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摘要：新中国成立以来，在基础设施建设领域迅速发展并积累了宝贵经验，也面临着发展不平衡与不充分、可持续发展、一体化与协同发展等不少挑战，尤其与美国相比，基础设施发展的总体水平仍有较大提升空间。作为当前新冠疫情和外需下滑的一种积极应对，中国可借鉴美国在基建领域的发展经验，加快推动促进城市群和都市圈发展的基建项目，重视发展与民生相关的“软基建”以及与数字经济相关的“新基建”，扩大基建领域的对外开放，充分吸引外资和社会资本参与，大力推进中国基础设施领域的政策创新和债务处置工作，稳健推动“一带一路”沿线地区基础设施建设，从而使得基础设施建设更好服务于中国国内和国际发展的需要。
关键词：基础设施建设 软基建 新基建 一带一路
作者简介：王维伟，郑州大学马克思主义学院形势与政策教研室讲师、硕士生导师;
一、中美基础设施建设的发展经验与现状分析
（一）中国基础设施建设的主要经验
新中国成立以来，中国的基础设施建设在铁路、公路、水运、航空等领域都实现了迅速发展。截至2018年底，中国铁路营业里程达13.2万公里，较1949年增长5倍。①其中，高速铁路营业里程3万公里，超过世界高铁总里程的2/3，居世界第一位。中国已经建成运营“四纵四横”高铁网，成为世界上唯一高铁成网运行的国家。中国公路总里程485万公里，是1949年的60倍。其中，高速公路总里程为14.3万公里，排名世界第一。水路货运量达70.27亿吨，为2017年同期的105.2%; 水路客运2.80亿人; 港口拥有生产用码头泊位23919个，是1949年的148.6倍。交通运输部：《2018年交通运输行业发展统计公报》，交通运输部网站， 2019年4月12日。定期航班航线总条数达4945条，是1950年的412.1倍。在基础设施领域，中国主要有如下发展经验。
1.长期将基础设施建设列为国民经济的优先发展领域。从“六五”计划重点投资交通运输建设，到“九五”计划继续加强基础设施建设，再到“十三五”规划构筑现代基础设施网络，国家一直坚持将基础设施建设放在国民经济发展的优先位置，特别是用于交通运输等基础设施建设的投资增长较快。“五五”到“七五”期间，中国对重点基础设施的投入达到年均10.7%的增速。国家统计局综合司：《新中国60周年系列报告之七：基础产业和基础设施建设取得辉煌成就》，国家统计局网站， 2009年9月15日。“八五”到“九五”期间，基础设施投资年均增长达到26%。任艳：《制度创新与中国基础设施建设》，武汉大学博士学位论文， 2011年。“十五”到“十一五”期间，基础产业和基础设施建设投资总额年均增长24.5%，比同期国民经济年均增速高8个百分点。同脚注②。“十二五”期间，完成交通固定资产投资超过12.5万亿元，是“十一五”期间的1.6倍。根据国家统计局的数据， 2017年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）增速比上年同期提高19个百分点。
2.国家开发银行等政策性金融机构发挥了重要作用。基础设施建设具有资本需求大、回报周期长等特点，对于金融市场尚不完善的发展中国家而言，较难通过市场的方式满足，国家开发银行等政策性金融机构的组建为中国基础设施建设提供了稳定且成本较低的融资渠道。2009年，国家开发银行78.4%的贷款投向公共基础设施领域，重点支持了南水北调、国家高速公路网、石油储备等国家重大项目。姜业庆：《国开行贷款78.4%投向基础设施》，《中国经济时报》2010年1月20日。这一比率在2013年增至80%以上，主要投向公共基础设施等“两基一支”领域。杜金：《国开行以中长期投融资服务稳增长、调结构》，《金融时报》2013年7月18日。截至目前，中国国家重点建设项目中，国家开发银行累计贷款占到85%以上。以铁路为例， 2017年国家开发银行发放铁路贷款1472亿元，这是其连续第7年发放铁路贷款超1000亿元，累计支持铁路建设里程近6万公里，约占全国通车铁路里程的50%，成为了支持铁路发展的主力银行。佚名：《人民网：国家开发银行2017年年度报告摘要》，国家开发银行网站， 2018年6月22日。截至2019年9月末，中国宣布的共建“一带一路”专项贷款，国家开发银行已完成合同签约3518亿元，重点支持了一批基础设施项目，进一步改善了当地基础设施条件。董静：《国开行，用优质服务护航“一带一路”》，《中国金融家》2019年第11期。
3.積极探索基础设施建设融资新模式。21世纪以来，中国积极引入建设—移交（BT）、建设—经营—转让（BOT）、资产证券化（ABS）、公私合作（PPP）、溢价回收机制、项目收益债券、基建投资基金等投融资新模式，为基础设施建设提供了有力的资金支撑。2004年，国务院出台关于投资体制改革的决定，各地相继成立基础设施投融资平台，帮助政府突破了举债限制。2008年， 4万亿经济刺激计划使地方平台迅速扩张，并在之后几年内成为地方政府开展基础设施建设的主要融资渠道。同期，BT、BOT等投融资方式也逐步兴起。为满足基础设施及民生领域的发展需求， 2015年国家发展改革委核准有关企业债券申请共计7166.4亿元。沈明：《发改委：提高直接融资比重 扩大企业债券发行规模》，《证券日报》2016年2月25日。2014年12月，国家发展改革委、财政部连发3份关于PPP模式的重磅文件，鼓励社会资本以PPP模式参与基础设施建设。2018年7月31日，中共中央政治局会议提出加大基建领域补短板的力度，这意味着基建进度尤其是西部地区的民生项目建设会进一步加快。佚名：《政治局会议明确“六稳”，加大基建投资补短板》，第一财经网站， 2018年7月31日。
4.充分借助世界银行、亚洲开发银行以及发达国家的力量。改革开放初期，中国为了减轻国内的资金压力，充分利用世界银行、亚洲开发银行等多边金融机构的资金、技术和管理支持基础设施建设。例如， 1983—2002年，世界银行给予中国基础设施建设方面的贷款占对华贷款的50%左右。而在上述时期，世界银行基础设施贷款占投资贷款的平均比重从46%下降为35%，占总贷款的比重则从39%下降到25%。董大方：《我国利用世界银行贷款模式研究》，吉林大学博士学位论文， 2007年。1986—2016年，中国总计从亚洲开发银行获得360亿美元援助贷款，其中有50%投向了交通部门。此外，中国还一直从世界银行和亚洲开发银行获取有关技术支持，如亚洲开发银行1986年以来批准的对华技术援助赠款就有4.32亿美元，其中有较大部分用于支持运输和电力等基础设施建设。亚投行：《亚行行长承诺大力支持中国改革》，亚投行网站， 2017年3月20日。2017年5月14日，财政部与世界银行、亚洲开发银行等6家多边开发银行共同签署谅解备忘录，在加大对基础设施和互联互通项目的支持力度方面达成共识，之后财政部还联合亚洲开发银行等成立多边开发融资合作中心。财政部国际财金合作司：《财政部与6家多边开发银行共同签署“一带一路”合作谅解备忘录》，财政部网站， 2017年5月14日。2019年3月，亚洲开发银行与亚洲基础设施投资银行共同签署主权业务联合融资框架协议，拟在未来共同为更多项目提供融资。佚名：《亚投行：已批准15个国家的39个项目，将开展联合融资》，央视网， 2019年4月20日。 （二）美国基础设施建设的发展经验
自20世纪30年代的罗斯福新政以来，基础设施建设在美国经济发展过程中发挥了重要作用。美国在基建领域主要有以下发展经验。
1.凯恩斯经济学为美国的基建发展提供了理论支撑。在20世纪30年代的“大萧条”期间，美国总统富兰克林·罗斯福为刺激国内经济发展，以凯恩斯经济学为理论基础，通过扩大财政支出、减税等措施弥补市场机制的缺陷，提高充分就业水平。其中，加大基础设施建设投入是凯恩斯经济学的重要内容，核心原则是将更多财政资源配置于基础设施，通过社会化的工程项目建设带动就业和提高生产率。具体措施主要包括：吸收失业率偏高的青年人，从事植树护林、防治水患、水土保持、道路建筑、开辟森林防火线等基础设施建设等等。20世纪下半叶，尽管凯恩斯主义在美国的影响时有起伏，但基础设施建设一直是美国政府的重点施政内容。1993年克林顿担任总统后实施大力发展国家信息基础设施的计划，有力支撑了美国信息产业的大发展。美国现任总统特朗普和上一任总统奥巴马都致力于推动美国基础设施的更新与升级，以确保美国经济的可持续发展。
2.重视发挥私人公司和金融资本的重要作用。美国具有重视调动私营部门在基建领域作用的经济传统，私营部门拥有大部分美国基础设施的所有权。以2015年为例，私营部门拥有的基础设施资产存量为40.7万亿美元，地方政府的资产为10.1万亿美元，联邦政府的资产仅为1.5万亿美元。2016年除国防开支外，美国基础设施投资总额为3.5万亿美元，其中有86%来自私营部门，地方政府和联邦政府所占比例分别只有8%和6%。Chris Edwards.Who Owns U.S. Infrastructure？.Tax & Budget Bulletin. CATO Institute， 2017（78）.美国联邦政府历来重视通过融资和补助方面的政策激励私人资本投资基础设施建设。奥巴马政府曾采用资产证券化、房地产投资信托基金和业主有限合伙基金等融资方式为基础设施建设提供支持。特朗普政府取消了基建领域部分私人投资的限制，还支持诸如空中交通管制系统等基础设施资产的私有化。2018年初，美国公布《重建美国基建立法纲要》。这个纲要本质上是一个基建融资计划，目的是希望通过2000亿美元的联邦政府资金撬动1.3万亿美元的地方政府和私人资本。私人资本广泛涉入基建领域，不仅能够充分发挥市场在资源配置方面的优势，减轻政府财政负担的同时，也避免了政府投入对市场机制的干扰和对私人资本的“挤出”。
3.重视州际和全国性项目的建设投入与协调。尽管联邦政府在美国基础设施领域的投资较为有限，但通过平衡和协调各州政府在州际项目中的利益，有力推动了州际和全国性基础设施建设的发展。20世纪50年代，艾森豪威尔总统授权建设州际公路体系，几乎连接了美国所有主要城市，成为美国历史上联邦政府和各州政府相互合作最成功的范例。奥巴马政府投资3500万美元用于提高电力设施和电力规划水平，提升各州之间的协作，减少能源运送和传输过程中的损失。美国2050年基础设施远景要求交通规划统筹国际国内，要为国内商业对外拓展提供方便、为城市间出行提供更多选择，从而提高国内和国际交通的通达性与便利度。
4.高度重视民生类基础设施建设。随着美国的经济发展和民权运动的展开，美国自20世纪下半叶以来一直非常重视民生类基础设施的投入。美国经济分析局的数据表明， 2016年底，美国联邦和地方政府在医疗、教育、娱乐、环境保护等民生类基础设施的固定资产存量占政府总资产的24%，超过3.3万亿美元。在水资源利用方面，美国于1972年制定了《清洁水法案》，确保水利基础设施建设的同时，防止水资源浪费。根据美国环境保护署的数据， 1970年以来，废弃物负荷增长了1/3，但污染物的排放仅为1970年的50%。高质量的水资源使公众健康得到一定保障，同时也带动了滨水地区的城市发展。美国2050年基础设施远景强调，交通规划要服务于城市和乡村社区的弱势群体。
5.将基础设施建设国际拓展与国内经济发展需求相结合。二战后，美国通过马歇尔计划帮助西欧经济完成了重建，提高了美国在欧洲的软实力，同时也确立和巩固了美国在国际政治经济秩序中的主导地位。一是马歇尔计划在经济上帮助美国打开了战后市场，对外援建带动了美国建筑材料的出口，解决了产能过剩问题，并输出了技术和生产标准。二是美国对西欧市场的占有率迅速攀升， 1948—1950年分别为36.3%、62.7%、73.2%。孔昊：《马歇尔计划何以成功》，《支点》2015年1月21日。此外，美国对东南亚的国际援助项目也大多侧重基础设施建设领域，不仅帮助东南亚一些国家，也推动美国及其盟友在这些地区的投资和贸易。例如，美国海外私人投资公司目前在缅甸提供了超过2.5亿美元的融资，用于缅甸开发电信塔。魏珊珊：《美国海外私人投资公司在缅甸能源和基础设施领域寻找投资机会》，《财经时报》2019年4月9日。
6.重视信息基础设施建设的发展。美国是世界上最早提出建设国家信息基础设施（NII）的国家。政府把信息基础设施建设放到国家和全球战略竞争的高度，把它看作进入信息时代的基础以及在未来全球竞争中保持国家竞争力优势的關键所在。1993 年9 月，克林顿政府发表了《国家信息基础设施：行动计划》，开始从整体上整合信息基础设施的大规模发展。为此，美国投入4000亿美元，耗时20年建立NII。此后，克林顿总统又开始实施国家空间数据基础设施计划（NSDI），签署《电信法》和开发新一代互联网（Next Generation Internet）等文件，进一步推进了国家信息基础设施的发展。进入21 世纪以来，随着通信、网络和计算机技术的发展，美国开始大力推动宽带网络建设及其应用的发展，促进信息基础设施的“超级公路”真正实现。
（三）中美基础设施领域的差距简析
新中国成立以来，中国基础设施建设呈现跨越式大发展，后发优势明显。尽管近年来有关更新和升级美国基础设施的研究及政策建议层出不穷，媒体也常常报道北京、上海等中国大城市的基础设施水平已经赶上甚至超过美国的很多大城市。但是综合而言，中国基础设施的总体水平与美国相比仍有较大差距，发展不平衡与不充分的问题较为突出。根据《2019年全球竞争力报告》数据，美国的基建水平目前仍处于世界领先水平，在141个国家中总体排名第13，中国的排名为第36。与美国相比，中国在公路连通性、公路质量、空运和海港服务效率、饮用水安全等具体领域还有不小的提升空间。Klaus Schwab. The Global Competitiveness Report 2019. World Economic Forum， 2019. 表1显示，中国与美国在机场连通性、电力接入和供电质量等方面的排名差距较小。在班轮运输连通性方面，中国排名第1，美国排名第8，中国优于美国。在铁路密度方面，美国现在的总里程为23万公里，而按照原先的规划，中国到2020年才16万公里。尚前名：《基础设施投资依然大有可为》，《瞭望》2016年第30期。在公路基础设施方面，美国公路连通性排名第1，中国排名第10。在公路基础设施质量方面，中国排名第45，美国为第17。美国是当今世界上公路交通最发达和通车里程最多的国家。根据美国运输部联邦公路局发布的《2014年美国公路统计报告》， 2014年底美国公路网总里程672.1万公里，其中高速公路10.4万公里。周国光：《中国与欧美公路网的比较与思考》，《长安大学学报》2016年第10期。而2018年，中国公路总里程仅为485万公里。在航空基础设施领域，美国的航空基础设施有较突出优势。目前美国有1.97万个机场，而中国只有298个机场; 美国有33万架民用飞机，而中国只有不到6000 架。中国的机场拥有量和民用飞机拥有量只有美国的1/60左右。中国的基础设施在交通运输的服务效率、饮用水安全和供水可靠性方面，与美国的差距比较明显。总的来看，近年来中国基础设施建设虽有较快发展，但除个别领域外，同美国相比依然存在较大差距。
二、中美在基础设施领域存在的主要挑战
（一）中国基础设施建设面临的挑战
1.發展的不平衡与不充分。中国基础设施发展的不平衡主要体现在地域上：一是城乡差距大。以医院的床位数为例， 2017年，每千人口医疗卫生机构床位数城市为8.75张，农村为4.19张，每千农村人口乡镇卫生院床位数为1.35张。国家统计局：《中国统计年鉴2018》，国家统计局网站， 2018年。此外，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计数据，中国农村地区互联网普及率与城镇相比仍有明显差距，前者为38.4%，后者为74.6%。CNNIC：《2019年第43次中国互联网络发展状况统计报告——城乡网民规模》，中文互联网数据资讯网， 2019年2月28日。二是省市间的差异大，特别是经济发展水平较为落后的省市与发达省市间的差距较大。例如，按省域面积计算，天津、北京、上海的铁路密度最高，西藏、青海、新疆的铁路密度最低。城市轨道交通方面，截至2018年底，全国仅有35个城市开通了城轨交通线，其中上海、北京、广州等大城市的运营线路总长要远超石家庄、哈尔滨和乌鲁木齐等城市。仲建华、李闽榕主编：《中国轨道交通行业发展报告（2017）》，社会科学文献出版社2017年版; 中国城市轨道交通协会：《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》，《城市轨道交通》2019年第4期。三是区域间的差距大。中国东部、中部与西部的基础设施水平存在较大差距。以铁路为例，当前中国铁路路网布局，中西部铁路密度要远低于东部地区。
基础设施发展的不充分主要体现在两个领域：一是民生基建发展不充分，与美日等发达国家相比仍有较大差距。例如，中国生态环保领域投资长期低于国内生产总值（GDP）的1.5%，而美国在2000年已经达到2.6%。贾蕾、郑国峰：《中美环保投资的对比研究及经验借鉴》，《环境与可持续发展》2014年第6期。中国人均公共体育场地面积只有1.5平方米，不到美国和日本人均数的1/10。郭濂：《基础设施建设应转型为“民生基建”》，《中国证券报》2014年12月05日。二是信息基建发展不充分。根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，中国互联网普及率为61.2%，北京、上海、广东互联网普及率均超过70%，而中西部一些地区如云南、西藏、甘肃等，互联网普及率还未及50%。中央网信办、国家网信办、CNNIC：《第44次〈中国互联网络发展状况统计报告〉》，中国网信网， 2019年8月30日。
2.基础设施领域的金融创新与政策监管。中国基础设施现有投融资模式较难持续，不太适应新时代发展的需要，亟需通过金融创新探索新的融资模式。中国当前的新型城镇化建设对基础设施建设的资金需求巨大，而原有主要由政府投资的模式带来了较高的地方债务，支持基础设施的金融体系长期依靠银行贷款，期限错配和流动性风险较高。尽管中国正在力推基建的PPP模式，但这一模式在实践中的有效性还有待提高。因此，基础设施领域投融资还需要更多金融创新，同时也需要做好监管工作，积极防范金融风险。另外，对于政府作为基础设施投资主体的项目，在具体的项目决策和建设中，需要严格监管各种不规范行为以及腐败问题。
3.基础设施的一体化与协同发展。由于基础设施的规划和建设通常由不同部门负责，省际基础设施一体化的协调机制缺失使得基础设施在部门间和省际的协调性不足。例如，在京津冀地区，对区域整体发展有利但对本区域发展影响不利或利益不明显的基础设施建设，一般就很难推进。在数字经济背景下，基础设施也面临数据、信息和资源共享等“软联通”问题。以交通领域为例，由于不同的地区或部门掌握着各自领域的基础数据，受地区或部门利益竞争和协调机制缺乏的影响，这些数据很难共享与整合，增加了交通研究与规划决策的难度。
4.国际基础设施的互联互通。跨国的基础设施建设还面临融资、建设规划、技术标准体系对接、意识形态差异、地缘政治和大国竞争博弈盛思鑫、曹文炼：《亚洲基础设施投资银行的地缘政治经济分析》，《全球化》2015年第1期。等问题。“一带一路”倡议涉及沿线国家基础设施的互联互通，但是其中不少国家资金短缺，政府的财力和履约能力也较弱，一些较大的基建项目推进起来十分困难。此外，各国在基建、交通规则、道路标志、信号、车辆等基础设施方面的标准不统一，也给互联互通带来较大困难;地缘政治上的冲突也常常使得一些较重要的国际基础设施项目无法实施。
（二）美国基础设施建设领域存在的问题
1.更新和升级基础设施的任务较重。美国基础设施大多建成于20世纪中期，发展早、存量大，但老化较为严重。数据显示，美国10%的城市公交车和3%的轨道交通不在“良好的修复状态”; 20%的桥梁桥龄超过50年， 10%的桥梁有结构缺陷; 总长约658.7万公里道路中，约1/3路况欠佳; 16.87%的水坝具有“潜在高危险性”; 在港口调查中， 1/3被调查者表示，过去10年的拥挤使港口生产力下降了25%以上; 超过6.4万英里的高压输电线路在48个州的电网是满负荷的，增加了美国人经历更长和更频繁的电力中断的可能性。智研咨询集团：《2016—2022年中国基础设施市场深度评估与投资前景分析报告》， 2016年4月。 2.资金缺口较大。美国每年桥梁维修需要投入205亿美元，但实际到位资金只有128亿美元; 全国公路维护费用约需1700亿美元，但实际到位只有910亿美元。章念生：《美国基础设施投资不足》，《人民日报》2016年4月12日。当前趋势条件下， 2016—2025年美国基础设施资金需求如表2所示。
由表2可见，到2025年，美国在基建领域需要总投资4.59万亿美元，资金缺口高达2万亿美元。为实现目标，到2025年美国各级政府和私营部门投资需要由GDP的2%增加至3.5%。而这仍将低于日本（6%）、韩国（5%）、澳大利亚（4%）等发达国家的水平。李钊：《中国与全球化智库报告：基础设施建设或成中美合作新亮点》，《科技日报》2017年1月24日。
3.基建成本较高、效率较低。当前联邦政府有关基建的政策和监管对美国的基建成本有较大影响。例如，根据美国的《购买美国产品法》，使用联邦政府资金建设的项目必须从美国本土采购原材料，并且不得雇佣外国人。盛思鑫、曹文炼：《关于投资美国基础设施的调研》，《全球化》2014年第10期。由于美国国内基建从业人员的工资水平普遍高于外国劳工，基建成本居高难下。另外，由于基建项目的审批流程复杂，大的投资计划容易受到国会、两党政治和地方政治的影响，美国的基建效率也比较低。正如特朗普总统在2018年达沃斯论坛上指出的，美国现在仅仅为了批准一条简单的道路就可以花10年的时间。
三、中国继续推进基础设施建设的政策建议
（一）推动基础设施的高质量发展
基于过去的发展经验以及新时代中国经济社会发展的需求，同时也作为当前新冠疫情和外需下滑的一种积极应对，应继续高度重视基础设施建设的投资和高质量发展。一是重点围绕国家新型城镇化、京津冀一体化、长江经济带、粤港澳大湾区等大的国家战略发展规划，积极谋划和提前开工一批促进城市群及都市圈发展的重大基建项目，以此促进人口和经济的集聚，从而充分发挥基建对国民经济和社会发展的拉动作用。二是在有条件的地区，注重将基础设施从传统的“铁公基港”拓展到包括改善医疗、社会福利、文化和娱乐设施投资在内的诸多涉及民生的“软基建”，注重解决基础设施建设和投资的不平衡与不充分问题，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。三是突出基础设施建设的绿色低碳与科技含量，更新或升级现有基础设施建设，推动可持续发展。
（二）加大新型基础设施的建设力度
中国传统基础设施建设的边际效益已呈现递减的发展趋势。在这种情况下，以信息基础设施建设为重点的“新基建”有望成为推动新时代经济发展的重要动力。应充分发挥市场的主体作用以及政府的引导作用，发展和运用新科技升级基础设施建设，推动产业发展创新以及提高城市的智能化水平。首先，应抓住数字经济的发展机遇，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网、车联网等新型基础设施建设，积极推动这些新技术、新基建与传统产业的融合发展。第二，大力发展数据驱动的大数据与人工智能等科技生态产业化落地的新型基础设施。第三，通过人工智能、大数据与5G相结合，大力构建物联、数联与智联的政府治理支持平台，提升政府治理能力和推动政府治理创新。最后，大规模培养面向产业的核心基础人才，从而真正释放“数据”作为新一代生产要素的庞大价值。
（三）大力推进政策创新和债务处置工作
在政策创新方面，对于非经营性基础设施项目应继续由政府财政出资。对于纯经营性和准营利性基础设施项目，在及时总结PPP基建模式经验和局限的基础上，加快在有条件的地区采用“市政债”等创新金融模式发展基建，努力降低基础设施项目的融资成本和建设成本。在基础设施投资领域进一步扩大对外开放和市场化改革，营造公平、透明的基础设施投资竞争环境，积极吸引外资和社会资本参与基建的策划、设计、投资、运营和收益分配。对于不同领域和不同地域的基建项目，要分类施策和实行差别化的区域政策，鼓励各地根据自身情况进行政策创新。债务处置方面，要加强基础设施建设投融资的风险监管，对于风险较大的城投债券和地方政府债券发行主体，要采取“开源节流”的办法严控其新增债务和支出，鼓励和督促其通过城投公司发展转型、分散基础设施所有权、债转股、所有权出让等方式积极化解存量债务。同时还要摸排这些债券持有人的风险敞口情况，严防一些风险管理水平较弱的股份制银行和地方法人金融机构因持有这些债券而导致兑付危机。对于具有稳定收益的基础设施建设项目，允许和鼓励通过证券化的方式从银行间市场获得流动性，以减轻地方政府的债务偿还压力，同时也可减小债务存量规模。
（四）稳健推动“一带一路”沿线地区基础设施建设
认真总结“一带一路”沿线地区基础设施建设的经验和教训，在已有重大项目的基础上，积极完善“陆海天网”四位一体的互联互通网络，特别是涉及中国周边地区的基建网络。一要加强舆论引导，努力讲好中国故事。密切关注西方和部分沿线国家对于“一带一路”基建项目的各种攻击和抹黑，并积极予以有力回应。二要强化企业境外经营合规管理，高度重视“一带一路”基建项目在金融方面的可持续性，防止部分项目因烂尾或严重拖延而导致经济和政治领域的双重损失，确保“一带一路”建设项目行稳致远。三要加强绿色“一带一路”建设的研究和实施力度，切实关注沿线国家的生态环境评估和保护问题，尤其是对可能演变为负面舆论焦点的话题进行重点摸排，提早准备应对方案。四要加强对“一带一路”沿线国家的中资存量投资的梳理和情况掌握，尤其是对通讯、安防、传媒、大数据、网络创投等敏感领域项目做到心中有数。
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关键词：基础设施建设 软基建 新基建 一带一路
作者简介：王维伟，郑州大学马克思主义学院形势与政策教研室讲师、硕士生导师;
一、中美基础设施建设的发展经验与现状分析
（一）中国基础设施建设的主要经验
新中国成立以来，中国的基础设施建设在铁路、公路、水运、航空等领域都实现了迅速发展。截至2018年底，中国铁路营业里程达13.2万公里，较1949年增长5倍。①其中，高速铁路营业里程3万公里，超过世界高铁总里程的2/3，居世界第一位。中国已经建成运营“四纵四横”高铁网，成为世界上唯一高铁成网运行的国家。中国公路总里程485万公里，是1949年的60倍。其中，高速公路总里程为14.3万公里，排名世界第一。水路货运量达70.27亿吨，为2017年同期的105.2%; 水路客运2.80亿人; 港口拥有生产用码头泊位23919个，是1949年的148.6倍。交通运输部：《2018年交通运输行业发展统计公报》，交通运输部网站， 2019年4月12日。定期航班航线总条数达4945条，是1950年的412.1倍。在基础设施领域，中国主要有如下发展经验。
1.长期将基础设施建设列为国民经济的优先发展领域。从“六五”计划重点投资交通运输建设，到“九五”计划继续加强基础设施建设，再到“十三五”规划构筑现代基础设施网络，国家一直坚持将基础设施建设放在国民经济发展的优先位置，特别是用于交通运输等基础设施建设的投资增长较快。“五五”到“七五”期间，中国对重点基础设施的投入达到年均10.7%的增速。国家统计局综合司：《新中国60周年系列报告之七：基础产业和基础设施建设取得辉煌成就》，国家统计局网站， 2009年9月15日。“八五”到“九五”期间，基础设施投资年均增长达到26%。任艳：《制度创新与中国基础设施建设》，武汉大学博士学位论文， 2011年。“十五”到“十一五”期间，基础产业和基础设施建设投资总额年均增长24.5%，比同期国民经济年均增速高8个百分点。同脚注②。“十二五”期间，完成交通固定资产投资超过12.5万亿元，是“十一五”期间的1.6倍。根据国家统计局的数据， 2017年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）增速比上年同期提高19个百分点。
2.国家开发银行等政策性金融机构发挥了重要作用。基础设施建设具有资本需求大、回报周期长等特点，对于金融市场尚不完善的发展中国家而言，较难通过市场的方式满足，国家开发银行等政策性金融机构的组建为中国基础设施建设提供了稳定且成本较低的融资渠道。2009年，国家开发银行78.4%的贷款投向公共基础设施领域，重点支持了南水北调、国家高速公路网、石油储备等国家重大项目。姜业庆：《国开行贷款78.4%投向基础设施》，《中国经济时报》2010年1月20日。这一比率在2013年增至80%以上，主要投向公共基础设施等“两基一支”领域。杜金：《国开行以中长期投融资服务稳增长、调结构》，《金融时报》2013年7月18日。截至目前，中国国家重点建设项目中，国家开发银行累计贷款占到85%以上。以铁路为例， 2017年国家开发银行发放铁路贷款1472亿元，这是其连续第7年发放铁路贷款超1000亿元，累计支持铁路建设里程近6万公里，约占全国通车铁路里程的50%，成为了支持铁路发展的主力银行。佚名：《人民网：国家开发银行2017年年度报告摘要》，国家开发银行网站， 2018年6月22日。截至2019年9月末，中国宣布的共建“一带一路”专项贷款，国家开发银行已完成合同签约3518亿元，重点支持了一批基础设施项目，进一步改善了当地基础设施条件。董静：《国开行，用优质服务护航“一带一路”》，《中国金融家》2019年第11期。
3.積极探索基础设施建设融资新模式。21世纪以来，中国积极引入建设—移交（BT）、建设—经营—转让（BOT）、资产证券化（ABS）、公私合作（PPP）、溢价回收机制、项目收益债券、基建投资基金等投融资新模式，为基础设施建设提供了有力的资金支撑。2004年，国务院出台关于投资体制改革的决定，各地相继成立基础设施投融资平台，帮助政府突破了举债限制。2008年， 4万亿经济刺激计划使地方平台迅速扩张，并在之后几年内成为地方政府开展基础设施建设的主要融资渠道。同期，BT、BOT等投融资方式也逐步兴起。为满足基础设施及民生领域的发展需求， 2015年国家发展改革委核准有关企业债券申请共计7166.4亿元。沈明：《发改委：提高直接融资比重 扩大企业债券发行规模》，《证券日报》2016年2月25日。2014年12月，国家发展改革委、财政部连发3份关于PPP模式的重磅文件，鼓励社会资本以PPP模式参与基础设施建设。2018年7月31日，中共中央政治局会议提出加大基建领域补短板的力度，这意味着基建进度尤其是西部地区的民生项目建设会进一步加快。佚名：《政治局会议明确“六稳”，加大基建投资补短板》，第一财经网站， 2018年7月31日。
4.充分借助世界银行、亚洲开发银行以及发达国家的力量。改革开放初期，中国为了减轻国内的资金压力，充分利用世界银行、亚洲开发银行等多边金融机构的资金、技术和管理支持基础设施建设。例如， 1983—2002年，世界银行给予中国基础设施建设方面的贷款占对华贷款的50%左右。而在上述时期，世界银行基础设施贷款占投资贷款的平均比重从46%下降为35%，占总贷款的比重则从39%下降到25%。董大方：《我国利用世界银行贷款模式研究》，吉林大学博士学位论文， 2007年。1986—2016年，中国总计从亚洲开发银行获得360亿美元援助贷款，其中有50%投向了交通部门。此外，中国还一直从世界银行和亚洲开发银行获取有关技术支持，如亚洲开发银行1986年以来批准的对华技术援助赠款就有4.32亿美元，其中有较大部分用于支持运输和电力等基础设施建设。亚投行：《亚行行长承诺大力支持中国改革》，亚投行网站， 2017年3月20日。2017年5月14日，财政部与世界银行、亚洲开发银行等6家多边开发银行共同签署谅解备忘录，在加大对基础设施和互联互通项目的支持力度方面达成共识，之后财政部还联合亚洲开发银行等成立多边开发融资合作中心。财政部国际财金合作司：《财政部与6家多边开发银行共同签署“一带一路”合作谅解备忘录》，财政部网站， 2017年5月14日。2019年3月，亚洲开发银行与亚洲基础设施投资银行共同签署主权业务联合融资框架协议，拟在未来共同为更多项目提供融资。佚名：《亚投行：已批准15个国家的39个项目，将开展联合融资》，央视网， 2019年4月20日。 （二）美国基础设施建设的发展经验
自20世纪30年代的罗斯福新政以来，基础设施建设在美国经济发展过程中发挥了重要作用。美国在基建领域主要有以下发展经验。
1.凯恩斯经济学为美国的基建发展提供了理论支撑。在20世纪30年代的“大萧条”期间，美国总统富兰克林·罗斯福为刺激国内经济发展，以凯恩斯经济学为理论基础，通过扩大财政支出、减税等措施弥补市场机制的缺陷，提高充分就业水平。其中，加大基础设施建设投入是凯恩斯经济学的重要内容，核心原则是将更多财政资源配置于基础设施，通过社会化的工程项目建设带动就业和提高生产率。具体措施主要包括：吸收失业率偏高的青年人，从事植树护林、防治水患、水土保持、道路建筑、开辟森林防火线等基础设施建设等等。20世纪下半叶，尽管凯恩斯主义在美国的影响时有起伏，但基础设施建设一直是美国政府的重点施政内容。1993年克林顿担任总统后实施大力发展国家信息基础设施的计划，有力支撑了美国信息产业的大发展。美国现任总统特朗普和上一任总统奥巴马都致力于推动美国基础设施的更新与升级，以确保美国经济的可持续发展。
2.重视发挥私人公司和金融资本的重要作用。美国具有重视调动私营部门在基建领域作用的经济传统，私营部门拥有大部分美国基础设施的所有权。以2015年为例，私营部门拥有的基础设施资产存量为40.7万亿美元，地方政府的资产为10.1万亿美元，联邦政府的资产仅为1.5万亿美元。2016年除国防开支外，美国基础设施投资总额为3.5万亿美元，其中有86%来自私营部门，地方政府和联邦政府所占比例分别只有8%和6%。Chris Edwards.Who Owns U.S. Infrastructure？.Tax & Budget Bulletin. CATO Institute， 2017（78）.美国联邦政府历来重视通过融资和补助方面的政策激励私人资本投资基础设施建设。奥巴马政府曾采用资产证券化、房地产投资信托基金和业主有限合伙基金等融资方式为基础设施建设提供支持。特朗普政府取消了基建领域部分私人投资的限制，还支持诸如空中交通管制系统等基础设施资产的私有化。2018年初，美国公布《重建美国基建立法纲要》。这个纲要本质上是一个基建融资计划，目的是希望通过2000亿美元的联邦政府资金撬动1.3万亿美元的地方政府和私人资本。私人资本广泛涉入基建领域，不仅能够充分发挥市场在资源配置方面的优势，减轻政府财政负担的同时，也避免了政府投入对市场机制的干扰和对私人资本的“挤出”。
3.重视州际和全国性项目的建设投入与协调。尽管联邦政府在美国基础设施领域的投资较为有限，但通过平衡和协调各州政府在州际项目中的利益，有力推动了州际和全国性基础设施建设的发展。20世纪50年代，艾森豪威尔总统授权建设州际公路体系，几乎连接了美国所有主要城市，成为美国历史上联邦政府和各州政府相互合作最成功的范例。奥巴马政府投资3500万美元用于提高电力设施和电力规划水平，提升各州之间的协作，减少能源运送和传输过程中的损失。美国2050年基础设施远景要求交通规划统筹国际国内，要为国内商业对外拓展提供方便、为城市间出行提供更多选择，从而提高国内和国际交通的通达性与便利度。
4.高度重视民生类基础设施建设。随着美国的经济发展和民权运动的展开，美国自20世纪下半叶以来一直非常重视民生类基础设施的投入。美国经济分析局的数据表明， 2016年底，美国联邦和地方政府在医疗、教育、娱乐、环境保护等民生类基础设施的固定资产存量占政府总资产的24%，超过3.3万亿美元。在水资源利用方面，美国于1972年制定了《清洁水法案》，确保水利基础设施建设的同时，防止水资源浪费。根据美国环境保护署的数据， 1970年以来，废弃物负荷增长了1/3，但污染物的排放仅为1970年的50%。高质量的水资源使公众健康得到一定保障，同时也带动了滨水地区的城市发展。美国2050年基础设施远景强调，交通规划要服务于城市和乡村社区的弱势群体。
5.将基础设施建设国际拓展与国内经济发展需求相结合。二战后，美国通过马歇尔计划帮助西欧经济完成了重建，提高了美国在欧洲的软实力，同时也确立和巩固了美国在国际政治经济秩序中的主导地位。一是马歇尔计划在经济上帮助美国打开了战后市场，对外援建带动了美国建筑材料的出口，解决了产能过剩问题，并输出了技术和生产标准。二是美国对西欧市场的占有率迅速攀升， 1948—1950年分别为36.3%、62.7%、73.2%。孔昊：《马歇尔计划何以成功》，《支点》2015年1月21日。此外，美国对东南亚的国际援助项目也大多侧重基础设施建设领域，不仅帮助东南亚一些国家，也推动美国及其盟友在这些地区的投资和贸易。例如，美国海外私人投资公司目前在缅甸提供了超过2.5亿美元的融资，用于缅甸开发电信塔。魏珊珊：《美国海外私人投资公司在缅甸能源和基础设施领域寻找投资机会》，《财经时报》2019年4月9日。
6.重视信息基础设施建设的发展。美国是世界上最早提出建设国家信息基础设施（NII）的国家。政府把信息基础设施建设放到国家和全球战略竞争的高度，把它看作进入信息时代的基础以及在未来全球竞争中保持国家竞争力优势的關键所在。1993 年9 月，克林顿政府发表了《国家信息基础设施：行动计划》，开始从整体上整合信息基础设施的大规模发展。为此，美国投入4000亿美元，耗时20年建立NII。此后，克林顿总统又开始实施国家空间数据基础设施计划（NSDI），签署《电信法》和开发新一代互联网（Next Generation Internet）等文件，进一步推进了国家信息基础设施的发展。进入21 世纪以来，随着通信、网络和计算机技术的发展，美国开始大力推动宽带网络建设及其应用的发展，促进信息基础设施的“超级公路”真正实现。
（三）中美基础设施领域的差距简析
新中国成立以来，中国基础设施建设呈现跨越式大发展，后发优势明显。尽管近年来有关更新和升级美国基础设施的研究及政策建议层出不穷，媒体也常常报道北京、上海等中国大城市的基础设施水平已经赶上甚至超过美国的很多大城市。但是综合而言，中国基础设施的总体水平与美国相比仍有较大差距，发展不平衡与不充分的问题较为突出。根据《2019年全球竞争力报告》数据，美国的基建水平目前仍处于世界领先水平，在141个国家中总体排名第13，中国的排名为第36。与美国相比，中国在公路连通性、公路质量、空运和海港服务效率、饮用水安全等具体领域还有不小的提升空间。Klaus Schwab. The Global Competitiveness Report 2019. World Economic Forum， 2019. 表1显示，中国与美国在机场连通性、电力接入和供电质量等方面的排名差距较小。在班轮运输连通性方面，中国排名第1，美国排名第8，中国优于美国。在铁路密度方面，美国现在的总里程为23万公里，而按照原先的规划，中国到2020年才16万公里。尚前名：《基础设施投资依然大有可为》，《瞭望》2016年第30期。在公路基础设施方面，美国公路连通性排名第1，中国排名第10。在公路基础设施质量方面，中国排名第45，美国为第17。美国是当今世界上公路交通最发达和通车里程最多的国家。根据美国运输部联邦公路局发布的《2014年美国公路统计报告》， 2014年底美国公路网总里程672.1万公里，其中高速公路10.4万公里。周国光：《中国与欧美公路网的比较与思考》，《长安大学学报》2016年第10期。而2018年，中国公路总里程仅为485万公里。在航空基础设施领域，美国的航空基础设施有较突出优势。目前美国有1.97万个机场，而中国只有298个机场; 美国有33万架民用飞机，而中国只有不到6000 架。中国的机场拥有量和民用飞机拥有量只有美国的1/60左右。中国的基础设施在交通运输的服务效率、饮用水安全和供水可靠性方面，与美国的差距比较明显。总的来看，近年来中国基础设施建设虽有较快发展，但除个别领域外，同美国相比依然存在较大差距。
二、中美在基础设施领域存在的主要挑战
（一）中国基础设施建设面临的挑战
1.發展的不平衡与不充分。中国基础设施发展的不平衡主要体现在地域上：一是城乡差距大。以医院的床位数为例， 2017年，每千人口医疗卫生机构床位数城市为8.75张，农村为4.19张，每千农村人口乡镇卫生院床位数为1.35张。国家统计局：《中国统计年鉴2018》，国家统计局网站， 2018年。此外，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计数据，中国农村地区互联网普及率与城镇相比仍有明显差距，前者为38.4%，后者为74.6%。CNNIC：《2019年第43次中国互联网络发展状况统计报告——城乡网民规模》，中文互联网数据资讯网， 2019年2月28日。二是省市间的差异大，特别是经济发展水平较为落后的省市与发达省市间的差距较大。例如，按省域面积计算，天津、北京、上海的铁路密度最高，西藏、青海、新疆的铁路密度最低。城市轨道交通方面，截至2018年底，全国仅有35个城市开通了城轨交通线，其中上海、北京、广州等大城市的运营线路总长要远超石家庄、哈尔滨和乌鲁木齐等城市。仲建华、李闽榕主编：《中国轨道交通行业发展报告（2017）》，社会科学文献出版社2017年版; 中国城市轨道交通协会：《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》，《城市轨道交通》2019年第4期。三是区域间的差距大。中国东部、中部与西部的基础设施水平存在较大差距。以铁路为例，当前中国铁路路网布局，中西部铁路密度要远低于东部地区。
基础设施发展的不充分主要体现在两个领域：一是民生基建发展不充分，与美日等发达国家相比仍有较大差距。例如，中国生态环保领域投资长期低于国内生产总值（GDP）的1.5%，而美国在2000年已经达到2.6%。贾蕾、郑国峰：《中美环保投资的对比研究及经验借鉴》，《环境与可持续发展》2014年第6期。中国人均公共体育场地面积只有1.5平方米，不到美国和日本人均数的1/10。郭濂：《基础设施建设应转型为“民生基建”》，《中国证券报》2014年12月05日。二是信息基建发展不充分。根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，中国互联网普及率为61.2%，北京、上海、广东互联网普及率均超过70%，而中西部一些地区如云南、西藏、甘肃等，互联网普及率还未及50%。中央网信办、国家网信办、CNNIC：《第44次〈中国互联网络发展状况统计报告〉》，中国网信网， 2019年8月30日。
2.基础设施领域的金融创新与政策监管。中国基础设施现有投融资模式较难持续，不太适应新时代发展的需要，亟需通过金融创新探索新的融资模式。中国当前的新型城镇化建设对基础设施建设的资金需求巨大，而原有主要由政府投资的模式带来了较高的地方债务，支持基础设施的金融体系长期依靠银行贷款，期限错配和流动性风险较高。尽管中国正在力推基建的PPP模式，但这一模式在实践中的有效性还有待提高。因此，基础设施领域投融资还需要更多金融创新，同时也需要做好监管工作，积极防范金融风险。另外，对于政府作为基础设施投资主体的项目，在具体的项目决策和建设中，需要严格监管各种不规范行为以及腐败问题。
3.基础设施的一体化与协同发展。由于基础设施的规划和建设通常由不同部门负责，省际基础设施一体化的协调机制缺失使得基础设施在部门间和省际的协调性不足。例如，在京津冀地区，对区域整体发展有利但对本区域发展影响不利或利益不明显的基础设施建设，一般就很难推进。在数字经济背景下，基础设施也面临数据、信息和资源共享等“软联通”问题。以交通领域为例，由于不同的地区或部门掌握着各自领域的基础数据，受地区或部门利益竞争和协调机制缺乏的影响，这些数据很难共享与整合，增加了交通研究与规划决策的难度。
4.国际基础设施的互联互通。跨国的基础设施建设还面临融资、建设规划、技术标准体系对接、意识形态差异、地缘政治和大国竞争博弈盛思鑫、曹文炼：《亚洲基础设施投资银行的地缘政治经济分析》，《全球化》2015年第1期。等问题。“一带一路”倡议涉及沿线国家基础设施的互联互通，但是其中不少国家资金短缺，政府的财力和履约能力也较弱，一些较大的基建项目推进起来十分困难。此外，各国在基建、交通规则、道路标志、信号、车辆等基础设施方面的标准不统一，也给互联互通带来较大困难;地缘政治上的冲突也常常使得一些较重要的国际基础设施项目无法实施。
（二）美国基础设施建设领域存在的问题
1.更新和升级基础设施的任务较重。美国基础设施大多建成于20世纪中期，发展早、存量大，但老化较为严重。数据显示，美国10%的城市公交车和3%的轨道交通不在“良好的修复状态”; 20%的桥梁桥龄超过50年， 10%的桥梁有结构缺陷; 总长约658.7万公里道路中，约1/3路况欠佳; 16.87%的水坝具有“潜在高危险性”; 在港口调查中， 1/3被调查者表示，过去10年的拥挤使港口生产力下降了25%以上; 超过6.4万英里的高压输电线路在48个州的电网是满负荷的，增加了美国人经历更长和更频繁的电力中断的可能性。智研咨询集团：《2016—2022年中国基础设施市场深度评估与投资前景分析报告》， 2016年4月。 2.资金缺口较大。美国每年桥梁维修需要投入205亿美元，但实际到位资金只有128亿美元; 全国公路维护费用约需1700亿美元，但实际到位只有910亿美元。章念生：《美国基础设施投资不足》，《人民日报》2016年4月12日。当前趋势条件下， 2016—2025年美国基础设施资金需求如表2所示。
由表2可见，到2025年，美国在基建领域需要总投资4.59万亿美元，资金缺口高达2万亿美元。为实现目标，到2025年美国各级政府和私营部门投资需要由GDP的2%增加至3.5%。而这仍将低于日本（6%）、韩国（5%）、澳大利亚（4%）等发达国家的水平。李钊：《中国与全球化智库报告：基础设施建设或成中美合作新亮点》，《科技日报》2017年1月24日。
3.基建成本较高、效率较低。当前联邦政府有关基建的政策和监管对美国的基建成本有较大影响。例如，根据美国的《购买美国产品法》，使用联邦政府资金建设的项目必须从美国本土采购原材料，并且不得雇佣外国人。盛思鑫、曹文炼：《关于投资美国基础设施的调研》，《全球化》2014年第10期。由于美国国内基建从业人员的工资水平普遍高于外国劳工，基建成本居高难下。另外，由于基建项目的审批流程复杂，大的投资计划容易受到国会、两党政治和地方政治的影响，美国的基建效率也比较低。正如特朗普总统在2018年达沃斯论坛上指出的，美国现在仅仅为了批准一条简单的道路就可以花10年的时间。
三、中国继续推进基础设施建设的政策建议
（一）推动基础设施的高质量发展
基于过去的发展经验以及新时代中国经济社会发展的需求，同时也作为当前新冠疫情和外需下滑的一种积极应对，应继续高度重视基础设施建设的投资和高质量发展。一是重点围绕国家新型城镇化、京津冀一体化、长江经济带、粤港澳大湾区等大的国家战略发展规划，积极谋划和提前开工一批促进城市群及都市圈发展的重大基建项目，以此促进人口和经济的集聚，从而充分发挥基建对国民经济和社会发展的拉动作用。二是在有条件的地区，注重将基础设施从传统的“铁公基港”拓展到包括改善医疗、社会福利、文化和娱乐设施投资在内的诸多涉及民生的“软基建”，注重解决基础设施建设和投资的不平衡与不充分问题，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。三是突出基础设施建设的绿色低碳与科技含量，更新或升级现有基础设施建设，推动可持续发展。
（二）加大新型基础设施的建设力度
中国传统基础设施建设的边际效益已呈现递减的发展趋势。在这种情况下，以信息基础设施建设为重点的“新基建”有望成为推动新时代经济发展的重要动力。应充分发挥市场的主体作用以及政府的引导作用，发展和运用新科技升级基础设施建设，推动产业发展创新以及提高城市的智能化水平。首先，应抓住数字经济的发展机遇，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网、车联网等新型基础设施建设，积极推动这些新技术、新基建与传统产业的融合发展。第二，大力发展数据驱动的大数据与人工智能等科技生态产业化落地的新型基础设施。第三，通过人工智能、大数据与5G相结合，大力构建物联、数联与智联的政府治理支持平台，提升政府治理能力和推动政府治理创新。最后，大规模培养面向产业的核心基础人才，从而真正释放“数据”作为新一代生产要素的庞大价值。
（三）大力推进政策创新和债务处置工作
在政策创新方面，对于非经营性基础设施项目应继续由政府财政出资。对于纯经营性和准营利性基础设施项目，在及时总结PPP基建模式经验和局限的基础上，加快在有条件的地区采用“市政债”等创新金融模式发展基建，努力降低基础设施项目的融资成本和建设成本。在基础设施投资领域进一步扩大对外开放和市场化改革，营造公平、透明的基础设施投资竞争环境，积极吸引外资和社会资本参与基建的策划、设计、投资、运营和收益分配。对于不同领域和不同地域的基建项目，要分类施策和实行差别化的区域政策，鼓励各地根据自身情况进行政策创新。债务处置方面，要加强基础设施建设投融资的风险监管，对于风险较大的城投债券和地方政府债券发行主体，要采取“开源节流”的办法严控其新增债务和支出，鼓励和督促其通过城投公司发展转型、分散基础设施所有权、债转股、所有权出让等方式积极化解存量债务。同时还要摸排这些债券持有人的风险敞口情况，严防一些风险管理水平较弱的股份制银行和地方法人金融机构因持有这些债券而导致兑付危机。对于具有稳定收益的基础设施建设项目，允许和鼓励通过证券化的方式从银行间市场获得流动性，以减轻地方政府的债务偿还压力，同时也可减小债务存量规模。
（四）稳健推动“一带一路”沿线地区基础设施建设
认真总结“一带一路”沿线地区基础设施建设的经验和教训，在已有重大项目的基础上，积极完善“陆海天网”四位一体的互联互通网络，特别是涉及中国周边地区的基建网络。一要加强舆论引导，努力讲好中国故事。密切关注西方和部分沿线国家对于“一带一路”基建项目的各种攻击和抹黑，并积极予以有力回应。二要强化企业境外经营合规管理，高度重视“一带一路”基建项目在金融方面的可持续性，防止部分项目因烂尾或严重拖延而导致经济和政治领域的双重损失，确保“一带一路”建设项目行稳致远。三要加强绿色“一带一路”建设的研究和实施力度，切实关注沿线国家的生态环境评估和保护问题，尤其是对可能演变为负面舆论焦点的话题进行重点摸排，提早准备应对方案。四要加强对“一带一路”沿线国家的中资存量投资的梳理和情况掌握，尤其是对通讯、安防、传媒、大数据、网络创投等敏感领域项目做到心中有数。
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