论文部分内容阅读
基金项目：教育部人文社科重点研究基地重大项目（05JJD790030）；教育部人文社科重点研究基地重大项目（04JJD790007）
作者简介：孔 文（1963-），女，辽宁大连人，副教授，博士研究生。
摘 要：国家援助作为欧盟竞争法的重要组成部分，在规制市场失灵和政府失灵、促进区域平衡发展、增强国家竞争力等方面起到了很好的作用。尽管国家援助的实施已经有很长时间，但国家援助经济学分析的理论框架尚未明确。本文从政府竞争所产生的外部性入手，试图建立一个新的经济分析框架，通过菜单式拍卖模型，解释政府和企业在相互博弈中各自决策背后的经济学原理，并论述了欧盟竞争法中的国家援助对中国的启示。
关键词：国家援助；拍卖理论；竞争法
中图分类号：F744 文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2007)03-0040-07
《欧盟条约》第87条至89条对国家援助做出了具体的规定，该条约第87条第1款指出，“除与本条约相反的规定外，国家给予或者通过国家财源给予的援助，不论方式如何，凡优待某个企业或者某个生产部门，以致破坏竞争或者对竞争产生威胁，从而对成员国之间的贸易有不利影响时，被视为与欧盟市场相抵触。”可见，这一条款的规定并未对国家援助给出明确的定义。在1961年一次判决中欧洲法院指出，国家援助是“国家用以减少一个企业在正常情况下所承受负担的各种措施。”此后，随着欧盟统一市场的发展，法律实践的不断深入，国家援助的内涵也在不断变化。学术界对于国家援助的定义众说纷纭，有些定义着眼于援助对象得到的好处，其重点在于援助是成员国无代价的给予；有些则从国家援助的目的入手。上述种种观点虽然在表述中存在一定的差异，但在成员国所承受的负担和企业得到优惠两个方面取得了比较一致的认同[8]。根据条约第87条第1款、欧盟委员会的决定和欧洲法院的判决，一项国家援助应该包括以下事实认定①：国家援助的主体是成员国政府或者国家资源；援助的对象为特定企业或者特定商品的生产；破坏竞争或造成对竞争的威胁，对成员国之间的贸易造成不利影响；措施引起国家财政负担；援助的措施必须具有优惠性和特殊性。
《欧盟条约》对国家援助的方式并没有做出具体的规定，这使得国家援助的实行在很大程度上具有了灵活性的特征。因为不同的国家可以根据具体的经济状况和发展水平选择援助的方式，所以国家援助的表现形式就出现了多样化的特征，但从欧盟竞争委员会的统计来看，成员国最常使用的方法包括补贴和税收优惠、国家对于国有企业的资本参与、低息贷款以及提供担保。
国家援助的基本制度从一般意义上来说由三个部分构成，被禁止的国家援助、与欧盟市场相协调的国家援助和被豁免的国家援助。按照《欧盟条约》的规定以及欧盟委员会的决定，并非成员国政府采取的任何国家援助均被认为与欧盟市场不相容，因为成员国政府实施援助计划必定出于对成员国社会、经济、文化等各方面以及区域政策上的考虑。因此，在许多情况下，成员国实施的援助计划能够得到委员会的豁免。《欧盟条约》第87条第2、3款就分别规定了与欧盟市场相协调的和被禁止的国家援助。除了被禁止和相协调的国家援助，欧盟委员会和理事会在执行援助政策的过程中，相继颁布了一系列的法律指南，用以豁免某些援助的实行，其目的是为了促使国家援助政策更好地发挥正面作用，减小负面作用，促进区域经济平衡发展和欧盟统一大市场的完善。
欧盟竞争法中的国家援助政策的实施从本质上可以看作一个资源分配问题，迄今为止，对援助政策的经济学分析框架尚不明确，理论也不成熟。当衡量一项援助政策是否扭曲竞争的时候，也没有统一的标准来进行界定。本文试图提出一个基本框架来分析这一问题。
一、文献综述
对于国家援助政策的经济学分析，至少存在两种类型的模型。由于各自的前提条件不同，所以得出的结果往往只在自身模型中有一定作用。而且两种模型都提出了“国家竞争”（政府之间互相竞争以吸引企业到本国生产）的思想，但国家未必只依靠国家援助来扶植企业。
1.战略性贸易政策
第一种模型被称作“战略性贸易政策（Strategic Trade Policy）”模型。在这一类模型中，国家都是个体理性，市场非完全，产生零和博弈问题（Zero Sum Game）。如果每一个国家都能够放弃补贴等援助措施，那么大家的境况都会得到帕累托改进。在这一类模型中，企业（固定位置）不需要进行选址，所以政府也不需要彼此竞争来吸引企业。
战略性贸易政策作为新贸易理论的重要部分，为解决新的国际贸易问题提出了政策建议，它已经不仅仅是简单意义上的贸易政策，而是贸易措施与产业措施的结合。战略性贸易政策最早是由美国学者詹姆斯•布兰德和巴巴拉•斯宾塞（James Brander & Barbara Spencer, 1983，1985）为代表的一些学者提出。[2］［3]
布兰德-斯宾塞模型建立在强有力的假设基础上，即两家厂商——一家奥地利厂商和一家玻利维亚厂商，使用古尔诺竞争向第三方市场出口，生产同质产品，两个厂商都出口到第三国市场且不存在国内需求。由于在这个局部均衡分析中只存在行业垄断下的扭曲，所以每个企业的边际成本也是其所使用资源的社会成本。在这种情况下，企业的利润就可以用来衡量国家的福利。
在没有政府干预的情况下，给定玻利维亚厂商的产出水平，奥地利厂商将最大化自己的利润。对玻利维亚厂商来说，情况相似。这就会导致出现两条反应曲线，它给出了每个厂商对其他厂商产出水平的最优反应，古尔诺均衡点由反应曲线的交点决定，如图1所示。均衡时，没有一个厂商有改变自己产出的动机。但如果给定布兰德-斯宾塞均衡时玻利维亚厂商的产出水平，那么奥地利厂商就会有生产更多水平的产出、进一步提高自己利润的动机，那么在此处就会出现“斯塔克尔贝里双头垄断”的均衡。
布兰德和斯宾塞指出，政府的政策可以起到使承诺可信的作用。假定本国政府对该产业制定了一个出口补贴计划，则该补贴将使本国反应曲线向右移动，并因此使外国的反应曲线向左下方移动。由于该补贴具有减少外国出口的阻碍作用，本国企业利润的增加将超过补贴额。因此，本国的收入得以增加，福利得到提高。最佳的出口补贴，应当是能够使反应曲线向外移动恰好达到斯塔克尔贝里点。
通过布兰德-斯宾塞模型（补贴手段的分析），不难得出，一国政府可以利用各种援助手段来增加本国企业的利润，并通过转移利润的方式来增加社会福利。但总体上来看，世界总福利受到了损失，因为一国政府的政策对其他国家的企业产生了负外部性，更重要的是政府可以和国内的企业进行谈判，而国外的企业则不在考虑范畴之内。
这里需要注意的是一国企业和政府的谈判对经济效率的影响。企业只会考虑其生产决定所产生的外部性对东道国政府的影响，而不会考虑对其他国家中生产类似或相同产品企业的影响。在经济全球化的背景下，这一假设并不合理，即使一个企业位于一国之内，它的目标也是要成为跨国企业。那么在这样一种背景下，其他国家政府的政策同样也会对它们产生很大的影响。
其后，一些学者对吸引企业的方式作了深入研究，邦德、萨缪尔森（Bond & Samuelson，1986）[4]和道尔、温京伯根（Doyle & Wijinbergen，1996）研究了免税期在吸引企业到特定区位的作用。布莱克和霍伊特 (Black & Hoyt，1989) 分析了共用品在吸引企业中的作用。[5]肯恩和马肯德 （Keen & Marchand，1997） 探讨了公共支出在吸引国外投资中的影响。[6]利亚和涅瑞 (Leahy & Neary，1996)和阿普、皮尔罗夫（Karp & Perloff，1990）则以一种动态的视角分析了政府对全局问题的考虑。
迪克希特和凯尔（Dixit & Kyle，1985）得出如果其他国家采取同样的补贴政策，那么两个国家就会陷入囚徒困境，第三国的福利得到增加。乔纳森·伊顿和吉恩·格罗斯曼（Jonathan Eaton & Gene Grossman，1986）分析了相同架构内的伯川德类型的价格竞争，得出与布兰德和斯宾塞相反的结论，即在更一般的环境中，最优政策建议取决于战略替代品（出口补贴）或战略互补品（出口征税）的选择变量。迪克希特和格罗斯曼（Dixit & Grossman，1986）认为，布兰德-斯宾塞模型中的出口补贴起作用，是因为它能减少受补贴部门的边际成本，这阻止了其他国家对第三方市场的出口。霍斯特曼和马库森（Horstmann & Markusen，1986）通过允许厂商进入扩展了布兰德-斯宾塞框架。保罗·克鲁格曼（Paul Krugman，1987）开创性地将博弈论运用于对战略性贸易政策的分析，提出了飞机制造行业中美国波音公司与欧洲空中客车公司的经典案例，并得出战略性贸易政策的实施效果取决于几个关键因素，其中最主要的是市场信息、对于竞争对手将要采取的对策的估计以及寡头垄断的形式。
2. 新经济地理模型
第二种模型被称作“新经济地理模型（New Economic Geography）”。在这一种模型中，区位理论具有重要的应用价值，政府竞争吸引经济体会更加有益还是有害则取决于具体状况。企业选址和生产的决定对于一国经济有巨大的外部性，所以政府总是试图通过税收、补贴或其他方法使这种外部性内在化。从另一个方面来说，这些外部性的影响并不意味着自由的区位竞争总会得到正的外部性，所以利用一些约束协议（Binding Agreements）来限制这些行为也许更为有效。
尽管新经济地理学的理论比较久远，但在政府竞争中应用经济地理模型来分析却并没有很长时间。从政府竞争的角度来看，新经济地理模型的核心结论就是企业区位和生产决定会对其所在国家产生外部性（正外部性或者负外部性），外部性的程度不仅取决于企业的行为，还取决于企业的区位。比如企业选在了一个已经过分拥挤的城市，那么这一决策就会使当地的住房和交通更加紧张。但同样的企业选在一个存在大量失业人口的城市，那么它就会产生增加劳动力需求的正外部性。更微妙的来说，如果一个企业把某种高技术人员调配到一个这种技术被广泛应用的地区，那么这一决策会进一步提高技术人员的水平。这一思想由阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）首先提出，克鲁格曼（1991）对此进行了详细的分析[7]。
外部性的影响之所以重要，在于它揭示了经济体的区域分布对经济效率产生影响以及为什么企业追求利润最大化的行为并不总会得到有效率的产出的原因。如果可以找到一种方法使企业将外部性内部化，那么经济体考虑到空间分布所制定的决策就会比忽略这种区域分布时更有效率。
使企业将其外部性内在化需要一种有效的机制来实现。对欧盟来说，一个仁慈的、万能的政府可以通过税收和补贴的政策来达到这种目的。这一观点的缺点就像一个中央集权的国家运用梯伯特模型（Tiebout Model）来分配公共资源一样，理论上可行，但无法操作。对于新经济地理模型来说，一国政府在吸引外国企业的时候，必须要明确企业到来所产生的外部作用，并且政府的激励措施必须和外部性组合起来进行权衡。
可见，新经济地理模型解释了政府给企业提供激励的原因，以及政府竞争中需要权衡的问题。它不仅强调了一定区域内外部性的影响，而且还涉及到区域间的影响：企业的经济行为会从其他地区配给资源，但这种情况很难定义是产生了正外部性还是负外部性。
对于以上两种模型的分析，从理论上来看都比较成熟，但都不全面。本文试图提出一个分析框架，在这一分析框架内，从静态分析和动态分析（包括不具有政府承诺的动态过程和具有政府承诺的动态过程）两个方面进行初步分析，并将外部性作用和政府之间的竞争纳入到考虑的范畴之内。外部性和政府之间的竞争会对竞争产生扭曲，但在适当的条件下，这些负的外部性可以被内在化。从欧盟的实践来看，虽然对外部性和政府竞争影响的考虑少之又少，但其重要性却丝毫不能忽视。在具有政府承诺的动态分析中，政府的承诺起着至关重要的作用，其对一国的经济发展和企业的决策起着决定性的影响。
二、一个经济分析框架
我们把政府竞争的过程看作一个“私人价值”拍卖（Private-value Auction）问题。政府被看作投标人，产品即企业选址和生产的决策。这一产品会对东道国产生私人价值，对其他国家产生外部性，并且假设每一政府都知道产品对自己的价值，但并没有其他政府的任何信息[6]。在本文的分析框架内，提出以下四个前提：
（1）企业自主决定厂址和产出。尽管企业可以选在某一国内生产，但从本质上来看，其并不属于任何一个国家，这可以看作由全球化竞争所导致的结果。
（2）企业的选址和产出决策对东道国会产生外部性。外部性包括税收的增加，失业人数的减少，技术溢出效应，马歇尔外部性（Marshallian Externalities）等。当然，更一般地来看，还包括政府关心的任何市场失灵问题，如市场失灵会产生拥挤和污染等问题，企业选址和产出决策的不同会产生不同的外部性效应。从一个更加现实的角度来看，企业自身并不会考虑外部性的影响，因为其目的是追求利润最大化。
（3）企业并不会转移出所有获得的收益这一事实激励政府之间进行竞争来吸引企业。政府可以通过给予企业提供补贴、减免税收、放宽环境管制和雇工标准等各种优惠来吸引企业，但在本文中，假定政府提供补助只允许通过现金转移（Cash Transfer）的形式进行。
（4）企业生产和选址决策的外部性不仅对东道国产生影响，而且对其他国家也产生影响。这种影响可能是地理上的原因造成的，比如一个中国企业在英国生产电视的决策会影响法国电视机生产商的利润、税收和法国工人的就业。
本文所提出的以上四个前提假设扩充了战略性贸易政策和新经济地理模型的研究范围，从一个更加宽泛的领域内对援助政策进行分析，并将政府竞争中产生的外部性问题纳入到模型之内。从一般直觉意义上讲，这种外部性必然会产生非效率。伯恩亥姆和温斯顿（Bernheim & Whinstion，1986）从拍卖理论的角度出发，提出菜单式拍卖模型（Menu Auction），并得出只要竞价策略真实地反映了产品对投标人的真实价值，那么即使存在外部性，也会产生有效率的分配。
在此需要解释一下为什么在某些情况下外部性的存在不会产生非效率。举个例子来说，假设只存在政府1和政府2，政府1如果赢得企业的选址和生产决策这一产品，那么其净收益为100，如表1所示。如果政府2赢得这一产品，那么其净收益为120，还会给政府1带来50的净损失。假设不存在其它的外部性影响，那么政府1竞价的选择就不会是100而是150，在此可以把50看作机会成本。这样政府1赢得竞价。进一步来说，这种选择是有效率的，其总的得益（100）大于政府2获胜的得益（70）。
以上这一简单的例子说明了仅仅存在外部性并不能导致无效率的原因。政府竞争的过程会产生很多的非效率，我们可以从静态和动态两个角度来分析非效率问题。
1. 静态分析
在静态分析的框架内，政府的竞价策略没有任何限制，伯恩亥姆和温斯顿的菜单式拍卖模型可以直接应用。如果政府出价都反映了其真实偏好和价格，那么政府竞争就会产生有效率的结果。对于一国来说，企业的选址和产出决策这一产品的价值由私人价值和产品产生的外部性价值两个部分构成，二者之和最大的买主获得这一商品。考虑到静态模型中国家补贴的问题，企业从一国获得补贴的数额等于政府获得产品的价格减去竞争过程中次高的价格。这个竞争结果就好像维氏拍卖一样，获胜的买方出次高价格获得物品。当补贴政策与产出水平相关的时候，政府补贴的数量要达到边际补贴的效用与边际外部性的收益相等的水平才能均衡，这一均衡价格也反映了次高价格的竞争者的出价水平。
在静态分析的框架内，限制一国的国家援助政策，产出仍是有效率的，补贴政策的实施并不能让企业有更优的选择。在这种前提下，实行援助政策最好的效果就是和自由竞争达到的效果一样，这时的补贴水平要很低才可以。补贴政策的成本则与其他机制相关，这些机制使得厂商考虑其决策对东道国产生的外部性的影响。总体来看，国家援助政策的基本原理就好像是要限制公共支出的一种政策，这种限制的成本则依赖于在相同的效率水平下，通过其他方法达到同样收益的机制。
在实践中，对于这些机制是什么尚不清楚。如果一个拥有超国家权限的权力当局（比如欧盟委员会），了解所有区位和产出决策产生的外部性的收益和成本，那么它就能够指导一国政府采取恰当的税收和补贴制度来吸引企业。在欧盟内部，这种权力机构已经存在，但它并未获得完全信息，也就是说，它在成员国签订的限制国家援助水平的协议中只是担当了经纪人的角色。成员国之间签订的协议目的就是在边际水平上保证激励措施的有效性，但是从现实中很难看出其到底起了什么作用。
总之，如果静态分析足以说明现实中的真实状况，那么欧盟的国家援助政策也就没有了存在的必要性。但现实往往都是不完美的，国家援助政策作为一种政府间的合谋可以帮助他们实现一种低水平的公共支出。
2. 动态分析
动态分析包括两个部分的内容，具有政府承诺和不具有政府承诺的动态分析。在本文的分析过程中，政府承诺始终是一个不容忽视的问题，正是因为存在政府违约的情况，才使得原本清晰的分析框架变得更加复杂。静态分析作为动态分析的基础，和具有政府承诺的动态分析二者之间可以相互转化，并为不具有政府承诺的动态分析做了相应的铺垫。
（1）具有政府承诺的动态分析
静态分析中的假定并不能分析企业在连续的时间段里做出决策的行为。外部性对企业影响的程度不仅依赖于本期的决策，还依赖于前期的产出和区位决策。在这里，不可避免地就会出现两种效应——滚雪球效应（snowball effect）和拥挤效应（congestion effect）。滚雪球效应是指通过小的资本获得越来越多的利润，在这里是指企业决策所形成的规模经济和范围经济。拥挤效应即在一个特定的区域内，经济的快速增长不仅会吸引更多的经济体，而且会造成各种成本的增加，使各种资源变得更加紧缺。
尽管企业的收益取决于连续时间内相互依赖的决策组合，但这些决策并不能影响有效率的分配，在此我们可以把不同时间内的相互依赖转换为在只有一期情况下不同地域的相互依赖。如果一国政府决定在相当长的时期内保持一项政策不变，那么这就完全可以把时间上的相互依赖转换为地域上的依赖。那么也就是说，静态分析中的Bernheim-Whinston模型完全可以在此应用。
在实践中，因为作为决策者的政府承诺一项政策在一段连续时间内始终有效，所以无论这项政策产生什么样的效果，政府在规定的时间段内都不能有所改变。可见，无论从微观还是宏观层面上看，这一政府失灵都会导致很多决策的非效率。
（2）不具有政府承诺的动态分析
在前面的分析框架中指出，政府根据企业过去和现在的产出和区位决策决定转移补贴的数量。但是，我们并没有假设政府的决策会考虑企业未来的行为。政府当然可以空口承诺将来的某项政策，但是当企业的未来决策对政府利益有所改变的时候，政府也会改变自己的态度。
贝斯利和斯布拉特（Besley & Seabright，1998）指出在不具有政府承诺的多时期模型中，政府之间的竞争会导致帕累托非效率。在政府竞争中，最显著的就是会出现规制勒索问题（hold-up problem）。在此，规制勒索问题是指企业在签订一份协议的时候，往往会担心后续谈判会强制将此协议中的大部分利润转移出去，导致企业利润的大量丧失。即使企业和政府在都遵守原始协议的时候对整个经济更有效率，企业也往往不能避免某些后续谈判的产生。[1]
在政府竞争的文献中有一个问题经常被阐述：政府在吸引企业的时候并不能承诺将来的政府行为。政府都了解当期所作的决策也许会在将来迫使自己进行某项支出，政府对未来的预期往往会扭曲当前的竞争，导致无效率结果的产生。在这种情况下，潜在企业的决策对政府产生的收益取决于早期企业的产出决策。举个例子来说，考虑一个高科技产业的企业，第一个企业的选址决策会对后续企业的决策产生很大的影响。如果某国已存在此产业，且雇佣后续企业带来的更加娴熟的劳动力，那么必然会产生更大的经济效益。毫无疑问，在这种情况下各个政府对第一个企业的竞争则必然会被扭曲。
无论从范围经济来讲还是从企业的未来决策来看，导致国家援助没有效率的原因都在于连续时间内决策的相互依赖性。政府吸引企业的竞价不仅仅受企业区位决策所产生的收益的影响，还受政府投标吸引未来企业的预算所影响[8]。
在此，不同企业的决策和政府的行为不容易度量，我们仅仅假设一个给定的企业在不同时期决策的变化。第一时期首先要选址建立一个工厂。第二时期企业要做出决策是否保持企业正常运转、关闭工厂还是把工厂转移到劳动力更加低廉的地区。不难发现，两期决策的依赖性决定了不同的收益，即对于一个企业来说，一个绿地投资同在已存在工厂状况下的再投资是远远不同的。在一般情况下，绿地投资的成本往往较高，这就是为什么企业并非总是更换经营地点的原因，也是为什么对已存在企业的国家援助进行严格限制的原因。但是，企业的转换成本在某些情况下也会比较低，如汇率的原因导致企业变更厂址只产生很少的资金损失等。从另一个方面来看，已存在企业可能会由于东道国员工工资上涨或更加严格的环境管制等问题引起成本的上升。这些问题的出现使得企业在还没有完全获得其应得的利润前不得不做出更换厂址的决策；东道国政府也会发现自己正在进行二次支付。对以上种种行为的恐惧毫无疑问地扭曲了当前企业的区位和产出决策。
毫无疑问，国家援助的首要对象肯定是原始投资，而对已存在企业的国家援助则进行了严格的限制。对已存在企业的国家援助的限制可以看作政府对企业只进行一次转移支付，对企业的选址决策和产出决策所产生的外部性进行了一次性清偿。这种限制作用会产生两种成本：一是国家援助政策不能对企业的产出和区位决策所产生的外部性做出相应的调整；二是这种限制会限制企业的持续发展，扭曲对绿地投资的竞争。第二种影响所造成的成本是巨大的。由此不难得出，对于绿地投资的援助应该给予适当的限制，这一问题的提出与阻止政府在竞争企业的产出和区位这一产品时扭曲竞争问题不谋而合。
在欧盟现存的国家援助政策中，普遍援助政策和特殊援助政策很容易产生上述问题。某些企业明示或默示地指出如果政府不给予国家援助，那么企业就会改变区位和产出决策。“普援”和“特援”政策使得一国政府可以按照不同的标准选择援助水平，有效地规避某些企业的不合理行为。“普援”和“特援”政策的应用在欧盟区域内收到了很好的效果，但在国际范围内，这一政策并不合适：它并不能对政府在竞争企业时的行为进行限制，而是促使企业对国内的企业进行持续的补贴和援助。这种政策在国际范围内执行会产生政府失灵的状况。
三、结论及启示
在本文提出的分析框架下，对于连续时间内国家之间竞争的结果，必然会导致非效率。这就好比不完全竞争、规模经济或者范围经济的作用使得后续决策的收益取决于最初的决策。但对于国家援助的限制程度在此并不清楚，也没有对具体的案例进行过类似分析，但这必然是一个需要解决的问题。“普援”和“特援”政策的实施可以看作一个更加可信的政府承诺。这两个政策的实施在一定程度上缓解了政府竞争对效率的扭曲，对中国制定自己的“普援”和“特援”政策具有很大的借鉴意义。
应该承认，欧盟对于国家援助的态度是矛盾的，在对被禁止的国家援助予以严格有效的控制之时，又以极大的篇幅规定了国家援助的豁免。这一做法的根本原因在于，欧盟及其成员国认识到国家援助这一把“双刃剑”的特性，虽然国家援助存在种种弊端，但却是规制市场失灵的有效手段。所以，欧盟只是在呼吁成员国减少国家援助的实行，积极寻找国家援助之外的方法来规制市场失灵。不可否认，在欧盟一体化的进程中，国家援助还将继续存在下去，国家援助的存在有其内在的必要性，尤其是作为一种平衡成员国之间经济水平的重要工具[9]。
中国与欧盟有很多相似之处，欧盟竞争法中的国家援助对中国有很大的启示。中国经济在高速发展的同时，出现了区域发展不协调、环境污染严重、资源浪费和产业竞争力较低等各种问题。从实际出发，中国迫切需要建立自己的国家援助制度。
中国在激烈的国际竞争中不能放弃国家援助这个有利的武器，应当充分利用它来增强中国的产业竞争力，推动中小企业的发展，促进区域经济平衡发展，加强环境资源保护以及鼓励技术创新活动。然而，国家援助的两面性必须要予以高度重视，毕竟国家援助的实施一般都会对市场的竞争秩序和有效竞争造成一定的影响，在某种意义上说，是牺牲了部分竞争利益来换取其它政策的实现。欧盟对国家援助的有效控制，在最大程度上发挥了国家援助的有利作用，同时也尽量避免其负面影响。中国没有自己的国家援助制度，国家扶持还未法制化，国家政府实行的援助政策很容易遭到WTO成员国的不满和抗议，所以中国应及早建立自己的援助制度。在建立国家援助制度的时候，应借鉴欧盟多年实践所总结出的经验，有效地控制和监管国家援助的实施，防止授予不必要的国家援助，力争以最小的代价换取最大的利益。
最后需要注意的是，实施国家援助是为了实现竞争政策以外的其他政策，在绝大多数情况下是为了实现产业政策。产业政策和竞争政策的冲突，孰重孰轻，决定了授予国家援助时的基本态度。在这个问题上，欧盟的基本立场是确定竞争政策的优先地位。《欧盟条约》第3条指出，在欧盟市场建立一个保护竞争不受歪曲的制度，较该条提出的其他任务和措施有着优先适用的地位，也就是说，在欧盟其他政策与竞争政策发生冲突时，优先适用欧盟的竞争政策。欧盟竞争政策的优先适用地位是由欧盟市场经济制度以及欧盟市场平等、自由等一系列的基本原则决定的。随着贸易与经济的发展，竞争政策越来越成为各国出现问题的焦点，中国应当确立竞争政策的优先地位。因为在市场经济条件下，不受限制的竞争必然会导致垄断，垄断会窒息和扼杀竞争，而“国家处于一个能鼓励垄断或给予垄断权力和其他竞争优势的地位”。任何国家机关的活动都必须与一个开放、自由、竞争的市场制度相一致，国家援助的授予当然也包括在内。确立了竞争政策的优先地位，国家援助实施的过程就更加明朗，有了明确的方向国家就可以更好地按照国家法律的要求监督和实施国家援助。
参考文献：
［1］ Besley,Timothy and Paul Seabright. The Effects and Policy Implications of State Aids to Industry: An Economic Analysis ［J］. Economic Policy, 1999, Vol. 14, No. 28: 13-53.
［2］ Brander,James A. and Barbara J. Spencer. Strategic Commitment with R&D: The Symmetric Case ［J］. Bell Journal of Economics, 1983, Vol. 14, No.1, Spring: 225-235.
［3］ Brander,James A. and Barbara J. Spencer. Export Subsidies and International Market Share Rivalry ［J］. Journal of International Economics, 1985, Vol. 18, No. 1/2, February: 83-100.
［4］ Bond,E. W. and L. Samuelson. Tax Holidays as Signals ［J］. American Economic Review, 1986, 76, No. 4.
［5］ Black,D. and W. Hoyt. Bidding for Firms ［J］. American Economic Review, 1989, December.79(5): 1249-1256.
［6］ Keen, Michael and Marchand Maunce. Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending ［J］. Journal of Public Economics, 1997, 66: 33-53.
［7］ Krugman, P. Geography and Trade ［M］. Cambridge: MIT Press, 1991.
［8］ 王晓晔.欧共体竞争法［M］.北京：法律出版社，2001.
［9］ 胡光志.欧盟竞争法前沿研究［M］. 北京：法律出版社，2005.
［10］ 欧共体官方出版局.欧洲联盟法典［M］. 苏明忠译.国际文化出版公司，2006.
［11］ 柯伦柏.拍卖：理论与实践［M］. 钟鸿钧译. 北京：中国人民大学出版社，2006.
（责任编辑：杨全山）
作者简介：孔 文（1963-），女，辽宁大连人，副教授，博士研究生。
摘 要：国家援助作为欧盟竞争法的重要组成部分，在规制市场失灵和政府失灵、促进区域平衡发展、增强国家竞争力等方面起到了很好的作用。尽管国家援助的实施已经有很长时间，但国家援助经济学分析的理论框架尚未明确。本文从政府竞争所产生的外部性入手，试图建立一个新的经济分析框架，通过菜单式拍卖模型，解释政府和企业在相互博弈中各自决策背后的经济学原理，并论述了欧盟竞争法中的国家援助对中国的启示。
关键词：国家援助；拍卖理论；竞争法
中图分类号：F744 文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2007)03-0040-07
《欧盟条约》第87条至89条对国家援助做出了具体的规定，该条约第87条第1款指出，“除与本条约相反的规定外，国家给予或者通过国家财源给予的援助，不论方式如何，凡优待某个企业或者某个生产部门，以致破坏竞争或者对竞争产生威胁，从而对成员国之间的贸易有不利影响时，被视为与欧盟市场相抵触。”可见，这一条款的规定并未对国家援助给出明确的定义。在1961年一次判决中欧洲法院指出，国家援助是“国家用以减少一个企业在正常情况下所承受负担的各种措施。”此后，随着欧盟统一市场的发展，法律实践的不断深入，国家援助的内涵也在不断变化。学术界对于国家援助的定义众说纷纭，有些定义着眼于援助对象得到的好处，其重点在于援助是成员国无代价的给予；有些则从国家援助的目的入手。上述种种观点虽然在表述中存在一定的差异，但在成员国所承受的负担和企业得到优惠两个方面取得了比较一致的认同[8]。根据条约第87条第1款、欧盟委员会的决定和欧洲法院的判决，一项国家援助应该包括以下事实认定①：国家援助的主体是成员国政府或者国家资源；援助的对象为特定企业或者特定商品的生产；破坏竞争或造成对竞争的威胁，对成员国之间的贸易造成不利影响；措施引起国家财政负担；援助的措施必须具有优惠性和特殊性。
《欧盟条约》对国家援助的方式并没有做出具体的规定，这使得国家援助的实行在很大程度上具有了灵活性的特征。因为不同的国家可以根据具体的经济状况和发展水平选择援助的方式，所以国家援助的表现形式就出现了多样化的特征，但从欧盟竞争委员会的统计来看，成员国最常使用的方法包括补贴和税收优惠、国家对于国有企业的资本参与、低息贷款以及提供担保。
国家援助的基本制度从一般意义上来说由三个部分构成，被禁止的国家援助、与欧盟市场相协调的国家援助和被豁免的国家援助。按照《欧盟条约》的规定以及欧盟委员会的决定，并非成员国政府采取的任何国家援助均被认为与欧盟市场不相容，因为成员国政府实施援助计划必定出于对成员国社会、经济、文化等各方面以及区域政策上的考虑。因此，在许多情况下，成员国实施的援助计划能够得到委员会的豁免。《欧盟条约》第87条第2、3款就分别规定了与欧盟市场相协调的和被禁止的国家援助。除了被禁止和相协调的国家援助，欧盟委员会和理事会在执行援助政策的过程中，相继颁布了一系列的法律指南，用以豁免某些援助的实行，其目的是为了促使国家援助政策更好地发挥正面作用，减小负面作用，促进区域经济平衡发展和欧盟统一大市场的完善。
欧盟竞争法中的国家援助政策的实施从本质上可以看作一个资源分配问题，迄今为止，对援助政策的经济学分析框架尚不明确，理论也不成熟。当衡量一项援助政策是否扭曲竞争的时候，也没有统一的标准来进行界定。本文试图提出一个基本框架来分析这一问题。
一、文献综述
对于国家援助政策的经济学分析，至少存在两种类型的模型。由于各自的前提条件不同，所以得出的结果往往只在自身模型中有一定作用。而且两种模型都提出了“国家竞争”（政府之间互相竞争以吸引企业到本国生产）的思想，但国家未必只依靠国家援助来扶植企业。
1.战略性贸易政策
第一种模型被称作“战略性贸易政策（Strategic Trade Policy）”模型。在这一类模型中，国家都是个体理性，市场非完全，产生零和博弈问题（Zero Sum Game）。如果每一个国家都能够放弃补贴等援助措施，那么大家的境况都会得到帕累托改进。在这一类模型中，企业（固定位置）不需要进行选址，所以政府也不需要彼此竞争来吸引企业。
战略性贸易政策作为新贸易理论的重要部分，为解决新的国际贸易问题提出了政策建议，它已经不仅仅是简单意义上的贸易政策，而是贸易措施与产业措施的结合。战略性贸易政策最早是由美国学者詹姆斯•布兰德和巴巴拉•斯宾塞（James Brander & Barbara Spencer, 1983，1985）为代表的一些学者提出。[2］［3]
布兰德-斯宾塞模型建立在强有力的假设基础上，即两家厂商——一家奥地利厂商和一家玻利维亚厂商，使用古尔诺竞争向第三方市场出口，生产同质产品，两个厂商都出口到第三国市场且不存在国内需求。由于在这个局部均衡分析中只存在行业垄断下的扭曲，所以每个企业的边际成本也是其所使用资源的社会成本。在这种情况下，企业的利润就可以用来衡量国家的福利。
在没有政府干预的情况下，给定玻利维亚厂商的产出水平，奥地利厂商将最大化自己的利润。对玻利维亚厂商来说，情况相似。这就会导致出现两条反应曲线，它给出了每个厂商对其他厂商产出水平的最优反应，古尔诺均衡点由反应曲线的交点决定，如图1所示。均衡时，没有一个厂商有改变自己产出的动机。但如果给定布兰德-斯宾塞均衡时玻利维亚厂商的产出水平，那么奥地利厂商就会有生产更多水平的产出、进一步提高自己利润的动机，那么在此处就会出现“斯塔克尔贝里双头垄断”的均衡。
布兰德和斯宾塞指出，政府的政策可以起到使承诺可信的作用。假定本国政府对该产业制定了一个出口补贴计划，则该补贴将使本国反应曲线向右移动，并因此使外国的反应曲线向左下方移动。由于该补贴具有减少外国出口的阻碍作用，本国企业利润的增加将超过补贴额。因此，本国的收入得以增加，福利得到提高。最佳的出口补贴，应当是能够使反应曲线向外移动恰好达到斯塔克尔贝里点。
通过布兰德-斯宾塞模型（补贴手段的分析），不难得出，一国政府可以利用各种援助手段来增加本国企业的利润，并通过转移利润的方式来增加社会福利。但总体上来看，世界总福利受到了损失，因为一国政府的政策对其他国家的企业产生了负外部性，更重要的是政府可以和国内的企业进行谈判，而国外的企业则不在考虑范畴之内。
这里需要注意的是一国企业和政府的谈判对经济效率的影响。企业只会考虑其生产决定所产生的外部性对东道国政府的影响，而不会考虑对其他国家中生产类似或相同产品企业的影响。在经济全球化的背景下，这一假设并不合理，即使一个企业位于一国之内，它的目标也是要成为跨国企业。那么在这样一种背景下，其他国家政府的政策同样也会对它们产生很大的影响。
其后，一些学者对吸引企业的方式作了深入研究，邦德、萨缪尔森（Bond & Samuelson，1986）[4]和道尔、温京伯根（Doyle & Wijinbergen，1996）研究了免税期在吸引企业到特定区位的作用。布莱克和霍伊特 (Black & Hoyt，1989) 分析了共用品在吸引企业中的作用。[5]肯恩和马肯德 （Keen & Marchand，1997） 探讨了公共支出在吸引国外投资中的影响。[6]利亚和涅瑞 (Leahy & Neary，1996)和阿普、皮尔罗夫（Karp & Perloff，1990）则以一种动态的视角分析了政府对全局问题的考虑。
迪克希特和凯尔（Dixit & Kyle，1985）得出如果其他国家采取同样的补贴政策，那么两个国家就会陷入囚徒困境，第三国的福利得到增加。乔纳森·伊顿和吉恩·格罗斯曼（Jonathan Eaton & Gene Grossman，1986）分析了相同架构内的伯川德类型的价格竞争，得出与布兰德和斯宾塞相反的结论，即在更一般的环境中，最优政策建议取决于战略替代品（出口补贴）或战略互补品（出口征税）的选择变量。迪克希特和格罗斯曼（Dixit & Grossman，1986）认为，布兰德-斯宾塞模型中的出口补贴起作用，是因为它能减少受补贴部门的边际成本，这阻止了其他国家对第三方市场的出口。霍斯特曼和马库森（Horstmann & Markusen，1986）通过允许厂商进入扩展了布兰德-斯宾塞框架。保罗·克鲁格曼（Paul Krugman，1987）开创性地将博弈论运用于对战略性贸易政策的分析，提出了飞机制造行业中美国波音公司与欧洲空中客车公司的经典案例，并得出战略性贸易政策的实施效果取决于几个关键因素，其中最主要的是市场信息、对于竞争对手将要采取的对策的估计以及寡头垄断的形式。
2. 新经济地理模型
第二种模型被称作“新经济地理模型（New Economic Geography）”。在这一种模型中，区位理论具有重要的应用价值，政府竞争吸引经济体会更加有益还是有害则取决于具体状况。企业选址和生产的决定对于一国经济有巨大的外部性，所以政府总是试图通过税收、补贴或其他方法使这种外部性内在化。从另一个方面来说，这些外部性的影响并不意味着自由的区位竞争总会得到正的外部性，所以利用一些约束协议（Binding Agreements）来限制这些行为也许更为有效。
尽管新经济地理学的理论比较久远，但在政府竞争中应用经济地理模型来分析却并没有很长时间。从政府竞争的角度来看，新经济地理模型的核心结论就是企业区位和生产决定会对其所在国家产生外部性（正外部性或者负外部性），外部性的程度不仅取决于企业的行为，还取决于企业的区位。比如企业选在了一个已经过分拥挤的城市，那么这一决策就会使当地的住房和交通更加紧张。但同样的企业选在一个存在大量失业人口的城市，那么它就会产生增加劳动力需求的正外部性。更微妙的来说，如果一个企业把某种高技术人员调配到一个这种技术被广泛应用的地区，那么这一决策会进一步提高技术人员的水平。这一思想由阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall）首先提出，克鲁格曼（1991）对此进行了详细的分析[7]。
外部性的影响之所以重要，在于它揭示了经济体的区域分布对经济效率产生影响以及为什么企业追求利润最大化的行为并不总会得到有效率的产出的原因。如果可以找到一种方法使企业将外部性内部化，那么经济体考虑到空间分布所制定的决策就会比忽略这种区域分布时更有效率。
使企业将其外部性内在化需要一种有效的机制来实现。对欧盟来说，一个仁慈的、万能的政府可以通过税收和补贴的政策来达到这种目的。这一观点的缺点就像一个中央集权的国家运用梯伯特模型（Tiebout Model）来分配公共资源一样，理论上可行，但无法操作。对于新经济地理模型来说，一国政府在吸引外国企业的时候，必须要明确企业到来所产生的外部作用，并且政府的激励措施必须和外部性组合起来进行权衡。
可见，新经济地理模型解释了政府给企业提供激励的原因，以及政府竞争中需要权衡的问题。它不仅强调了一定区域内外部性的影响，而且还涉及到区域间的影响：企业的经济行为会从其他地区配给资源，但这种情况很难定义是产生了正外部性还是负外部性。
对于以上两种模型的分析，从理论上来看都比较成熟，但都不全面。本文试图提出一个分析框架，在这一分析框架内，从静态分析和动态分析（包括不具有政府承诺的动态过程和具有政府承诺的动态过程）两个方面进行初步分析，并将外部性作用和政府之间的竞争纳入到考虑的范畴之内。外部性和政府之间的竞争会对竞争产生扭曲，但在适当的条件下，这些负的外部性可以被内在化。从欧盟的实践来看，虽然对外部性和政府竞争影响的考虑少之又少，但其重要性却丝毫不能忽视。在具有政府承诺的动态分析中，政府的承诺起着至关重要的作用，其对一国的经济发展和企业的决策起着决定性的影响。
二、一个经济分析框架
我们把政府竞争的过程看作一个“私人价值”拍卖（Private-value Auction）问题。政府被看作投标人，产品即企业选址和生产的决策。这一产品会对东道国产生私人价值，对其他国家产生外部性，并且假设每一政府都知道产品对自己的价值，但并没有其他政府的任何信息[6]。在本文的分析框架内，提出以下四个前提：
（1）企业自主决定厂址和产出。尽管企业可以选在某一国内生产，但从本质上来看，其并不属于任何一个国家，这可以看作由全球化竞争所导致的结果。
（2）企业的选址和产出决策对东道国会产生外部性。外部性包括税收的增加，失业人数的减少，技术溢出效应，马歇尔外部性（Marshallian Externalities）等。当然，更一般地来看，还包括政府关心的任何市场失灵问题，如市场失灵会产生拥挤和污染等问题，企业选址和产出决策的不同会产生不同的外部性效应。从一个更加现实的角度来看，企业自身并不会考虑外部性的影响，因为其目的是追求利润最大化。
（3）企业并不会转移出所有获得的收益这一事实激励政府之间进行竞争来吸引企业。政府可以通过给予企业提供补贴、减免税收、放宽环境管制和雇工标准等各种优惠来吸引企业，但在本文中，假定政府提供补助只允许通过现金转移（Cash Transfer）的形式进行。
（4）企业生产和选址决策的外部性不仅对东道国产生影响，而且对其他国家也产生影响。这种影响可能是地理上的原因造成的，比如一个中国企业在英国生产电视的决策会影响法国电视机生产商的利润、税收和法国工人的就业。
本文所提出的以上四个前提假设扩充了战略性贸易政策和新经济地理模型的研究范围，从一个更加宽泛的领域内对援助政策进行分析，并将政府竞争中产生的外部性问题纳入到模型之内。从一般直觉意义上讲，这种外部性必然会产生非效率。伯恩亥姆和温斯顿（Bernheim & Whinstion，1986）从拍卖理论的角度出发，提出菜单式拍卖模型（Menu Auction），并得出只要竞价策略真实地反映了产品对投标人的真实价值，那么即使存在外部性，也会产生有效率的分配。
在此需要解释一下为什么在某些情况下外部性的存在不会产生非效率。举个例子来说，假设只存在政府1和政府2，政府1如果赢得企业的选址和生产决策这一产品，那么其净收益为100，如表1所示。如果政府2赢得这一产品，那么其净收益为120，还会给政府1带来50的净损失。假设不存在其它的外部性影响，那么政府1竞价的选择就不会是100而是150，在此可以把50看作机会成本。这样政府1赢得竞价。进一步来说，这种选择是有效率的，其总的得益（100）大于政府2获胜的得益（70）。
以上这一简单的例子说明了仅仅存在外部性并不能导致无效率的原因。政府竞争的过程会产生很多的非效率，我们可以从静态和动态两个角度来分析非效率问题。
1. 静态分析
在静态分析的框架内，政府的竞价策略没有任何限制，伯恩亥姆和温斯顿的菜单式拍卖模型可以直接应用。如果政府出价都反映了其真实偏好和价格，那么政府竞争就会产生有效率的结果。对于一国来说，企业的选址和产出决策这一产品的价值由私人价值和产品产生的外部性价值两个部分构成，二者之和最大的买主获得这一商品。考虑到静态模型中国家补贴的问题，企业从一国获得补贴的数额等于政府获得产品的价格减去竞争过程中次高的价格。这个竞争结果就好像维氏拍卖一样，获胜的买方出次高价格获得物品。当补贴政策与产出水平相关的时候，政府补贴的数量要达到边际补贴的效用与边际外部性的收益相等的水平才能均衡，这一均衡价格也反映了次高价格的竞争者的出价水平。
在静态分析的框架内，限制一国的国家援助政策，产出仍是有效率的，补贴政策的实施并不能让企业有更优的选择。在这种前提下，实行援助政策最好的效果就是和自由竞争达到的效果一样，这时的补贴水平要很低才可以。补贴政策的成本则与其他机制相关，这些机制使得厂商考虑其决策对东道国产生的外部性的影响。总体来看，国家援助政策的基本原理就好像是要限制公共支出的一种政策，这种限制的成本则依赖于在相同的效率水平下，通过其他方法达到同样收益的机制。
在实践中，对于这些机制是什么尚不清楚。如果一个拥有超国家权限的权力当局（比如欧盟委员会），了解所有区位和产出决策产生的外部性的收益和成本，那么它就能够指导一国政府采取恰当的税收和补贴制度来吸引企业。在欧盟内部，这种权力机构已经存在，但它并未获得完全信息，也就是说，它在成员国签订的限制国家援助水平的协议中只是担当了经纪人的角色。成员国之间签订的协议目的就是在边际水平上保证激励措施的有效性，但是从现实中很难看出其到底起了什么作用。
总之，如果静态分析足以说明现实中的真实状况，那么欧盟的国家援助政策也就没有了存在的必要性。但现实往往都是不完美的，国家援助政策作为一种政府间的合谋可以帮助他们实现一种低水平的公共支出。
2. 动态分析
动态分析包括两个部分的内容，具有政府承诺和不具有政府承诺的动态分析。在本文的分析过程中，政府承诺始终是一个不容忽视的问题，正是因为存在政府违约的情况，才使得原本清晰的分析框架变得更加复杂。静态分析作为动态分析的基础，和具有政府承诺的动态分析二者之间可以相互转化，并为不具有政府承诺的动态分析做了相应的铺垫。
（1）具有政府承诺的动态分析
静态分析中的假定并不能分析企业在连续的时间段里做出决策的行为。外部性对企业影响的程度不仅依赖于本期的决策，还依赖于前期的产出和区位决策。在这里，不可避免地就会出现两种效应——滚雪球效应（snowball effect）和拥挤效应（congestion effect）。滚雪球效应是指通过小的资本获得越来越多的利润，在这里是指企业决策所形成的规模经济和范围经济。拥挤效应即在一个特定的区域内，经济的快速增长不仅会吸引更多的经济体，而且会造成各种成本的增加，使各种资源变得更加紧缺。
尽管企业的收益取决于连续时间内相互依赖的决策组合，但这些决策并不能影响有效率的分配，在此我们可以把不同时间内的相互依赖转换为在只有一期情况下不同地域的相互依赖。如果一国政府决定在相当长的时期内保持一项政策不变，那么这就完全可以把时间上的相互依赖转换为地域上的依赖。那么也就是说，静态分析中的Bernheim-Whinston模型完全可以在此应用。
在实践中，因为作为决策者的政府承诺一项政策在一段连续时间内始终有效，所以无论这项政策产生什么样的效果，政府在规定的时间段内都不能有所改变。可见，无论从微观还是宏观层面上看，这一政府失灵都会导致很多决策的非效率。
（2）不具有政府承诺的动态分析
在前面的分析框架中指出，政府根据企业过去和现在的产出和区位决策决定转移补贴的数量。但是，我们并没有假设政府的决策会考虑企业未来的行为。政府当然可以空口承诺将来的某项政策，但是当企业的未来决策对政府利益有所改变的时候，政府也会改变自己的态度。
贝斯利和斯布拉特（Besley & Seabright，1998）指出在不具有政府承诺的多时期模型中，政府之间的竞争会导致帕累托非效率。在政府竞争中，最显著的就是会出现规制勒索问题（hold-up problem）。在此，规制勒索问题是指企业在签订一份协议的时候，往往会担心后续谈判会强制将此协议中的大部分利润转移出去，导致企业利润的大量丧失。即使企业和政府在都遵守原始协议的时候对整个经济更有效率，企业也往往不能避免某些后续谈判的产生。[1]
在政府竞争的文献中有一个问题经常被阐述：政府在吸引企业的时候并不能承诺将来的政府行为。政府都了解当期所作的决策也许会在将来迫使自己进行某项支出，政府对未来的预期往往会扭曲当前的竞争，导致无效率结果的产生。在这种情况下，潜在企业的决策对政府产生的收益取决于早期企业的产出决策。举个例子来说，考虑一个高科技产业的企业，第一个企业的选址决策会对后续企业的决策产生很大的影响。如果某国已存在此产业，且雇佣后续企业带来的更加娴熟的劳动力，那么必然会产生更大的经济效益。毫无疑问，在这种情况下各个政府对第一个企业的竞争则必然会被扭曲。
无论从范围经济来讲还是从企业的未来决策来看，导致国家援助没有效率的原因都在于连续时间内决策的相互依赖性。政府吸引企业的竞价不仅仅受企业区位决策所产生的收益的影响，还受政府投标吸引未来企业的预算所影响[8]。
在此，不同企业的决策和政府的行为不容易度量，我们仅仅假设一个给定的企业在不同时期决策的变化。第一时期首先要选址建立一个工厂。第二时期企业要做出决策是否保持企业正常运转、关闭工厂还是把工厂转移到劳动力更加低廉的地区。不难发现，两期决策的依赖性决定了不同的收益，即对于一个企业来说，一个绿地投资同在已存在工厂状况下的再投资是远远不同的。在一般情况下，绿地投资的成本往往较高，这就是为什么企业并非总是更换经营地点的原因，也是为什么对已存在企业的国家援助进行严格限制的原因。但是，企业的转换成本在某些情况下也会比较低，如汇率的原因导致企业变更厂址只产生很少的资金损失等。从另一个方面来看，已存在企业可能会由于东道国员工工资上涨或更加严格的环境管制等问题引起成本的上升。这些问题的出现使得企业在还没有完全获得其应得的利润前不得不做出更换厂址的决策；东道国政府也会发现自己正在进行二次支付。对以上种种行为的恐惧毫无疑问地扭曲了当前企业的区位和产出决策。
毫无疑问，国家援助的首要对象肯定是原始投资，而对已存在企业的国家援助则进行了严格的限制。对已存在企业的国家援助的限制可以看作政府对企业只进行一次转移支付，对企业的选址决策和产出决策所产生的外部性进行了一次性清偿。这种限制作用会产生两种成本：一是国家援助政策不能对企业的产出和区位决策所产生的外部性做出相应的调整；二是这种限制会限制企业的持续发展，扭曲对绿地投资的竞争。第二种影响所造成的成本是巨大的。由此不难得出，对于绿地投资的援助应该给予适当的限制，这一问题的提出与阻止政府在竞争企业的产出和区位这一产品时扭曲竞争问题不谋而合。
在欧盟现存的国家援助政策中，普遍援助政策和特殊援助政策很容易产生上述问题。某些企业明示或默示地指出如果政府不给予国家援助，那么企业就会改变区位和产出决策。“普援”和“特援”政策使得一国政府可以按照不同的标准选择援助水平，有效地规避某些企业的不合理行为。“普援”和“特援”政策的应用在欧盟区域内收到了很好的效果，但在国际范围内，这一政策并不合适：它并不能对政府在竞争企业时的行为进行限制，而是促使企业对国内的企业进行持续的补贴和援助。这种政策在国际范围内执行会产生政府失灵的状况。
三、结论及启示
在本文提出的分析框架下，对于连续时间内国家之间竞争的结果，必然会导致非效率。这就好比不完全竞争、规模经济或者范围经济的作用使得后续决策的收益取决于最初的决策。但对于国家援助的限制程度在此并不清楚，也没有对具体的案例进行过类似分析，但这必然是一个需要解决的问题。“普援”和“特援”政策的实施可以看作一个更加可信的政府承诺。这两个政策的实施在一定程度上缓解了政府竞争对效率的扭曲，对中国制定自己的“普援”和“特援”政策具有很大的借鉴意义。
应该承认，欧盟对于国家援助的态度是矛盾的，在对被禁止的国家援助予以严格有效的控制之时，又以极大的篇幅规定了国家援助的豁免。这一做法的根本原因在于，欧盟及其成员国认识到国家援助这一把“双刃剑”的特性，虽然国家援助存在种种弊端，但却是规制市场失灵的有效手段。所以，欧盟只是在呼吁成员国减少国家援助的实行，积极寻找国家援助之外的方法来规制市场失灵。不可否认，在欧盟一体化的进程中，国家援助还将继续存在下去，国家援助的存在有其内在的必要性，尤其是作为一种平衡成员国之间经济水平的重要工具[9]。
中国与欧盟有很多相似之处，欧盟竞争法中的国家援助对中国有很大的启示。中国经济在高速发展的同时，出现了区域发展不协调、环境污染严重、资源浪费和产业竞争力较低等各种问题。从实际出发，中国迫切需要建立自己的国家援助制度。
中国在激烈的国际竞争中不能放弃国家援助这个有利的武器，应当充分利用它来增强中国的产业竞争力，推动中小企业的发展，促进区域经济平衡发展，加强环境资源保护以及鼓励技术创新活动。然而，国家援助的两面性必须要予以高度重视，毕竟国家援助的实施一般都会对市场的竞争秩序和有效竞争造成一定的影响，在某种意义上说，是牺牲了部分竞争利益来换取其它政策的实现。欧盟对国家援助的有效控制，在最大程度上发挥了国家援助的有利作用，同时也尽量避免其负面影响。中国没有自己的国家援助制度，国家扶持还未法制化，国家政府实行的援助政策很容易遭到WTO成员国的不满和抗议，所以中国应及早建立自己的援助制度。在建立国家援助制度的时候，应借鉴欧盟多年实践所总结出的经验，有效地控制和监管国家援助的实施，防止授予不必要的国家援助，力争以最小的代价换取最大的利益。
最后需要注意的是，实施国家援助是为了实现竞争政策以外的其他政策，在绝大多数情况下是为了实现产业政策。产业政策和竞争政策的冲突，孰重孰轻，决定了授予国家援助时的基本态度。在这个问题上，欧盟的基本立场是确定竞争政策的优先地位。《欧盟条约》第3条指出，在欧盟市场建立一个保护竞争不受歪曲的制度，较该条提出的其他任务和措施有着优先适用的地位，也就是说，在欧盟其他政策与竞争政策发生冲突时，优先适用欧盟的竞争政策。欧盟竞争政策的优先适用地位是由欧盟市场经济制度以及欧盟市场平等、自由等一系列的基本原则决定的。随着贸易与经济的发展，竞争政策越来越成为各国出现问题的焦点，中国应当确立竞争政策的优先地位。因为在市场经济条件下，不受限制的竞争必然会导致垄断，垄断会窒息和扼杀竞争，而“国家处于一个能鼓励垄断或给予垄断权力和其他竞争优势的地位”。任何国家机关的活动都必须与一个开放、自由、竞争的市场制度相一致，国家援助的授予当然也包括在内。确立了竞争政策的优先地位，国家援助实施的过程就更加明朗，有了明确的方向国家就可以更好地按照国家法律的要求监督和实施国家援助。
参考文献：
［1］ Besley,Timothy and Paul Seabright. The Effects and Policy Implications of State Aids to Industry: An Economic Analysis ［J］. Economic Policy, 1999, Vol. 14, No. 28: 13-53.
［2］ Brander,James A. and Barbara J. Spencer. Strategic Commitment with R&D: The Symmetric Case ［J］. Bell Journal of Economics, 1983, Vol. 14, No.1, Spring: 225-235.
［3］ Brander,James A. and Barbara J. Spencer. Export Subsidies and International Market Share Rivalry ［J］. Journal of International Economics, 1985, Vol. 18, No. 1/2, February: 83-100.
［4］ Bond,E. W. and L. Samuelson. Tax Holidays as Signals ［J］. American Economic Review, 1986, 76, No. 4.
［5］ Black,D. and W. Hoyt. Bidding for Firms ［J］. American Economic Review, 1989, December.79(5): 1249-1256.
［6］ Keen, Michael and Marchand Maunce. Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending ［J］. Journal of Public Economics, 1997, 66: 33-53.
［7］ Krugman, P. Geography and Trade ［M］. Cambridge: MIT Press, 1991.
［8］ 王晓晔.欧共体竞争法［M］.北京：法律出版社，2001.
［9］ 胡光志.欧盟竞争法前沿研究［M］. 北京：法律出版社，2005.
［10］ 欧共体官方出版局.欧洲联盟法典［M］. 苏明忠译.国际文化出版公司，2006.
［11］ 柯伦柏.拍卖：理论与实践［M］. 钟鸿钧译. 北京：中国人民大学出版社，2006.
（责任编辑：杨全山）