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一、村级民主管理制度创新释义
村级民主管理制度创新，既是对改革开放后以村民自治为载体的村级民主管理制度安排的概括，也是对近年来村民自治框架下乡村民主管理中出现的新机制、新模式的表述。就前者而言，改革开放后的村民自治制度，是对人民公社时期农村基本管理架构的变革乃至创新；就后者而言，近年来村民自治运行中不断出现的新机制、新模式，是村级民主管理制度创新的新实证。从民主管理制度创新的角度切入对村民自治的研究，不仅在于民主管理制度创新是村民自治的实质内容，而且从民主管理制度创新的视角探讨村民自治问题，在当前具有深刻的意义。
关于制度创新，新制度经济学者对制度创新有多种解释，其中有学者认为“制度创新既包括根本制度的变革，也包括在根本制度不变的前提下具体运行的体制模式的转换”。据此，笔者认为，改革开放后伴随着以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，乡村管理模式发生了从权力集中、政社合一为特征的人民公社体制，转向民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为内容的村民自治的巨大变革，这可以说是乡村管理模式的一次“根本制度”的创新。不仅如此，村民自治还是村级民主管理制度持续创新的前提。近年来，各地出现了村级民主管理的新机制和新模式，比如，海南省创造的村民会议分片召开法，提高了决策效率，降低了决策成本；山东一些地方创造的村务大事村民公决方式，强化了民主决策的效果；不少地方实行的“两票制”选举，使村民在村主任、村党支书的选择上有了更多的发言权。凡此种种，构成了村级民主管理制度“具体运行模式”的创新实证。
二、催生村级民主管理制度创新的动力
笔者认为，村级民主管理制度创新的动力，首先缘于农村经济体制改革，即农村家庭联产承包责任制的推行。尽管人民公社体制迎合了短期内迅速集中农村资源支持工业建设的国家现代化需要，但农民生产积极性不高、社队深藏密窖、瞒产私分的现象，一定程度上说明了大锅饭、大呼隆、单一型的农业集体经营制度的弊病。而家庭联产承包责任制使人民公社的经济职能下沉到个体农户，不仅释放了农民的生产积极性，而且为农民行为自由奠定了经济基础，并产生一种倒逼机制，促使约束农民行为自由的乡村治理模式发生重大变革。
其次，乡村社会管理的实际需要，催生了群众性自我管理、自我服务组织的出现。当人民公社的部分权力从乡村社会撤退，事关农民利益的社会治安、公共设施、土地维护等秩序出现混乱乃至恶化时，客观上呼唤农民自己组织起来以解决分田到户后因国家权力缺失而导致的村庄难题，农民自组织既可弥补乡村社会的“权力真空”，也可降低政府对农村社会的治理成本。
再次，村民自治的内在驱动力是政治的民主化诉求。在农民获得了生产经营自主权后，对个人权益的追求和维护日益强烈，对于集体如何分配土地、如何管理集体资产、如何为一家一户提供生产服务等问题的关注，衍生出政治参与、当家作主的要求。1980年广西宜山县农民以无记名投票方式选举产生了第一个村民委员会——果作村民委员会，并制定了“村规民约”和“封山公约”，组织农民修了两座小桥，开辟了一条机耕路。可见，实施自我管理、自我教育和自我服务是推动第一个村民委员会诞生的直接动因。
最后，村民自治的兴起，既是农民群众的自发创造，也是政府有力推动的结果。根据新制度经济学理论，需求诱致性制度变迁是发自于微观主体或基层，是自下而上运行的；强制性制度变迁是以政府为主体，通过政策法令、自上而下实施的。可以说，村级民主管理制度创新起初是农民开端，而后成为政府推进的改革运动。党和政府一方面有组织地开展乡村试点和示范活动，积累和总结村民自治的经验，另一方面，通过出台法律与制度予以确认和保障。因此说，村民自治既是农民首创的制度变迁，也是政府主导和推动的乡村变革。
三、村级民主管理制度创新的特点
之所以把村民自治为载体的民主管理制度视作对人民公社体制的突破或者“根本制度的创新”，笔者认为：其一，村民自治框架下的民主管理是在政社分开、政府放权于社会的制度环境中实施的。人民公社体制的特征是政社合一、权力高度集中，“强国家——弱社会”模式使任何处于国家控制之外的独立社会力量不能也没必要存在，基层群众的自治功能被政府的行政管理职能所取代，而村民自治体制实现了社会与国家的分离，一定的自主性社会空间就使自治意识成长、制度建构成为可能。从根本上说，村民自治是政府放权于社会，以适应市场经济对政府职能的要求。
其二，村民自治制度中民主管理主体是农民自己。自我管理、自我服务、自我教育的模式本是农民的发明创造。村民自治民主管理的核心就是对农民民主权益的承认和保护，让村民当家作主，而不是由上级政府或者村干部说了算。在这里，村民的政治参与能动性、主体性与人民公社时期村民被“民主管理”有着根本不同的情形和心境。村级自治组织村委会既是农民与国家打交道的权威基层组织，又是集体经济的法定代表人，同时还是村级事务的管理者和村内公共事务的组织者。而村委会必须由全体村民直接选举产生，村务大事必须经全体村民讨论决定，村务管理必须按全体村民制定的《村民自治章程》和村规民约实施，村务特别是财务必须向全体村民公开，接受其监督。由此可见，正是农民的主体意识和自主行为是村级民主管理制度创新的内源性动力。
其三，村民自治是制度化的“民主管理”，且是包括“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”在内的有机统一体。尽管人民公社工作条例中也规定生产大队大队长、监察委员由社员代表大会选举，生产队长、会计和其他管理委员、监察委员都由生产队社员大会选举，但由于公社的一元化管理体制特点，决定了村干部的任免权主要取决于上级政府而不是民众。人民公社也设置了社员代表大会，生产队也设置了社员大会，并规定了“三级”体制的重大事项需要民主议决，但由于高度的生产计划性和权力向公社集中，社员大会可讨论的事项极为有限。而在村民自治的制度安排中，民主选举是基础。《村组法》和各地的选举办法系统而明确地规定了村委会选举的程序，实践中定期举行村委会换届选举，既教育和训练了村民，也是保证村干部向村民负责、为村民服务的重要步骤。民主决策是村民自治的关键。有关法律、制度规定村务大事必须经全体村民大会或村民代表会议讨论决定；在“两委”会议研究提出具体意见后必须经村民会议或代表会议讨论、征求意见。民主管理是村民自治的根本。通过自治章程和其他规章制度包括村民会议和代表会议议事规则、财务管理制度、民主理财制度等，把村民的权利和义务、村级组织的职责、工作程序规定清楚，用制度规范村干部和村民行为。民主监督是村民自治的保证，是通过村务公开制度、民主评议村干部制度、集体财务审计监督制度、村委会定期报告工作制度等途径来实现的。可以看出，村民自治下的民主管理既有制度规定，又有实际运行的机制和步骤。通过“四个”民主的环环相扣，把村级民主管理制度创新落到实处。
其四，村民自治制度凸显了“民主化”的价值目标。国家通过制度设计赋予村民管理自己事务的权利，提高了乡村治理的绩效。而从十七大报告将基层民主纳入中国特色政治制度的范畴来看，村民自治作为基层民主的表现形式是以“民主化”取向作为价值目标的，并非工具主义的考量，“它实现了由解决实际问题层面的工具理性向作为目标追求层面的价值理性的升华”。尽管“消极目的观”认为村民自治主要是解决农村公共事务的管理问题，但不可否认，村民自治制度设计体现了“民主化”的“治理途径”。村民自治的实施，体现了新农村建设中管理民主的要求，而村级管理民主化是中国历史上不曾有过的事情。
基于以上，笔者认为，村民自治是对人民公社体制的超越和实现了村级民主管理制度的创新。当然，人民公社体制下乡村治理机制，也为后来的乡村民主管理制度创新提供了土壤。正如学者所说：“没有人民公社体制的强烈冲击力量，千百年来封建社会留下来的极不公平的农村治理结构不可能打破，而这是农民真正参与民主进程不可缺少的条件。”
经过民主参与的熏陶和磨练，村民们的政治效能感和责任感得到提升，他们的自主创新行为不断推动了民主管理制度运行中新机制、新模式的出现。如河南汝州市推行的“五步工作法”、沁阳市的“三个面对面”、孟州市的“四公四知”、武陟县的“六步工作法”和“村干部星级动态管理办法”等，都在全省产生了不小的影响。特别是邓州市独创的“四议两公开”工作法，在全国形成了示范效应。
创新始终是一个民族发展的内在源泉和动力，民主制度如果缺乏创新的推动力，就不可能形成制度活力和体制生命力。
尽管我国农村基层民主尚处于成长阶段，但现实的问题和发展的压力都要求在政治民主大势所趋的背景下，不断进行乡村民主管理制度的创新。十七大报告将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度的范畴，如何“实现政府行政管理权与基层群众自治权有效衔接和良性互动”将是今后村级民主管理制度创新中最大的课题。
【本文系河南省政府决策研究招标课题“村级民主管理制度创新实证研究”（B663）的阶段性研究成果】
（作者系郑州大学公共管理学院副教授，硕士生导师）
村级民主管理制度创新，既是对改革开放后以村民自治为载体的村级民主管理制度安排的概括，也是对近年来村民自治框架下乡村民主管理中出现的新机制、新模式的表述。就前者而言，改革开放后的村民自治制度，是对人民公社时期农村基本管理架构的变革乃至创新；就后者而言，近年来村民自治运行中不断出现的新机制、新模式，是村级民主管理制度创新的新实证。从民主管理制度创新的角度切入对村民自治的研究，不仅在于民主管理制度创新是村民自治的实质内容，而且从民主管理制度创新的视角探讨村民自治问题，在当前具有深刻的意义。
关于制度创新，新制度经济学者对制度创新有多种解释，其中有学者认为“制度创新既包括根本制度的变革，也包括在根本制度不变的前提下具体运行的体制模式的转换”。据此，笔者认为，改革开放后伴随着以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，乡村管理模式发生了从权力集中、政社合一为特征的人民公社体制，转向民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为内容的村民自治的巨大变革，这可以说是乡村管理模式的一次“根本制度”的创新。不仅如此，村民自治还是村级民主管理制度持续创新的前提。近年来，各地出现了村级民主管理的新机制和新模式，比如，海南省创造的村民会议分片召开法，提高了决策效率，降低了决策成本；山东一些地方创造的村务大事村民公决方式，强化了民主决策的效果；不少地方实行的“两票制”选举，使村民在村主任、村党支书的选择上有了更多的发言权。凡此种种，构成了村级民主管理制度“具体运行模式”的创新实证。
二、催生村级民主管理制度创新的动力
笔者认为，村级民主管理制度创新的动力，首先缘于农村经济体制改革，即农村家庭联产承包责任制的推行。尽管人民公社体制迎合了短期内迅速集中农村资源支持工业建设的国家现代化需要，但农民生产积极性不高、社队深藏密窖、瞒产私分的现象，一定程度上说明了大锅饭、大呼隆、单一型的农业集体经营制度的弊病。而家庭联产承包责任制使人民公社的经济职能下沉到个体农户，不仅释放了农民的生产积极性，而且为农民行为自由奠定了经济基础，并产生一种倒逼机制，促使约束农民行为自由的乡村治理模式发生重大变革。
其次，乡村社会管理的实际需要，催生了群众性自我管理、自我服务组织的出现。当人民公社的部分权力从乡村社会撤退，事关农民利益的社会治安、公共设施、土地维护等秩序出现混乱乃至恶化时，客观上呼唤农民自己组织起来以解决分田到户后因国家权力缺失而导致的村庄难题，农民自组织既可弥补乡村社会的“权力真空”，也可降低政府对农村社会的治理成本。
再次，村民自治的内在驱动力是政治的民主化诉求。在农民获得了生产经营自主权后，对个人权益的追求和维护日益强烈，对于集体如何分配土地、如何管理集体资产、如何为一家一户提供生产服务等问题的关注，衍生出政治参与、当家作主的要求。1980年广西宜山县农民以无记名投票方式选举产生了第一个村民委员会——果作村民委员会，并制定了“村规民约”和“封山公约”，组织农民修了两座小桥，开辟了一条机耕路。可见，实施自我管理、自我教育和自我服务是推动第一个村民委员会诞生的直接动因。
最后，村民自治的兴起，既是农民群众的自发创造，也是政府有力推动的结果。根据新制度经济学理论，需求诱致性制度变迁是发自于微观主体或基层，是自下而上运行的；强制性制度变迁是以政府为主体，通过政策法令、自上而下实施的。可以说，村级民主管理制度创新起初是农民开端，而后成为政府推进的改革运动。党和政府一方面有组织地开展乡村试点和示范活动，积累和总结村民自治的经验，另一方面，通过出台法律与制度予以确认和保障。因此说，村民自治既是农民首创的制度变迁，也是政府主导和推动的乡村变革。
三、村级民主管理制度创新的特点
之所以把村民自治为载体的民主管理制度视作对人民公社体制的突破或者“根本制度的创新”，笔者认为：其一，村民自治框架下的民主管理是在政社分开、政府放权于社会的制度环境中实施的。人民公社体制的特征是政社合一、权力高度集中，“强国家——弱社会”模式使任何处于国家控制之外的独立社会力量不能也没必要存在，基层群众的自治功能被政府的行政管理职能所取代，而村民自治体制实现了社会与国家的分离，一定的自主性社会空间就使自治意识成长、制度建构成为可能。从根本上说，村民自治是政府放权于社会，以适应市场经济对政府职能的要求。
其二，村民自治制度中民主管理主体是农民自己。自我管理、自我服务、自我教育的模式本是农民的发明创造。村民自治民主管理的核心就是对农民民主权益的承认和保护，让村民当家作主，而不是由上级政府或者村干部说了算。在这里，村民的政治参与能动性、主体性与人民公社时期村民被“民主管理”有着根本不同的情形和心境。村级自治组织村委会既是农民与国家打交道的权威基层组织，又是集体经济的法定代表人，同时还是村级事务的管理者和村内公共事务的组织者。而村委会必须由全体村民直接选举产生，村务大事必须经全体村民讨论决定，村务管理必须按全体村民制定的《村民自治章程》和村规民约实施，村务特别是财务必须向全体村民公开，接受其监督。由此可见，正是农民的主体意识和自主行为是村级民主管理制度创新的内源性动力。
其三，村民自治是制度化的“民主管理”，且是包括“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”在内的有机统一体。尽管人民公社工作条例中也规定生产大队大队长、监察委员由社员代表大会选举，生产队长、会计和其他管理委员、监察委员都由生产队社员大会选举，但由于公社的一元化管理体制特点，决定了村干部的任免权主要取决于上级政府而不是民众。人民公社也设置了社员代表大会，生产队也设置了社员大会，并规定了“三级”体制的重大事项需要民主议决，但由于高度的生产计划性和权力向公社集中，社员大会可讨论的事项极为有限。而在村民自治的制度安排中，民主选举是基础。《村组法》和各地的选举办法系统而明确地规定了村委会选举的程序，实践中定期举行村委会换届选举，既教育和训练了村民，也是保证村干部向村民负责、为村民服务的重要步骤。民主决策是村民自治的关键。有关法律、制度规定村务大事必须经全体村民大会或村民代表会议讨论决定；在“两委”会议研究提出具体意见后必须经村民会议或代表会议讨论、征求意见。民主管理是村民自治的根本。通过自治章程和其他规章制度包括村民会议和代表会议议事规则、财务管理制度、民主理财制度等，把村民的权利和义务、村级组织的职责、工作程序规定清楚，用制度规范村干部和村民行为。民主监督是村民自治的保证，是通过村务公开制度、民主评议村干部制度、集体财务审计监督制度、村委会定期报告工作制度等途径来实现的。可以看出，村民自治下的民主管理既有制度规定，又有实际运行的机制和步骤。通过“四个”民主的环环相扣，把村级民主管理制度创新落到实处。
其四，村民自治制度凸显了“民主化”的价值目标。国家通过制度设计赋予村民管理自己事务的权利，提高了乡村治理的绩效。而从十七大报告将基层民主纳入中国特色政治制度的范畴来看，村民自治作为基层民主的表现形式是以“民主化”取向作为价值目标的，并非工具主义的考量，“它实现了由解决实际问题层面的工具理性向作为目标追求层面的价值理性的升华”。尽管“消极目的观”认为村民自治主要是解决农村公共事务的管理问题，但不可否认，村民自治制度设计体现了“民主化”的“治理途径”。村民自治的实施，体现了新农村建设中管理民主的要求，而村级管理民主化是中国历史上不曾有过的事情。
基于以上，笔者认为，村民自治是对人民公社体制的超越和实现了村级民主管理制度的创新。当然，人民公社体制下乡村治理机制，也为后来的乡村民主管理制度创新提供了土壤。正如学者所说：“没有人民公社体制的强烈冲击力量，千百年来封建社会留下来的极不公平的农村治理结构不可能打破，而这是农民真正参与民主进程不可缺少的条件。”
经过民主参与的熏陶和磨练，村民们的政治效能感和责任感得到提升，他们的自主创新行为不断推动了民主管理制度运行中新机制、新模式的出现。如河南汝州市推行的“五步工作法”、沁阳市的“三个面对面”、孟州市的“四公四知”、武陟县的“六步工作法”和“村干部星级动态管理办法”等，都在全省产生了不小的影响。特别是邓州市独创的“四议两公开”工作法，在全国形成了示范效应。
创新始终是一个民族发展的内在源泉和动力，民主制度如果缺乏创新的推动力，就不可能形成制度活力和体制生命力。
尽管我国农村基层民主尚处于成长阶段，但现实的问题和发展的压力都要求在政治民主大势所趋的背景下，不断进行乡村民主管理制度的创新。十七大报告将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度的范畴，如何“实现政府行政管理权与基层群众自治权有效衔接和良性互动”将是今后村级民主管理制度创新中最大的课题。
【本文系河南省政府决策研究招标课题“村级民主管理制度创新实证研究”（B663）的阶段性研究成果】
（作者系郑州大学公共管理学院副教授，硕士生导师）