论文部分内容阅读
我国目前正处于社会、经济迅速发展的时期，社会矛盾凸显引发了各种各样的信访问题。群众的信访诉求处理得好，有助于推动社会的发展和稳定；处理不好则可能导致尖锐的群体性矛盾和事件，严重影响构建和谐社会的进程。探析我国现阶段信访工作的现状和不足，思考完善信访工作的途径，可以进一步稳固党的执政基础，更好地进行社会主义和谐社会的建设。
一、信访工作在和谐社会建设中的作用
1．维护民主权利，推进民主法治。建设社会主义和谐社会的关键在于推进民主法治建设。信访工作是构建和谐社会的“民主窗”，对于维护和实现人民群众的民主权利，推进国家民主法治的进程有着十分重要的作用。首先，信访工作为人民群众提供了参政议政的重要途径。公民可以通过信访渠道向各级政府反映问题、发表意见，对各项工作提出批评和建议。政府部门通过收集、处理群众的意见和建议，满足群众的正当要求、解决群众的实际问题，既为人民群众充分发扬社会主义民主提供了方便和条件，也为推动依法行政、依法治理，实现社会管理规范化和法治化提供了动力。其次，信访工作为人民群众进行政治监督提供了重要的表达途径。人民群众可以通过信访渠道在有限范围内实现个体权利对公共权力的监督。一是对领导干部的监督。信访渠道已成为检举揭发党员干部违法违纪情况、反腐倡廉的重要信息源。二是对政策落实、法律执行的监督。信访工作是检验政策的“调节器”，各级政府每做出一项行政行为之后，人民群众通过信访将满意程度、相关意见与要求等重要信息反馈上来，使相关部门能及时了解政策执行过程情况，并把群众的呼声和要求快速传递给决策机关作为其正确决策的依据，确保政府决策充分考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，充分考虑人民群众的根本利益，使政策更切合实际，发挥更大的效能。
2．协调利益关系，促进公平正义。社会主义和谐社会应当是一个公平正义的社会。畅通人民群众利益诉求的表达渠道从而协调社会各方的利益关系是促进公平正义的一项关键举措。信访工作以伸张正义为使命，倾听人民利益诉求、协调人民利益关系，是反映社情民意的“晴雨表”。当前，我国社会正处于转型期，不同地区、不同部门、不同方面的群众利益主体分化和利益诉求多样化的趋势越来越明显，困难群众、弱势群体的利益诉求往往都通过信访渠道反映出来。“群众利益无小事”，信访工作是为民排忧解难的“德政”和“善政”，其首要职责就是从来信来访中了解群众的疾苦，研究群众的需要，认真解决群众提出的各种实际问题，真诚热情地为群众排忧解难。“信访工作本着群众反映什么问题突出就着力解决什么问题的原则，坚决维护群众的切身利益，切实为群众解决实际问题，符合社会公平正义的要求，也有利于社会公平正义的实现。”信访工作以极其朴素的形式彰显着信访救济对实体公正的价值追求，与司法救济、行政救济的程序刚性相得益彰，共同构成宪法体制下的公民维权制度体系。
3．凝聚民心，激发生机活力。密切联系群众是党的优良传统。信访工作的对象是广大人民群众，它代表党和政府直接做群众工作，并在认真解决群众问题中树立党和政府的良好形象；它坚持“以人为本”的决策理念，充分发挥其社情民意汇集分析功能，把信访资源转化为党和政府的决策参考，把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点；它积极维护群众合法权益，使利益受损的群众有地方诉苦、申辩和求助，有利于保护群众的创造热情，激发社会活力。因此，通过保持信访渠道畅通、认真处理信访群众的诉求、最大限度地维护人民群众的合法权益，有利于了解民意，集中民智，凝聚民心，不断巩固党的群众基础，密切党群干群关系，调动人民群众的积极性和创造性，推动各个领域持续、健康、快速发展。
4．化解矛盾，维护社会安定。和谐社会是一个安定团结的社会，但并非没有矛盾，其构建过程就是一个不断化解社会矛盾的过程。一定程度上讲，和谐社会的构建关键取决于人民内部矛盾的处理水平和程度，只有主动发现矛盾、正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，才能不断促进社会和谐。我国经济社会发展正处于关键时期，各种利益格局的调整变化，牵动着每一个利益群体，人们原有的思想观念、思维定势正在发生深刻变化，群众关注的热点问题增多，人民内部矛盾表现形式日趋复杂多样，旧区改造带来的动拆迁矛盾、城市管理中的各种矛盾、弱势群体的生活、就医及孩子的教育等方面矛盾都影响社会的稳定和健康发展，这些问题和矛盾必然会以不同的形式通过信访渠道反映出来。信访工作是党和政府发现矛盾的“显微镜”，又是促进社会和谐的“润滑剂”。通过信访这个渠道可以有效疏导民愤，及时有效地调整人与人、人与组织、人与社会之间的关系，使很多处于萌芽阶段和发展阶段的社会矛盾得到化解，从而有效地降低社会矛盾激化的可能性，促进人民内部团结，维护社会稳定，促进社会和谐。
二、影响和谐社会建设进程的信访工作问题
随着社会快速发展、改革逐步深入，各类社会矛盾纠纷呈不断上升趋势，信访工作亟待加强，但当前信访工作现状不容乐观，各地信访工作水平不一，甚至有的地方还存在着上层畅通、中层梗阻、基层板结的现象，影响着和谐社会的构建进程。
1．信访工作的组织机构不够健全。我国的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构，并属于国家机关序列，没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力较为有限，各地信访机构的职能、权力及运作方式都有很大差异。虽然根据上级信访部门的统一部署和要求，各基层单位都应该成立信访办（室），并配备至少1名信访干部。但实际上，各级政府、下属街道等基层信访单位的组织机构设立不全，干部、信访工作人员配备不足，办公设备滞后等情况也比较突出。在乡镇，信访机构大都由政府办公室或者司法所兼任，要么从各部门抽调几个人临时代办，工作人员基本都是兼职。村级信访调解班子更是名存实亡，处于瘫痪、半瘫痪状态。以上情况造成了遇到突出、紧急、重大问题的时候，无足够的人员或设备去现场解决，甚至导致矛盾激化，造成越级上访或集体越级上访。另外，由于上下级信访机构之间缺乏强制约束，存在着不同程度的信访渠道不畅通、信访信息不共享、信访组织网络“短路”现象。
2．信访工作的运行机制不够完善。首先，预防机制不健全。一是对信访理论研究不够，对问题和矛盾的内在本质把握不好。一门心思抓经济使一些部门缺乏信访工作的主动性，耳目不灵，政治嗅觉不敏感，不能及时发现和制止一些突发性的信访事项的苗头；二是信息反馈不及时，不能制定紧急预案。往往上访人集结进区或市之后才仓促应对，造成工作上的被动，还可能导致事态扩大恶化，影响社会大局稳定和经济发展。其次，处理机制不到位。《信访工作条例》虽然赋予信访部门在化解矛盾工作中有协调督促作用，但在实际工作中，有些部门和单位要么对信访部门的交办件、转办件不重视，推诿扯皮，要么在处理时执行政策不及时、不到位。前者造成处理矛盾的责任主体严重失位，问题没有得到及时化解，也使得信访部门无形中被群众错当是矛盾的责任主体。后者导致部分群众的切身利益受损，也容易引发群众越级访和重复访。第三是责任机制不明朗。从责任分工看，存在着责任界限不清、推诿塞责现象。有些党政领导认为信访工作是信访部门与分管领导的事，与自己无关，因此敷衍了事，解决问题不到位；从责任追究看，信访工作缺乏有力的监督，责任追究制度形同虚设，使各单位之间相互推诿，上交矛盾；从目标考核看，信访工作目标责任制考核指标设计不合理，往往以信访数量或群众越级集体上访总量作为评价信访工作优劣的主要指标，这样容易误导一些地方把大量人力、物力、财力投入到控制群众上访上，反而造成信访问题“越堵越大”的被动局面。第四是联合机制不顺畅。由于信访机构林立，缺少统领机关和联合运转机制，各机关信访机构在处理信访问题、特别是棘手问题时，口径不一、相互矛盾，或者找各种理由相互推诿，推卸责任。信访人不得不在各个信访机构之间来回奔波，使信访问题的处理效率极其低下。
3．信访工作人员的综合素质有待提高。信访工作人员面对的是来自社会各个阶层的信访者，其所提出的信访问题也因人因事而异。信访部门只能给接访人员提出信访工作的原则和要求，而不能给出具体的处理办法。因此，信访工作人员自身的素质至关重要。然而，目前，信访工作人员素质还有待提高：一是思想政治素质问题。部分信访工作人员工作作风不实，官僚主义严重，视群众上访为“异端”，视上访群众为“刁民”，采取哄、拦、卡、压的办法企图平息事端，而实际上极大破坏了党群干群关系。部分信访工作人员在接待、处理信访事项时，态度冷漠或生硬，消极应付或躲避，或采取有问题就上交的办法，工作不能做到尽职尽责。二是政策理论水平不高。相当一部分信访调解工作人员依法行政意识淡薄，政策观念差，开展接待群众来访、信访调解工作主要凭借老经验、老观念，人为地造成一些社会矛盾和信访问题。三是业务能力不强。一些信访工作人员对信访问题缺乏敏感性、前瞻性和预见性，即使排查出矛盾纠纷，也没有采取得力措施，失去了解决问题的最佳时期，无法从源头上预防和减少信访问题的发生。在信访问题处理过程中，对相关政策了解不深，执行不力，不善于把解决实际问题与思想政治工作相结合，不善于以说服教育的方法化解群众思想上的疙瘩，导致群众对抗情绪严重，还可能导致矛盾激化，引发大规模群体上访或群体性事件，影响社会稳定。
三、加强信访工作，促进社会和谐
面对新时期复杂的国内外环境，信访工作要坚持以科学发展观为引领，健全组织机构、完善工作机制、提高工作人员素质，探索开展信访工作的新途径、新办法。
1．健全信访工作的组织机构。为构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局，首先，要建立健全信访工作的组织机构。《信访工作条例》第六条规定：县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。由于基层是信访工作的源头，所以要重视基层信访机构的健全，确保有人抓，有人管，有人做。从组织体系上确保落实“分级负责，归口处理”的原则，尤其要建立“三级”（市区、街、乡镇）信访组织结构，形成“纵向到底，横向到边”的网络体系。其次，要确保信访渠道畅通。《信访工作条例》第九条规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。因此，国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委、政府、立法、司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通，加强各级政府之间、各个部门之间信访信息的沟通等，确保民情、民意、民智顺畅上达，使政府决策时能充分考虑人民群众的根本利益，保持政策的连续性、平衡性和稳定性。
2．完善信访工作的运行机制。首先，完善信访工作预防机制。要抓苗头、抓防范，从源头上做好信访预防工作。预防重点可以放在重点地区、重点领域（行业）、重点环节、重点时段上（国家、地方重要会议期间、节假日、领导人访问考察期间等）。建立健全信访信息报送制度。一方面收集群众信访反映上来的信息动态，加强对信访工作中遇到的热点、难点、重点问题进行梳理和分析，提出对策建议，并把群众诉求和建议意见通过特定的信访工作渠道及时向政府领导和相关部门报送，把处理结果和动态及时向上级汇报。另一方面坚持定期主动排查制度，实现信访工作关口前移。党政领导干部要深入基层，靠前指挥，体察社情民意，变被动接访为主动下访。可以通过信访工作例会制度、下访或约访调研制度、领导接待日制度、信访网络等渠道主动收集、排查信息。做到定期排查和集中排查相结合，深入到矛盾多、问题多、上访多的地方开展工作。
其次，完善多层次的疏导处理机制。信访工作应坚持“属地管理、分级负责”的原则，按照信访事项的性质，实行归口管理，依法、及时、就地解决问题，做到“件件有着落、事事有回音”。要认真接谈，迅速处理，能够一次解决到位的决不拖延。法律法规和政策有明确规定的，要依法按政策抓紧解决；对群众要求合理，但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的，要抓紧研究制定和完善法律、政策；对群众提出的应当解决但因客观条件不具备一时难以解决的问题，要主动说明情况，向群众解释清楚，取得群众的理解和支持，同时积极创造条件适时予以解决；对群众提出的不合理要求，要进行说服教育、积极引导，尽量避免集体上访。对已经发生的集体上访，有关单位、部门接到通知后，必须在规定的时限内派负责同志到场做好信访群众的劝返工作，并认真解决上访群众反映的问题。对问题复杂、规模较大、群众情绪比较激烈的集体上访，有关领导要立即出面，亲自接谈，冷静、果断、平稳妥善处理，防止矛盾激化和事态扩大。
再次，坚持责任追究机制。一要坚持领导责任制和岗位责任制。根据“谁主管、谁负责”的原则，行政负责人直接处理群众的信访诉求，坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。要落实岗位责任制，党政信访部门受理、交办、转办信访人提出的信访事项，承办上级交办的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，研究分析信访情况并提出完善政策和信访工作的建议，指导有关部门和下级的信访工作。要规定日常接待值班制度，做到工作日不间断接访，明确接待人员的职责。二要坚持首办责任制和回访倒查责任追究制度。要落实首办责任制，首办责任人应负责受理、审查、反馈全过程，并以实现息诉为结案标准，努力将问题解决在首次办理环节。要建立信访责任追究机制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系。对信访部门及个人的主要考核指标是上访问题的解决率而不是群众的上访率。要定期对个别已处理完的信访问题进行回访倒查。对那些不认真履行职责，因处理不力和不及时而酿成严重后果的领导者、当事责任人，要根据相关法律法规，按问题轻重分别予以责任追究，情节特别严重的要追究法律责任。
第四，建立联动机制。要整合政府信访工作资源，逐步建立起政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的联动工作机制。积极探索将信访纳入预警体系。对跨地区、跨省市、跨部门和越级的信访问题，要在信访工作领导小组和信访部门的统一协调下，密切配合，通力协作，共同做好工作。对涉及多个部门和单位的信访案件，要通过联席会议、信访工作领导小组会议等形式，分析情况，协调处理。完善信访与政法、综治、安全、公安、司法等部门信息共享、联动处理的工作机制，定期沟通情况，联手办案，增强化解矛盾纠纷的力度。将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。有关部门要解决好职能范围内的具体问题，信访部门要发挥好协调督导作用,把解决具体问题和干部违法违纪问题有效结合起来。必要时，可以设立联合接待场所，由信访部门牵头，把有关行政机关与职能部门的工作人员集中起来，让上访群众享受一站式服务。
3．提高信访工作者的综合素质。信访工作能否在构建和谐社会中发挥积极作用关键取决于是否有一支政治坚定、纪律严明、办事公道、作风优良、熟悉法律法规和政策、拥有丰富群众工作经验、具备较强社会管理能力的高素质的信访工作队伍，因此，信访工作要配强信访工作队伍，努力提高信访工作者的素质。
首先要提高思想政治素质。信访工作者是人民的公仆，通过处理来信来访了解社会的情况，群众的呼声、意见和要求，帮助群众解决实际问题，向党和政府提出政策建议。信访工作者要保持高度的政治责任感和政治敏锐性，把握正确的政治方向，把信访工作提高到巩固执政党基础地位的高度来认识，要按照温家宝同志在第六次全国信访工作会议上提出的热情、依法、负责及奉献四点要求，做到爱岗敬业，廉洁自律，踏实工作。要满腔热情地接待群众来访，认真耐心听取他们对问题的陈述或申诉，细心做好记录。要关心他们的疾苦，要换位思考，既要耐心地做好思想政治工作，又要设身处地地为他们解决职权范围内能够解决的问题，即使不能解决的问题也要接待好，做好解释工作。
其次要提高政策理论水平。信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作，信访工作者需要通过接受培训或自学方式，加强理论、政策和法律法规等业务知识的学习。通过学习马克思主义基础理论，学习党的路线、方针、政策和法律法规，不断提高理论政策水平，增强责任心和使命感，自觉地贯彻执行党的路线、方针、政策，关心国家大事，关心群众生活，自觉遵纪守法。要规范性地慎重处理初信初访，及时有效地对各类信访事项给予及时合理答复或解释，答复内容符合国家的法律法规，增强处理来信来访的权威性。此外，还要善于在政策法规教育中做好宣传群众、教育群众、引导群众的工作。
再次要提高业务能力。信访工作者要有应对复杂局面和解决信访疑难问题的能力、组织协调和做好群众思想工作的能力。一要提高预见能力。善于在新情况和新问题中发现苗头，善于掌握信访工作的规律，才能掌握信访工作的主动权。在具体方法上，搜集信息要快，反映问题要准，分析要有深度，事例要有代表性，掌握深层次、动态性、预警性信息，找出规律性的深层原因，形成舆情信息。定期分析群众的思想动态，把握群众的思想脉搏，及时发现问题，化解矛盾，把问题解决在萌芽状态。二要提高解决实际问题的能力。要学会用马克思主义的立场、观点和方法分析问题、解决问题，增强处理信访问题和其他重大问题的能力；学会综合运用法律、政策、经济、行政等手段，用教育、协商、调解等方法，引导群众通过诉讼、仲裁、调解等多种途径解决问题；学会按政策规定创造性地解决问题，使问题解决得有理有据。三要有做好群众思想政治工作的能力。要把思想政治工作贯穿并渗透到信访工作的各个环节中去，除了对群众信访问题依法按照政策解决以外，还要做好耐心细致的思想疏导工作，以促使信访人息诉罢访。对于闹访、缠访等信访人，要引入心理疏导机制，通过心理分析疏导帮助其找回健康的心态，从而避免不良社会事件的发生。
作者单位：复旦大学社会科学基础部，上海海洋大学人文学院
■ 责任编辑：周奕韵
一、信访工作在和谐社会建设中的作用
1．维护民主权利，推进民主法治。建设社会主义和谐社会的关键在于推进民主法治建设。信访工作是构建和谐社会的“民主窗”，对于维护和实现人民群众的民主权利，推进国家民主法治的进程有着十分重要的作用。首先，信访工作为人民群众提供了参政议政的重要途径。公民可以通过信访渠道向各级政府反映问题、发表意见，对各项工作提出批评和建议。政府部门通过收集、处理群众的意见和建议，满足群众的正当要求、解决群众的实际问题，既为人民群众充分发扬社会主义民主提供了方便和条件，也为推动依法行政、依法治理，实现社会管理规范化和法治化提供了动力。其次，信访工作为人民群众进行政治监督提供了重要的表达途径。人民群众可以通过信访渠道在有限范围内实现个体权利对公共权力的监督。一是对领导干部的监督。信访渠道已成为检举揭发党员干部违法违纪情况、反腐倡廉的重要信息源。二是对政策落实、法律执行的监督。信访工作是检验政策的“调节器”，各级政府每做出一项行政行为之后，人民群众通过信访将满意程度、相关意见与要求等重要信息反馈上来，使相关部门能及时了解政策执行过程情况，并把群众的呼声和要求快速传递给决策机关作为其正确决策的依据，确保政府决策充分考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，充分考虑人民群众的根本利益，使政策更切合实际，发挥更大的效能。
2．协调利益关系，促进公平正义。社会主义和谐社会应当是一个公平正义的社会。畅通人民群众利益诉求的表达渠道从而协调社会各方的利益关系是促进公平正义的一项关键举措。信访工作以伸张正义为使命，倾听人民利益诉求、协调人民利益关系，是反映社情民意的“晴雨表”。当前，我国社会正处于转型期，不同地区、不同部门、不同方面的群众利益主体分化和利益诉求多样化的趋势越来越明显，困难群众、弱势群体的利益诉求往往都通过信访渠道反映出来。“群众利益无小事”，信访工作是为民排忧解难的“德政”和“善政”，其首要职责就是从来信来访中了解群众的疾苦，研究群众的需要，认真解决群众提出的各种实际问题，真诚热情地为群众排忧解难。“信访工作本着群众反映什么问题突出就着力解决什么问题的原则，坚决维护群众的切身利益，切实为群众解决实际问题，符合社会公平正义的要求，也有利于社会公平正义的实现。”信访工作以极其朴素的形式彰显着信访救济对实体公正的价值追求，与司法救济、行政救济的程序刚性相得益彰，共同构成宪法体制下的公民维权制度体系。
3．凝聚民心，激发生机活力。密切联系群众是党的优良传统。信访工作的对象是广大人民群众，它代表党和政府直接做群众工作，并在认真解决群众问题中树立党和政府的良好形象；它坚持“以人为本”的决策理念，充分发挥其社情民意汇集分析功能，把信访资源转化为党和政府的决策参考，把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点；它积极维护群众合法权益，使利益受损的群众有地方诉苦、申辩和求助，有利于保护群众的创造热情，激发社会活力。因此，通过保持信访渠道畅通、认真处理信访群众的诉求、最大限度地维护人民群众的合法权益，有利于了解民意，集中民智，凝聚民心，不断巩固党的群众基础，密切党群干群关系，调动人民群众的积极性和创造性，推动各个领域持续、健康、快速发展。
4．化解矛盾，维护社会安定。和谐社会是一个安定团结的社会，但并非没有矛盾，其构建过程就是一个不断化解社会矛盾的过程。一定程度上讲，和谐社会的构建关键取决于人民内部矛盾的处理水平和程度，只有主动发现矛盾、正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，才能不断促进社会和谐。我国经济社会发展正处于关键时期，各种利益格局的调整变化，牵动着每一个利益群体，人们原有的思想观念、思维定势正在发生深刻变化，群众关注的热点问题增多，人民内部矛盾表现形式日趋复杂多样，旧区改造带来的动拆迁矛盾、城市管理中的各种矛盾、弱势群体的生活、就医及孩子的教育等方面矛盾都影响社会的稳定和健康发展，这些问题和矛盾必然会以不同的形式通过信访渠道反映出来。信访工作是党和政府发现矛盾的“显微镜”，又是促进社会和谐的“润滑剂”。通过信访这个渠道可以有效疏导民愤，及时有效地调整人与人、人与组织、人与社会之间的关系，使很多处于萌芽阶段和发展阶段的社会矛盾得到化解，从而有效地降低社会矛盾激化的可能性，促进人民内部团结，维护社会稳定，促进社会和谐。
二、影响和谐社会建设进程的信访工作问题
随着社会快速发展、改革逐步深入，各类社会矛盾纠纷呈不断上升趋势，信访工作亟待加强，但当前信访工作现状不容乐观，各地信访工作水平不一，甚至有的地方还存在着上层畅通、中层梗阻、基层板结的现象，影响着和谐社会的构建进程。
1．信访工作的组织机构不够健全。我国的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构，并属于国家机关序列，没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力较为有限，各地信访机构的职能、权力及运作方式都有很大差异。虽然根据上级信访部门的统一部署和要求，各基层单位都应该成立信访办（室），并配备至少1名信访干部。但实际上，各级政府、下属街道等基层信访单位的组织机构设立不全，干部、信访工作人员配备不足，办公设备滞后等情况也比较突出。在乡镇，信访机构大都由政府办公室或者司法所兼任，要么从各部门抽调几个人临时代办，工作人员基本都是兼职。村级信访调解班子更是名存实亡，处于瘫痪、半瘫痪状态。以上情况造成了遇到突出、紧急、重大问题的时候，无足够的人员或设备去现场解决，甚至导致矛盾激化，造成越级上访或集体越级上访。另外，由于上下级信访机构之间缺乏强制约束，存在着不同程度的信访渠道不畅通、信访信息不共享、信访组织网络“短路”现象。
2．信访工作的运行机制不够完善。首先，预防机制不健全。一是对信访理论研究不够，对问题和矛盾的内在本质把握不好。一门心思抓经济使一些部门缺乏信访工作的主动性，耳目不灵，政治嗅觉不敏感，不能及时发现和制止一些突发性的信访事项的苗头；二是信息反馈不及时，不能制定紧急预案。往往上访人集结进区或市之后才仓促应对，造成工作上的被动，还可能导致事态扩大恶化，影响社会大局稳定和经济发展。其次，处理机制不到位。《信访工作条例》虽然赋予信访部门在化解矛盾工作中有协调督促作用，但在实际工作中，有些部门和单位要么对信访部门的交办件、转办件不重视，推诿扯皮，要么在处理时执行政策不及时、不到位。前者造成处理矛盾的责任主体严重失位，问题没有得到及时化解，也使得信访部门无形中被群众错当是矛盾的责任主体。后者导致部分群众的切身利益受损，也容易引发群众越级访和重复访。第三是责任机制不明朗。从责任分工看，存在着责任界限不清、推诿塞责现象。有些党政领导认为信访工作是信访部门与分管领导的事，与自己无关，因此敷衍了事，解决问题不到位；从责任追究看，信访工作缺乏有力的监督，责任追究制度形同虚设，使各单位之间相互推诿，上交矛盾；从目标考核看，信访工作目标责任制考核指标设计不合理，往往以信访数量或群众越级集体上访总量作为评价信访工作优劣的主要指标，这样容易误导一些地方把大量人力、物力、财力投入到控制群众上访上，反而造成信访问题“越堵越大”的被动局面。第四是联合机制不顺畅。由于信访机构林立，缺少统领机关和联合运转机制，各机关信访机构在处理信访问题、特别是棘手问题时，口径不一、相互矛盾，或者找各种理由相互推诿，推卸责任。信访人不得不在各个信访机构之间来回奔波，使信访问题的处理效率极其低下。
3．信访工作人员的综合素质有待提高。信访工作人员面对的是来自社会各个阶层的信访者，其所提出的信访问题也因人因事而异。信访部门只能给接访人员提出信访工作的原则和要求，而不能给出具体的处理办法。因此，信访工作人员自身的素质至关重要。然而，目前，信访工作人员素质还有待提高：一是思想政治素质问题。部分信访工作人员工作作风不实，官僚主义严重，视群众上访为“异端”，视上访群众为“刁民”，采取哄、拦、卡、压的办法企图平息事端，而实际上极大破坏了党群干群关系。部分信访工作人员在接待、处理信访事项时，态度冷漠或生硬，消极应付或躲避，或采取有问题就上交的办法，工作不能做到尽职尽责。二是政策理论水平不高。相当一部分信访调解工作人员依法行政意识淡薄，政策观念差，开展接待群众来访、信访调解工作主要凭借老经验、老观念，人为地造成一些社会矛盾和信访问题。三是业务能力不强。一些信访工作人员对信访问题缺乏敏感性、前瞻性和预见性，即使排查出矛盾纠纷，也没有采取得力措施，失去了解决问题的最佳时期，无法从源头上预防和减少信访问题的发生。在信访问题处理过程中，对相关政策了解不深，执行不力，不善于把解决实际问题与思想政治工作相结合，不善于以说服教育的方法化解群众思想上的疙瘩，导致群众对抗情绪严重，还可能导致矛盾激化，引发大规模群体上访或群体性事件，影响社会稳定。
三、加强信访工作，促进社会和谐
面对新时期复杂的国内外环境，信访工作要坚持以科学发展观为引领，健全组织机构、完善工作机制、提高工作人员素质，探索开展信访工作的新途径、新办法。
1．健全信访工作的组织机构。为构建统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局，首先，要建立健全信访工作的组织机构。《信访工作条例》第六条规定：县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。由于基层是信访工作的源头，所以要重视基层信访机构的健全，确保有人抓，有人管，有人做。从组织体系上确保落实“分级负责，归口处理”的原则，尤其要建立“三级”（市区、街、乡镇）信访组织结构，形成“纵向到底，横向到边”的网络体系。其次，要确保信访渠道畅通。《信访工作条例》第九条规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。因此，国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委、政府、立法、司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通，加强各级政府之间、各个部门之间信访信息的沟通等，确保民情、民意、民智顺畅上达，使政府决策时能充分考虑人民群众的根本利益，保持政策的连续性、平衡性和稳定性。
2．完善信访工作的运行机制。首先，完善信访工作预防机制。要抓苗头、抓防范，从源头上做好信访预防工作。预防重点可以放在重点地区、重点领域（行业）、重点环节、重点时段上（国家、地方重要会议期间、节假日、领导人访问考察期间等）。建立健全信访信息报送制度。一方面收集群众信访反映上来的信息动态，加强对信访工作中遇到的热点、难点、重点问题进行梳理和分析，提出对策建议，并把群众诉求和建议意见通过特定的信访工作渠道及时向政府领导和相关部门报送，把处理结果和动态及时向上级汇报。另一方面坚持定期主动排查制度，实现信访工作关口前移。党政领导干部要深入基层，靠前指挥，体察社情民意，变被动接访为主动下访。可以通过信访工作例会制度、下访或约访调研制度、领导接待日制度、信访网络等渠道主动收集、排查信息。做到定期排查和集中排查相结合，深入到矛盾多、问题多、上访多的地方开展工作。
其次，完善多层次的疏导处理机制。信访工作应坚持“属地管理、分级负责”的原则，按照信访事项的性质，实行归口管理，依法、及时、就地解决问题，做到“件件有着落、事事有回音”。要认真接谈，迅速处理，能够一次解决到位的决不拖延。法律法规和政策有明确规定的，要依法按政策抓紧解决；对群众要求合理，但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的，要抓紧研究制定和完善法律、政策；对群众提出的应当解决但因客观条件不具备一时难以解决的问题，要主动说明情况，向群众解释清楚，取得群众的理解和支持，同时积极创造条件适时予以解决；对群众提出的不合理要求，要进行说服教育、积极引导，尽量避免集体上访。对已经发生的集体上访，有关单位、部门接到通知后，必须在规定的时限内派负责同志到场做好信访群众的劝返工作，并认真解决上访群众反映的问题。对问题复杂、规模较大、群众情绪比较激烈的集体上访，有关领导要立即出面，亲自接谈，冷静、果断、平稳妥善处理，防止矛盾激化和事态扩大。
再次，坚持责任追究机制。一要坚持领导责任制和岗位责任制。根据“谁主管、谁负责”的原则，行政负责人直接处理群众的信访诉求，坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。要落实岗位责任制，党政信访部门受理、交办、转办信访人提出的信访事项，承办上级交办的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，研究分析信访情况并提出完善政策和信访工作的建议，指导有关部门和下级的信访工作。要规定日常接待值班制度，做到工作日不间断接访，明确接待人员的职责。二要坚持首办责任制和回访倒查责任追究制度。要落实首办责任制，首办责任人应负责受理、审查、反馈全过程，并以实现息诉为结案标准，努力将问题解决在首次办理环节。要建立信访责任追究机制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系。对信访部门及个人的主要考核指标是上访问题的解决率而不是群众的上访率。要定期对个别已处理完的信访问题进行回访倒查。对那些不认真履行职责，因处理不力和不及时而酿成严重后果的领导者、当事责任人，要根据相关法律法规，按问题轻重分别予以责任追究，情节特别严重的要追究法律责任。
第四，建立联动机制。要整合政府信访工作资源，逐步建立起政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的联动工作机制。积极探索将信访纳入预警体系。对跨地区、跨省市、跨部门和越级的信访问题，要在信访工作领导小组和信访部门的统一协调下，密切配合，通力协作，共同做好工作。对涉及多个部门和单位的信访案件，要通过联席会议、信访工作领导小组会议等形式，分析情况，协调处理。完善信访与政法、综治、安全、公安、司法等部门信息共享、联动处理的工作机制，定期沟通情况，联手办案，增强化解矛盾纠纷的力度。将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。有关部门要解决好职能范围内的具体问题，信访部门要发挥好协调督导作用,把解决具体问题和干部违法违纪问题有效结合起来。必要时，可以设立联合接待场所，由信访部门牵头，把有关行政机关与职能部门的工作人员集中起来，让上访群众享受一站式服务。
3．提高信访工作者的综合素质。信访工作能否在构建和谐社会中发挥积极作用关键取决于是否有一支政治坚定、纪律严明、办事公道、作风优良、熟悉法律法规和政策、拥有丰富群众工作经验、具备较强社会管理能力的高素质的信访工作队伍，因此，信访工作要配强信访工作队伍，努力提高信访工作者的素质。
首先要提高思想政治素质。信访工作者是人民的公仆，通过处理来信来访了解社会的情况，群众的呼声、意见和要求，帮助群众解决实际问题，向党和政府提出政策建议。信访工作者要保持高度的政治责任感和政治敏锐性，把握正确的政治方向，把信访工作提高到巩固执政党基础地位的高度来认识，要按照温家宝同志在第六次全国信访工作会议上提出的热情、依法、负责及奉献四点要求，做到爱岗敬业，廉洁自律，踏实工作。要满腔热情地接待群众来访，认真耐心听取他们对问题的陈述或申诉，细心做好记录。要关心他们的疾苦，要换位思考，既要耐心地做好思想政治工作，又要设身处地地为他们解决职权范围内能够解决的问题，即使不能解决的问题也要接待好，做好解释工作。
其次要提高政策理论水平。信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作，信访工作者需要通过接受培训或自学方式，加强理论、政策和法律法规等业务知识的学习。通过学习马克思主义基础理论，学习党的路线、方针、政策和法律法规，不断提高理论政策水平，增强责任心和使命感，自觉地贯彻执行党的路线、方针、政策，关心国家大事，关心群众生活，自觉遵纪守法。要规范性地慎重处理初信初访，及时有效地对各类信访事项给予及时合理答复或解释，答复内容符合国家的法律法规，增强处理来信来访的权威性。此外，还要善于在政策法规教育中做好宣传群众、教育群众、引导群众的工作。
再次要提高业务能力。信访工作者要有应对复杂局面和解决信访疑难问题的能力、组织协调和做好群众思想工作的能力。一要提高预见能力。善于在新情况和新问题中发现苗头，善于掌握信访工作的规律，才能掌握信访工作的主动权。在具体方法上，搜集信息要快，反映问题要准，分析要有深度，事例要有代表性，掌握深层次、动态性、预警性信息，找出规律性的深层原因，形成舆情信息。定期分析群众的思想动态，把握群众的思想脉搏，及时发现问题，化解矛盾，把问题解决在萌芽状态。二要提高解决实际问题的能力。要学会用马克思主义的立场、观点和方法分析问题、解决问题，增强处理信访问题和其他重大问题的能力；学会综合运用法律、政策、经济、行政等手段，用教育、协商、调解等方法，引导群众通过诉讼、仲裁、调解等多种途径解决问题；学会按政策规定创造性地解决问题，使问题解决得有理有据。三要有做好群众思想政治工作的能力。要把思想政治工作贯穿并渗透到信访工作的各个环节中去，除了对群众信访问题依法按照政策解决以外，还要做好耐心细致的思想疏导工作，以促使信访人息诉罢访。对于闹访、缠访等信访人，要引入心理疏导机制，通过心理分析疏导帮助其找回健康的心态，从而避免不良社会事件的发生。
作者单位：复旦大学社会科学基础部，上海海洋大学人文学院
■ 责任编辑：周奕韵