影响,包括人口数量众多、社会生产效率低下和人们的思想观念保守落后等。历史因素及其造成的贫穷后果在短期之内不能够轻易消除,尤其是观念、技能等方面的落后更是一个长期性的制约因素。此外,作为调节社会收入再分配的有力工具,社会保障制度未能发挥其应有的作用。目前张承地区的社会保障工作尚不成熟,存在政府的财政资金投入不足、基金营运增值能力差、全社会参与度低、覆盖面狭窄等问题。从长远来看,如果贫困问题愈演愈烈,将引发一系列社会问题,对未来经济增长的可持续性带来挑战。   三、促进张承地区经济可持续发展的对策
  1.优化张承地区的生态环境状况
  经济系统的运行离不开生态系统和环境的支持,经济可持续发展只有在保证自然资源和生态环境质量的前提下才能顺利进行。对生态脆弱的张承地区而言,首先,政府部门应该运用经济、行政、法律和技术等各种手段保护环境。例如政府可以通过加大对经济手段的运用,将保护环境、治理污染与经济主体的自身利益相结合,发挥经济手段对经济主体的激励作用。在不突破自然环境承载力的前提下,实现环境资源的最有效配置,实现总产值和社会福利水平的最大化;其次,在区域范围内积极探索生态补偿机制,例如张承地区与京津地区可以合作探讨水资源的配置机制,使处于水源上游的张承地区为保护处于水源下游的京津地区的发展所作出的牺牲得到合理补偿,实现流域水资源的可持续利用。
  2.加强张承地区反贫困工作的力度
  张承地区是欠发达地区,目前贫困人口仍然占有相当大的比重,消除贫困在未来一定时期内都将是该地区发展的重要内容。这一战略目标要求在大力发展经济的同时,努力争取经济与社会、政策、文化等方面的协调,主要包括保持人口的适度增长、保证社会成员的充分就业、社会资源及财富的公平分配以及人口素质的提高等。要实现这些协调,可以重点做好以下几点工作:
  一是推行计划生育政策,严格控制人口增长率,坚持少生优生的原则,增加对医疗保健的投入。过多的人口会对经济和环境造成沉重压力,会使大量劳动力闲置,从而制约经济发展,张承地区的人口基数大决定了少生优生是提高人口素质的重要措施;同时增大对医疗保健的投资力度有利于提高劳动者的身体素质,因为劳动者的身体素质也是其个人素质的重要组成部分,良好的健康状况是社会人力资本的重要组成部分,是实现人力资本保值增值的前提,也是人力资本发挥作用的重要保障。
  二是加快脱贫步伐,建立符合可持续发展的社会保障体系。社会保障体系作为社会再分配的有力工具,是社会和谐、区域协调发展的重要保证,政府应当最大限度地行使社会保障功能,加大社会保障资金的财政预算投入,扩大社会保障覆盖面,完善失业保障和最低工资保障,建立稳定规范的社会保障资金筹资渠道,加强社会保障资金的管理和监督。
  三是加强人力资本投资。反贫困工作不能仅仅局限在物质层面,更应当从人口素质层面进行。提高人口素质、加强人力资本投资的关键是增加教育投资。教育是人力资本形成的前提和保证,一方面要通过投资有效增加受教育的人数,另一方面要提高教育的质量。同时,应当改革现存的不合理的教育制度和观念,要尽力消除阻碍社会资源进行人力资本投资的一切制度性障碍,鼓励企业和民间办学。
  3.加强张承地区与京津地区的区域合作
  加强与京津地区的区域合作是张承地区脱贫致富和现代化发展的需要。张承作为欠发达地区,只有充分利用京津地区的各方面优势,如经济发达、资金雄厚、科研机构众多、人才集中、与国际联系广泛、市场容量大、信息来源广等等,主动融入到京津经济圈中,发展同京津地区的优势互补以及联合协作,多层次、多领域加强对京津地区的开放与交流,才能实现自身可持续发展。
  可以积极利用对口扶贫政策和经济协作区形式,争取将张承地区一部分县区纳入京津统一发展规划,争取京津更多的支持;积极利用京津地区新闻媒介,加强对张承地区各种优势和特色的宣传,增加各地企业、科研机构和居民对张承二市的了解,为自身发展创造更多机会;积极利用与京津地区的优势互补关系,在资源开发项目、基地建设工程、旅游业的开发以及交通基础设施建设等方面进行联合规划,充分利用好京津大市场的优势,实现互惠互利、共同发展。
  4.重视自身有利资源,大力发展资源型生态经济
  一是发展特色工业。依托张承地区的资源优势,转变经济增长方式,积极发展循环经济,保护生态环境,建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与资源、环境的协调,走新型工业化道路。为此,要推进产业结构优化升级,以基础产业为支撑,发展壮大主导产业,大力发展资源性生态特色工业,以特色工业的发展带动区域经济的大发展,重点加快对风电等清洁能源、风电设备、钒钛资源的开发。
  二是发展生态农业。在继续实施“退耕还林还草”和“京津风沙源治理”等生态工程的前提下,加快节水型种植业的开发,抓住国家加大生态建设投入的机遇,搞好节水、集水等工程建设,努力提高发展绿色农业的综合生产能力;同时加快推进农业产业化,通过发展龙头企业和重点项目,打造绿色品牌,重点发展错季蔬菜、食用菌、小杂粮、肉奶牛、奶制品等优质农牧业产业,形成产业带和产业集群。
  三是发展生态、文化旅游业。在全球经济发展中,旅游业是充满生机和活力的新兴产业之一。生态、文化旅游业是张承地区最具活力和竞争力的支柱产业和重要经济增长点,极具发展前景,应充分利用其生态旅游资源,大力打造皇家园林、寺庙群、森林草原等旅游品牌,积极吸引京津及全国各地旅客前来观光,通过张承地区旅游业的发展带动经济增长。
  毋庸置疑的是,在张承地区的可持续发展过程中,无论选择何种发展策略,政府都将扮演着最为重要的角色。政府应结合实际,制定切实可行的政策体系,包括金融服务体系、法律政策体系、财税政策体系、环境支持体系、技术创新服务体系以及其他社会化服务体系,从各个方面为张承地区经济的可持续发展发挥其应有的作用。
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