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摘 要：新中国成立70年以来，中国基层民主建设取得了巨大成就，一条适合中国农村社会特点的基层民主化道路已经形成并趋向成熟。但是，在思索基层民主到底能走多远这个话题时，有一个角色被人们长期忽视。本文将陕西省S村2009年的选举作为切入点，由此引发出在农村基层民主进程中一直默默无闻的小角色—农村“小组长”。通过调查，本文从中国农村“小组长”这一角色出发，通过对这一职位的解读和分析，揭示出这一“小”角色背后所引发的关乎中国草根民主的思考。
关键词：草根民主；村民小组长；职能重叠
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-170-03
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。农村基层组织建设在建设社会主义新农村建设中使命光荣、任务艰巨。加强农村基层组织建设，一个非常重要的方面是要正确界定农村村民小组长的地位，充分发挥他们在促进农村发展、维护农村稳定等方面的作用。[1]笔者认为，农村小组长恐怕是中国最小的“官”了，拿着最低的工资和津贴，职位小到可以被替代，甚至面临取消的命运。但正是这一小角色却深深触动着中国农村的草根民主。故此，本文以陕西省S村为考察对象，揭示了村小组长在农村发展中的现实状况及其对中国基层民主发展的启示意义。
S村坐落于陕西省中部，隶属于西安市临潼区，距街道办事处所在地仅2公里，距临潼区城区5公里，该村交通便利。S村村委会下辖13个村民小组，全村总人口3500余人，其中大多数从事农业生产，其余一部分人有的在外打工（绝大多数在西安市），有的自主创业。
全村耕地5000余亩，大多数村民均已脱贫致富，迈入小康生活，有1/5人口通过不同途径已经发家致富。改革开放后，S村的受教育程度普遍提高，在2006年文化水平调查中，文盲率仅为2%，而且大多为老龄人口。[2]
S村的姓氏主要以付姓为主，另有小姓王、杜，村民居住非常集中，民情淳朴，自然环境良好，在村北面不到200米的地方有一所小学，在校学生有700多人。在村南面有某军区飞机场，某军区驻扎部队，陕西某制药厂，某面粉加工厂。可以说各项资源都充裕，村民生活比较殷实。但2008年开始这种平静开始被骚动取代，而且大有蔓延之势。这得从S村的选举说起了。一直以来，S村都走在基层民主发展的末端，就拿06年的换届选举来说，村民们的参与积极性都不高，而且也不关心选举结果是怎样的。那么为什么短短三年竟有如此大的不同，是村民们内部矛盾演变加剧，还是谁深深地触动了基层民主的神经？
一、2009年陕西省S村选举前后的情况
根据临潼区区委、区政府的部署，乡党委政府于2009年9月6日制定了《S村第七届村民委员会换届选举工作实施方案》，并印发了一系列学习文件。但是在文件还没印发之前，全村已经在酝酿着选举，2008年的筹备工作可以说是全村的努力，是选举的热身赛。
从2008年下半年开始，选举就成了全村最为关心的焦点问题，投谁一票也成为人们茶余饭毕的主题，关于竞选者的宣传册也是满街可见。选举日当天村民成群结队来到指定地点，经统计，参选率为100%，乡镇领导和村支部都覺得非常满意。计票结果：杜某获1132张选票当选村长，付某获879张当选为村委会副主任，另有其他五人当选为村委会委员，最后由新任村委会班子向群众致感谢词。整个选举结束。
选举结束后，大多村民都对选举结果持满意态度，尤其对这两位新上任的村长抱有极大的希望，可以说，在S村还没有到来的2011年，村民们已经切切实实感觉自己新农村建设过程中受惠了。但是，S村十一组组民却不认同。这就是选举结果的瑕疵，为以后工作的开展埋下隐患。这也得从竞选开始说起：付某，现任S村村委会副主任，十一组组长，他在竞选开始时，给村民们许愿，说自己如果当选的话，十一组村民以后灌溉9元/时，因为曾经他都是15元/时，比别的组高出了六元，村民一直对此表示不满。然而，村民们从选举结束后就开始等，足足等了四个多月也没有等到想要的结果，再者，村民们在他那里买到的庄子始终没有兑现，于是有些人按捺不住内心的想法，要一吐为快。选举过后的半年里不断有村民到乡镇上举报付某，但始终没有效果，事情一压再压，村民怨声载道，却无计可施。
我们从以上事件可以看出，这是一起有关小组长买卖土地、自定灌溉费用的事件，笔者认为水井和土地不管是村民委员会经营、管理，还是由村内各村民小组经营、管理，都属于集体资产，其所有权受国家法律保护。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”；“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得”[3]。那么付某怎么就这么轻易的给人分土地？在09年之前，付某仅仅是小组长时就可以自己定这些事，小组长的“官”小吗？
二、中国农村小组长队伍建设的现状分析
中国农村基层民主的发展已走过70个春秋，所取得的成绩不容我们忽视，但也不可否认，这一民主制度在中国走得异常艰辛。长期以来的各种官方文件令我们忽视了那个“纽带和桥梁”，不管有没有机制作保障，没有村民的代言人，草根民主永远只能是一种设想。有人形容民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四环节的脱节状态为“半拉子民主”[4]我们可以很清晰地发现，四个环节都需要村民的参与，然而中国农村面临的普遍参政意识不强让“半拉子民主”持续显现。加之选举过于形式化让中国农村自治出现了“选时有民主，选后没民主”[5]的尴尬。笔者从S村选举这一农村一角出发，透过该村09年4月份的上访事件，分析影响农村小组长发展的弊端主要有：
（一）队伍结构不合理
农村小组长队伍结构呈现出“年龄偏大、学历偏低”的特点，由于年龄偏大、加之文化程度偏低，他们在对现行农村政策方针的理解和对新科技新知识的应用上显得力不从心，难以较好地发挥宣传群众、组织群众和教育群众的作用。
（二）岗位职责模糊不清
大部分地区农村小组长的工作职责不够明确，没有具体的工作目标和任务。在S村03年以前，小组长的日常工作就像电工一样，抄抄电表，收收电费，检查各家的电路，工作十分简单。但03年以后，小组长权利越来越大，他们几乎什么都管，不是村民与上级的联络员，而成了上级知晓村民活动的内勤。也正因为他们管理本组组民灌溉的水电费和建筑用地的规划权，从而大发横财。
（三）组织设置模式落后
农村小组长主要以传统的区域划分来设置，与农业产业化发展和城乡统筹发展的形势要求不同。一方面， 随着农业产业结构调整的深入推进， 按照产业链模式、围绕“地域相邻、行业相近”的特点来优化农村党小组和村民小组设置变得越来越迫切；另一方面， 由于各地加大行政区划整力度、农民集中居住小区建设加快， 农户大幅减少的村民小组越来越多， 相当一部分农民变成了居民， 少数农村党小组和村民小组对本组党员和村民的管理变得“鞭长莫及”。
三、强化村民小组长地位和作用的的思考
加强村民小组长队伍建设，是事关党在农村执政基础的大事。抓好农村基层、打好农村基础，必须抓好村民小组长这支队伍。[6]
首先，加强培训，积极引导。基层党组织要积极帮助和支持村民小组长的工作，成为他们的坚强后盾。对村民小组长要加强教育培训，从政治上关心他们，工作上积极引导支持，提高他们的工作能力。
其次，健全机制，长效管理。镇、村基层组织应从建章立制入手，把村民小组长的队伍建设放到重要位置。要认真梳理村民小组长的工作内容，界定他们的工作范围，明确他们的工作职责，使村民小组长成为社会动态的信息员、处理纠纷的调解员、科学种田的推广员、上情下达的聯络员，充分发挥村民小组长在社会主义新农村建设中的重要作用。
第三，明确角色定位，赋予农村小组长队伍职责。把农村小组长队伍作为最基层的社会工作者队伍来建设。一要当好农村发展的“领头羊”；二要当好民情民意的“代言人”；三要当好促进农村和谐的“稳压器”；四要当好政策法规的“宣传员。[7]
第四，提高对小组长的薪酬待遇。村民小组长管理的农户在80-100户左右为宜，年职务报酬收入应不低于最低保障线水平。通过适当增加村民小组长的报酬，来提高村民小组长这个岗位的吸引力，召唤能人、新人。
第五，完善激励机制，激发农村小组长队伍工作动力。一要收入上有保障；建立健全村民小组长最低收入保障和待遇稳定增长的机制。二要工作上有干劲；给予他们必要的支持，解决好“无钱办事”、“不愿干事”的问题。在他们遇到挫折时不埋怨，工作顺利时多鼓劲，做到客观公正地评价工作实绩。三要政治上有“奔头”；可通过“两推一选”的方式选拔进村级班子中，为其在农村施展才华提供更加广阔的舞台。
四、对新形势下农村小组长地位的展望
农村党小组和村民小组是基层组织建设的“前沿阵地”。全面加强农村小组长队伍建设，有利于进一步巩固党的执政基础，有利于解决农村工作的“断层”问题，有利于农村的改革、发展和稳定。
小组长在农村中的地位虽然看似小，但这小里却关乎着村民自己的利益和声音。他在农村中的“五大员”作用深深地碰触着一直被村民追逐的自治。
尤其是“村务监督员”这一角色。可以请公道正派、群众威望高的村民小组长担任村务监督员，通过村务通报会、财务收支情况通报等形式定期向村务监督员和村民通报，接受群众监督，从而增强了村务公开的透明度，提高了村民。
“维稳信息员”——村民小组组长对本组情况相当熟悉，邻里之间发生的情况了如指掌，由素质好、责任心强、有正义感的村民小组长来担任村维护社会稳定信息员，可以使维稳防控体系纵到底、横到边。
“矛盾调解员”—— 村民小组长是化解村民矛盾纠纷的仲裁人。让村民小组长来担任村中群众矛盾纠纷的调解员，合情、合理、合法地化解纠纷，有利于村民的家庭和睦与邻里团结，确保“小事不出村，大事不出乡”。
“法制宣传员”—— 村民小组长是联系党政组织与广大村民的纽带，他们之间信息的传递是经过村民小组长这一中间环节实现的。党委政府制定的许多政策法规是通过村民小组长的深入宣传，在村民中得以贯彻落实，村民的意见建议也是通过小组长反馈给党委政府的。
“致富领航员—— 村民小组长是带领广大村民走向共同富裕的榜样。俗话说：“羊群走路靠头羊”，村民小组长是来自村民之中的普通一员，处于农村生产的第一线，以自身表率作用来教育和带领群众共同致富。
可以看出，农村村民小组这一角色从各个方面都对农村的发展起着不可替代作用。
在新时期，国家应加大对村民小组长队伍的建设，无论是制度、人员、还是法律都应对小组长加强保障，这代表了村民的声音，如果管理不力，有可能让村民自治永远流传于乡野间。徐勇表示在整个20世纪的现代化进程中，谁抓住了农民，谁就会抓住中国；谁丟掉了农民，谁就会丢掉中国。[8]虽然路途中的问题和障碍颇多，但是我们有理由相信，有了新法律的支撑，村民自治走得将更加坚定从容。
参考文献：
[1]李连根.对新形势下村民小组长地位和作用的思考[J].上海党史与党建，2006，（2）.
[2]陕西省西安市临潼区某街道办事处S村概况[Z].2008.
[3]黄河.土地法教程[M].北京：中国政法大学出版社，2005，（2）.
[4]张晓泉.五问草根民主[J].杭州电子科技大学学报，2006，（12）：1247.
[5]徐楠.中国基层民主迈入“后选举”门槛[N].南方周末，2004-08-12（3）.
[6]贺雪峰.新乡土中国——转型期乡村社会调查笔记[M].广西：广西师范大学出版社，2003：144.
[7]王英福.当好小组长的四种角色[J].广西电业，2002，（06）.
[8]徐勇.村民自治：理论与实践的创新[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，（06）.
关键词：草根民主；村民小组长；职能重叠
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-170-03
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。农村基层组织建设在建设社会主义新农村建设中使命光荣、任务艰巨。加强农村基层组织建设，一个非常重要的方面是要正确界定农村村民小组长的地位，充分发挥他们在促进农村发展、维护农村稳定等方面的作用。[1]笔者认为，农村小组长恐怕是中国最小的“官”了，拿着最低的工资和津贴，职位小到可以被替代，甚至面临取消的命运。但正是这一小角色却深深触动着中国农村的草根民主。故此，本文以陕西省S村为考察对象，揭示了村小组长在农村发展中的现实状况及其对中国基层民主发展的启示意义。
S村坐落于陕西省中部，隶属于西安市临潼区，距街道办事处所在地仅2公里，距临潼区城区5公里，该村交通便利。S村村委会下辖13个村民小组，全村总人口3500余人，其中大多数从事农业生产，其余一部分人有的在外打工（绝大多数在西安市），有的自主创业。
全村耕地5000余亩，大多数村民均已脱贫致富，迈入小康生活，有1/5人口通过不同途径已经发家致富。改革开放后，S村的受教育程度普遍提高，在2006年文化水平调查中，文盲率仅为2%，而且大多为老龄人口。[2]
S村的姓氏主要以付姓为主，另有小姓王、杜，村民居住非常集中，民情淳朴，自然环境良好，在村北面不到200米的地方有一所小学，在校学生有700多人。在村南面有某军区飞机场，某军区驻扎部队，陕西某制药厂，某面粉加工厂。可以说各项资源都充裕，村民生活比较殷实。但2008年开始这种平静开始被骚动取代，而且大有蔓延之势。这得从S村的选举说起了。一直以来，S村都走在基层民主发展的末端，就拿06年的换届选举来说，村民们的参与积极性都不高，而且也不关心选举结果是怎样的。那么为什么短短三年竟有如此大的不同，是村民们内部矛盾演变加剧，还是谁深深地触动了基层民主的神经？
一、2009年陕西省S村选举前后的情况
根据临潼区区委、区政府的部署，乡党委政府于2009年9月6日制定了《S村第七届村民委员会换届选举工作实施方案》，并印发了一系列学习文件。但是在文件还没印发之前，全村已经在酝酿着选举，2008年的筹备工作可以说是全村的努力，是选举的热身赛。
从2008年下半年开始，选举就成了全村最为关心的焦点问题，投谁一票也成为人们茶余饭毕的主题，关于竞选者的宣传册也是满街可见。选举日当天村民成群结队来到指定地点，经统计，参选率为100%，乡镇领导和村支部都覺得非常满意。计票结果：杜某获1132张选票当选村长，付某获879张当选为村委会副主任，另有其他五人当选为村委会委员，最后由新任村委会班子向群众致感谢词。整个选举结束。
选举结束后，大多村民都对选举结果持满意态度，尤其对这两位新上任的村长抱有极大的希望，可以说，在S村还没有到来的2011年，村民们已经切切实实感觉自己新农村建设过程中受惠了。但是，S村十一组组民却不认同。这就是选举结果的瑕疵，为以后工作的开展埋下隐患。这也得从竞选开始说起：付某，现任S村村委会副主任，十一组组长，他在竞选开始时，给村民们许愿，说自己如果当选的话，十一组村民以后灌溉9元/时，因为曾经他都是15元/时，比别的组高出了六元，村民一直对此表示不满。然而，村民们从选举结束后就开始等，足足等了四个多月也没有等到想要的结果，再者，村民们在他那里买到的庄子始终没有兑现，于是有些人按捺不住内心的想法，要一吐为快。选举过后的半年里不断有村民到乡镇上举报付某，但始终没有效果，事情一压再压，村民怨声载道，却无计可施。
我们从以上事件可以看出，这是一起有关小组长买卖土地、自定灌溉费用的事件，笔者认为水井和土地不管是村民委员会经营、管理，还是由村内各村民小组经营、管理，都属于集体资产，其所有权受国家法律保护。《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”；“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得”[3]。那么付某怎么就这么轻易的给人分土地？在09年之前，付某仅仅是小组长时就可以自己定这些事，小组长的“官”小吗？
二、中国农村小组长队伍建设的现状分析
中国农村基层民主的发展已走过70个春秋，所取得的成绩不容我们忽视，但也不可否认，这一民主制度在中国走得异常艰辛。长期以来的各种官方文件令我们忽视了那个“纽带和桥梁”，不管有没有机制作保障，没有村民的代言人，草根民主永远只能是一种设想。有人形容民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四环节的脱节状态为“半拉子民主”[4]我们可以很清晰地发现，四个环节都需要村民的参与，然而中国农村面临的普遍参政意识不强让“半拉子民主”持续显现。加之选举过于形式化让中国农村自治出现了“选时有民主，选后没民主”[5]的尴尬。笔者从S村选举这一农村一角出发，透过该村09年4月份的上访事件，分析影响农村小组长发展的弊端主要有：
（一）队伍结构不合理
农村小组长队伍结构呈现出“年龄偏大、学历偏低”的特点，由于年龄偏大、加之文化程度偏低，他们在对现行农村政策方针的理解和对新科技新知识的应用上显得力不从心，难以较好地发挥宣传群众、组织群众和教育群众的作用。
（二）岗位职责模糊不清
大部分地区农村小组长的工作职责不够明确，没有具体的工作目标和任务。在S村03年以前，小组长的日常工作就像电工一样，抄抄电表，收收电费，检查各家的电路，工作十分简单。但03年以后，小组长权利越来越大，他们几乎什么都管，不是村民与上级的联络员，而成了上级知晓村民活动的内勤。也正因为他们管理本组组民灌溉的水电费和建筑用地的规划权，从而大发横财。
（三）组织设置模式落后
农村小组长主要以传统的区域划分来设置，与农业产业化发展和城乡统筹发展的形势要求不同。一方面， 随着农业产业结构调整的深入推进， 按照产业链模式、围绕“地域相邻、行业相近”的特点来优化农村党小组和村民小组设置变得越来越迫切；另一方面， 由于各地加大行政区划整力度、农民集中居住小区建设加快， 农户大幅减少的村民小组越来越多， 相当一部分农民变成了居民， 少数农村党小组和村民小组对本组党员和村民的管理变得“鞭长莫及”。
三、强化村民小组长地位和作用的的思考
加强村民小组长队伍建设，是事关党在农村执政基础的大事。抓好农村基层、打好农村基础，必须抓好村民小组长这支队伍。[6]
首先，加强培训，积极引导。基层党组织要积极帮助和支持村民小组长的工作，成为他们的坚强后盾。对村民小组长要加强教育培训，从政治上关心他们，工作上积极引导支持，提高他们的工作能力。
其次，健全机制，长效管理。镇、村基层组织应从建章立制入手，把村民小组长的队伍建设放到重要位置。要认真梳理村民小组长的工作内容，界定他们的工作范围，明确他们的工作职责，使村民小组长成为社会动态的信息员、处理纠纷的调解员、科学种田的推广员、上情下达的聯络员，充分发挥村民小组长在社会主义新农村建设中的重要作用。
第三，明确角色定位，赋予农村小组长队伍职责。把农村小组长队伍作为最基层的社会工作者队伍来建设。一要当好农村发展的“领头羊”；二要当好民情民意的“代言人”；三要当好促进农村和谐的“稳压器”；四要当好政策法规的“宣传员。[7]
第四，提高对小组长的薪酬待遇。村民小组长管理的农户在80-100户左右为宜，年职务报酬收入应不低于最低保障线水平。通过适当增加村民小组长的报酬，来提高村民小组长这个岗位的吸引力，召唤能人、新人。
第五，完善激励机制，激发农村小组长队伍工作动力。一要收入上有保障；建立健全村民小组长最低收入保障和待遇稳定增长的机制。二要工作上有干劲；给予他们必要的支持，解决好“无钱办事”、“不愿干事”的问题。在他们遇到挫折时不埋怨，工作顺利时多鼓劲，做到客观公正地评价工作实绩。三要政治上有“奔头”；可通过“两推一选”的方式选拔进村级班子中，为其在农村施展才华提供更加广阔的舞台。
四、对新形势下农村小组长地位的展望
农村党小组和村民小组是基层组织建设的“前沿阵地”。全面加强农村小组长队伍建设，有利于进一步巩固党的执政基础，有利于解决农村工作的“断层”问题，有利于农村的改革、发展和稳定。
小组长在农村中的地位虽然看似小，但这小里却关乎着村民自己的利益和声音。他在农村中的“五大员”作用深深地碰触着一直被村民追逐的自治。
尤其是“村务监督员”这一角色。可以请公道正派、群众威望高的村民小组长担任村务监督员，通过村务通报会、财务收支情况通报等形式定期向村务监督员和村民通报，接受群众监督，从而增强了村务公开的透明度，提高了村民。
“维稳信息员”——村民小组组长对本组情况相当熟悉，邻里之间发生的情况了如指掌，由素质好、责任心强、有正义感的村民小组长来担任村维护社会稳定信息员，可以使维稳防控体系纵到底、横到边。
“矛盾调解员”—— 村民小组长是化解村民矛盾纠纷的仲裁人。让村民小组长来担任村中群众矛盾纠纷的调解员，合情、合理、合法地化解纠纷，有利于村民的家庭和睦与邻里团结，确保“小事不出村，大事不出乡”。
“法制宣传员”—— 村民小组长是联系党政组织与广大村民的纽带，他们之间信息的传递是经过村民小组长这一中间环节实现的。党委政府制定的许多政策法规是通过村民小组长的深入宣传，在村民中得以贯彻落实，村民的意见建议也是通过小组长反馈给党委政府的。
“致富领航员—— 村民小组长是带领广大村民走向共同富裕的榜样。俗话说：“羊群走路靠头羊”，村民小组长是来自村民之中的普通一员，处于农村生产的第一线，以自身表率作用来教育和带领群众共同致富。
可以看出，农村村民小组这一角色从各个方面都对农村的发展起着不可替代作用。
在新时期，国家应加大对村民小组长队伍的建设，无论是制度、人员、还是法律都应对小组长加强保障，这代表了村民的声音，如果管理不力，有可能让村民自治永远流传于乡野间。徐勇表示在整个20世纪的现代化进程中，谁抓住了农民，谁就会抓住中国；谁丟掉了农民，谁就会丢掉中国。[8]虽然路途中的问题和障碍颇多，但是我们有理由相信，有了新法律的支撑，村民自治走得将更加坚定从容。
参考文献：
[1]李连根.对新形势下村民小组长地位和作用的思考[J].上海党史与党建，2006，（2）.
[2]陕西省西安市临潼区某街道办事处S村概况[Z].2008.
[3]黄河.土地法教程[M].北京：中国政法大学出版社，2005，（2）.
[4]张晓泉.五问草根民主[J].杭州电子科技大学学报，2006，（12）：1247.
[5]徐楠.中国基层民主迈入“后选举”门槛[N].南方周末，2004-08-12（3）.
[6]贺雪峰.新乡土中国——转型期乡村社会调查笔记[M].广西：广西师范大学出版社，2003：144.
[7]王英福.当好小组长的四种角色[J].广西电业，2002，（06）.
[8]徐勇.村民自治：理论与实践的创新[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2007，（06）.