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入刊理由：
随着中国法制的健全完善，人民群众的法制观念和意识逐步提高，社会对地方立法的要求越来越高，地方立法的难度越来越大。就此，本文作者提出，对于地方立法应注重“内在气质”和“人有我优”的塑造，追求“少而精”“专而特”的立法原则。同时，他认为地方立法应以民为本，充分发扬民主，在大多数情况下，法案的起草应当由有关专家、学者、法律工作者、实际工作者和广大群众共同来参与，制定出少而管用的优质“立法”产品。
科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。科学发展观既是国民经济和社会发展的指导方针，也是地方立法所必须遵循的指导方针。地方立法工作必须牢固树立科学发展观，正确处理好各项关系，才能不断开创新局面、迈上新台阶。
制定优质的“立法”产品
立法工作的方针，之前一直是“加快”和“抓紧”的提法，比较重视立法的数量。《立法法》提出：“要加强立法工作，提高立法质量。”《立法法》颁布实施以后，中国立法工作的指导方针已经转向“加强”和“提高”。当前，按照法治建设的目标，仍然需要抓紧制定一系列地方性法规和规章，立法仍然应当保持应有的速度和效率。但是，也应当看到，在国家立法已经基本完备，政治、经济、社会生活的主要方面和领域已经基本做到有法可依的情况下，在经济全球化、律师国际化，以及政府职能正在进一步转变、人民群众的法制观念和意识正在逐步增强的情况下，在行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法和行政许可法等法律已经出台的情况下，对地方立法的约束越来越严，对地方立法的要求越来越高，地方立法的难度越来越大。在这种情况下，地方立法应当从追逐外延扩张、追求数量发展的思维定势中，转变到注重内涵提高、追求立法质量的提高上来，切实解决当前立法中存在的质量问题。因此，在立法的指导思想上，必须实现从追求数量到追求质量的转变，坚持质量第一；在立项时必须从严把关，凡不符合立法原则的不立，条件不成熟的不立，没有地方特色的不立；在具体项目的制定过程中，必须坚持高标准、高质量、高水平，使制定出来的法规、规章都是优质产品。
就成本而言，越是上位法，成本越高；而从效率来讲，越是下位法，制定、出台的期限就越短，效率也就越高。因此，一般要先考虑制定政策、一般规范性文件，然后再考虑制定规章，最后再制定地方性法规。在考虑立法成本与效率关系的同时，我们更应当关注和考虑立法的效益问题。也就是说，我们所立的法，到底有多少在实际工作中能够发挥效益，发挥了多大的效益。这可能是立法后才比较容易显现的问题，但是，在立法前，就应当对此进行慎重的研究和论证，即对立法所要解决问题的重要性与可行性，进行充分的、科学的、严谨的研究和论证。否则，花了很大的精力立一个法，在实践中不能发挥效益，还不如当初就不立。此外，立法时还要充分考虑法的实施成本和效益问题。新立的法，应当尽可能地不增加政府财政的不合理支出，不增加执法机关的执法成本投入，更不应当增加群众的负担，同时，又要尽可能地取得更加良好的社会效益、经济效益和环境效益。
保障“立法”
相互补充构成统一
在发展内涵与质量上，必须正确处理好立法决策与中心工作、法制统一与地方特色、动机与目的关系。首先，要把党的主张和路线、方针、政策，通过法定程序转化为法律、法规、规章，使之成为国家意志，成为对全社会有普遍约束力的活动规范和行为准则，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。在具体工作中，就是要把立法决策与党委的中心工作和重大决策相结合，使立法工作安排同全局工作部署相衔接，立法工作进程同改革发展进程相适应，把解决改革、发展和稳定中的突出问题作为立法重点，做到立法决策与改革、发展、稳定决策相结合。其次，地方立法要以经济建设为中心，为经济建设服务。地方立法必须紧紧围绕党执政兴国的第一要务来进行，充分考虑建立和完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会、构建和谐社会以及经济全球化的实际需要和情况，把立足点放在维护秩序、营造环境、提供保障方面。地方立法为经济建设服务，必须贯彻和体现改革精神，既要用实践证明改革成果、改革经验是正确的。同时，又要贴近改革的前沿，并科学地预测改革发展的趋势，发挥其引导的功能和作用，体现它的主动性和前瞻性，用立法来引导和推动改革，推动本制和体制的创新，积极主动地适应经济和社会发展趋势对立法的需要。也就是说，对改革经验尚不充分的，但是实际工作中又迫切需要立法的事项，可以通过立法，先把改革的原则、改革的方向确定下来，待形势发展变化、政策定型以后，再依照法定程序进行完善。
地方立法应维护法制的统一。维护法制统一，确保立法的合法性，是地方立法的“准入”条件，而地方特色则是地方立法的生命力所在。维护法制统一，主要包括三个方面的内容：一是不抵触；即地方立法的内容不得同上位法相抵触。二是不越权；就是必须在法定权限内进行立法，不得侵害中央专属立法权。三是合程序；就是必须依照法定程序进行立法。地方立法在坚持法制统一原则的前提下，必须强调地方特色。但是，在对地方特色的理解方面，我们不要拘泥于同其他地方在立法“外观形象”上的不同之处和“人无我有”，而应当注重“内在气质”和“人有我优” 的塑造，也就是在共性中体现个性，更多地关注立法所具有的“特别”针对性和“特别”能解决问题、“特别”好操作方面。因此，在起草法规、规章草案时，要以解决实际问题为出发点，在“细化”和“补充”上下功夫，在针对性和可操作性上做文章。在实施性、执行性立法中，不必拘泥于法规、规章结构和体系的完整性，而应当追求“少而精”“专而特”，防止照抄大法、“上下一般粗”和照搬外地经验、“左右一般齐”的做法。
在强调以人为本、构建和谐社会的今天，更应注意把握好立法动机与目标的关系。立法的目的当然是为了更好地加强行政管理，使得行政管理在法律规范的基础上更好、更快地实现其目标。但是，法治所要追求和实现的目标，从本质上来讲是公平正义。所以立法所要追求的目标和实现的价值，应当是在公平正义基础上的行政效率。在公平正义原则的指导下，立法尤其要注意适当地分配社会各方面的利益和负担，特别要把体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主作为立法工作的根本出发点和落脚点，尽量做到所立法都是公正的、有利于人民的良法。在处理立法动机与目标的关系问题时，特别要正确处理权利与义务、权力与责任的关系，这是公平正义的实质所在。立法中，在设置法律规范时，要尽量做到权利与义务的平衡、权力与责任的对等，而且，对于行政机关应当严格要求，对管理相对人应当予以关怀。
地方立法应“以民为本”
在发展形式与途径上，必须正确处理好民主与集中、专家与群众、立新与废旧的关系。民主是法治的基础，法治是民主政治的实现形式。立法就是在民主的基础上实现集中。立法机关既要深入实际、深入群众，关注民生、反映民意、体察民情，也要从制度上保证人民群众在立法上当家作主，使人民群众更多地了解立法、参与立法、监督立法。在立法机关内部，在讨论和审议法规、规章草案时，也应当充分发扬民主，形成畅所欲言、平等讨论、集体审议的良好气氛。在此基础上，依靠集体智慧和权威，形成共识，达成民主基础上的集中，使立法机关代表更广大人民群众的利益。
近些年来，有关改变法案单一起草主体、使专家更多地参与立法、甚至主导立法的呼声越来越高。提出这一问题的初衷，是为了防止和克服政府及其部门利益对群众利益的损害。但是，从目前中国的国情出发，在大多数情况下，法案的起草，还是应当由有关专家、学者、法律工作者、实际工作者和广大群众共同来参与。当然，对于一些重要的、与人民群众切身利益密切相关的法规、规章草案，可以由立法机关直接起草或者主导起草。在群众参与方面，无论是在法规、规章草案起草还是在审议过程中，都要牢固树立“以民为本”的理念，要通过座谈会、论证会、听证会、旁听审议等多种形式，广泛听取各方面的意见。在听取特定对象意见的同时，也要注重搜集不特定对象的建议和意见。也就是说，在条件许可的情况下，要尽可能地将法规、规章草案在媒体上公布，公开征求全社会的意见。
法规、规章应当具有相对的稳定性，不能“朝令夕改”。但是，随着经济社会的发展，人们实践经验的丰富和认识能力的提高，必然要对原有不适应发展需要、甚至阻碍生产力发展的法律、法规、规章进行修改或废止。这一点，在改革开放的进程中，显得尤为明显。此外，由于地方立法从属于和服从于国家立法，必须随着国家立法的变化而变化。如果国家制定了新的法律、行政法规，地方原有的法规、规章，与上位法不一致的、相抵触的部分，就要进行相应的修改或者废止；如果上位法进行了修改或者废止，地方立法也必须相应的调整，及时跟进。因此，随着新法律、行政法规不断颁布和原有法律、行政法规的修改，以及经济社会形势的发展变化，地方性法规、规章修改的任务越来越重，而且，必须把它放在与制定新的法规、规章同等重要的位置来对待，做到“立、改、废”相统一。在工作方式上，可以采取个别处理与集中处理相结合的方法：凡是涉及政府共同行为的，进行集中处理，其他的则作个别处理；修改条款比较少的，由立法机关以作出修改决定的方式修改，属于大部分内容修改的，采取重新制定的方式修改；修改内容较多的，应当列入年度立法计划，个别条款修改的，则可以随时列入修改议程；对于缺乏地方特色、上位法已经全面覆盖，没有修改意义的，应当及时予以废止。
责任编辑：何琼香
随着中国法制的健全完善，人民群众的法制观念和意识逐步提高，社会对地方立法的要求越来越高，地方立法的难度越来越大。就此，本文作者提出，对于地方立法应注重“内在气质”和“人有我优”的塑造，追求“少而精”“专而特”的立法原则。同时，他认为地方立法应以民为本，充分发扬民主，在大多数情况下，法案的起草应当由有关专家、学者、法律工作者、实际工作者和广大群众共同来参与，制定出少而管用的优质“立法”产品。
科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。科学发展观既是国民经济和社会发展的指导方针，也是地方立法所必须遵循的指导方针。地方立法工作必须牢固树立科学发展观，正确处理好各项关系，才能不断开创新局面、迈上新台阶。
制定优质的“立法”产品
立法工作的方针，之前一直是“加快”和“抓紧”的提法，比较重视立法的数量。《立法法》提出：“要加强立法工作，提高立法质量。”《立法法》颁布实施以后，中国立法工作的指导方针已经转向“加强”和“提高”。当前，按照法治建设的目标，仍然需要抓紧制定一系列地方性法规和规章，立法仍然应当保持应有的速度和效率。但是，也应当看到，在国家立法已经基本完备，政治、经济、社会生活的主要方面和领域已经基本做到有法可依的情况下，在经济全球化、律师国际化，以及政府职能正在进一步转变、人民群众的法制观念和意识正在逐步增强的情况下，在行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法和行政许可法等法律已经出台的情况下，对地方立法的约束越来越严，对地方立法的要求越来越高，地方立法的难度越来越大。在这种情况下，地方立法应当从追逐外延扩张、追求数量发展的思维定势中，转变到注重内涵提高、追求立法质量的提高上来，切实解决当前立法中存在的质量问题。因此，在立法的指导思想上，必须实现从追求数量到追求质量的转变，坚持质量第一；在立项时必须从严把关，凡不符合立法原则的不立，条件不成熟的不立，没有地方特色的不立；在具体项目的制定过程中，必须坚持高标准、高质量、高水平，使制定出来的法规、规章都是优质产品。
就成本而言，越是上位法，成本越高；而从效率来讲，越是下位法，制定、出台的期限就越短，效率也就越高。因此，一般要先考虑制定政策、一般规范性文件，然后再考虑制定规章，最后再制定地方性法规。在考虑立法成本与效率关系的同时，我们更应当关注和考虑立法的效益问题。也就是说，我们所立的法，到底有多少在实际工作中能够发挥效益，发挥了多大的效益。这可能是立法后才比较容易显现的问题，但是，在立法前，就应当对此进行慎重的研究和论证，即对立法所要解决问题的重要性与可行性，进行充分的、科学的、严谨的研究和论证。否则，花了很大的精力立一个法，在实践中不能发挥效益，还不如当初就不立。此外，立法时还要充分考虑法的实施成本和效益问题。新立的法，应当尽可能地不增加政府财政的不合理支出，不增加执法机关的执法成本投入，更不应当增加群众的负担，同时，又要尽可能地取得更加良好的社会效益、经济效益和环境效益。
保障“立法”
相互补充构成统一
在发展内涵与质量上，必须正确处理好立法决策与中心工作、法制统一与地方特色、动机与目的关系。首先，要把党的主张和路线、方针、政策，通过法定程序转化为法律、法规、规章，使之成为国家意志，成为对全社会有普遍约束力的活动规范和行为准则，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。在具体工作中，就是要把立法决策与党委的中心工作和重大决策相结合，使立法工作安排同全局工作部署相衔接，立法工作进程同改革发展进程相适应，把解决改革、发展和稳定中的突出问题作为立法重点，做到立法决策与改革、发展、稳定决策相结合。其次，地方立法要以经济建设为中心，为经济建设服务。地方立法必须紧紧围绕党执政兴国的第一要务来进行，充分考虑建立和完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会、构建和谐社会以及经济全球化的实际需要和情况，把立足点放在维护秩序、营造环境、提供保障方面。地方立法为经济建设服务，必须贯彻和体现改革精神，既要用实践证明改革成果、改革经验是正确的。同时，又要贴近改革的前沿，并科学地预测改革发展的趋势，发挥其引导的功能和作用，体现它的主动性和前瞻性，用立法来引导和推动改革，推动本制和体制的创新，积极主动地适应经济和社会发展趋势对立法的需要。也就是说，对改革经验尚不充分的，但是实际工作中又迫切需要立法的事项，可以通过立法，先把改革的原则、改革的方向确定下来，待形势发展变化、政策定型以后，再依照法定程序进行完善。
地方立法应维护法制的统一。维护法制统一，确保立法的合法性，是地方立法的“准入”条件，而地方特色则是地方立法的生命力所在。维护法制统一，主要包括三个方面的内容：一是不抵触；即地方立法的内容不得同上位法相抵触。二是不越权；就是必须在法定权限内进行立法，不得侵害中央专属立法权。三是合程序；就是必须依照法定程序进行立法。地方立法在坚持法制统一原则的前提下，必须强调地方特色。但是，在对地方特色的理解方面，我们不要拘泥于同其他地方在立法“外观形象”上的不同之处和“人无我有”，而应当注重“内在气质”和“人有我优” 的塑造，也就是在共性中体现个性，更多地关注立法所具有的“特别”针对性和“特别”能解决问题、“特别”好操作方面。因此，在起草法规、规章草案时，要以解决实际问题为出发点，在“细化”和“补充”上下功夫，在针对性和可操作性上做文章。在实施性、执行性立法中，不必拘泥于法规、规章结构和体系的完整性，而应当追求“少而精”“专而特”，防止照抄大法、“上下一般粗”和照搬外地经验、“左右一般齐”的做法。
在强调以人为本、构建和谐社会的今天，更应注意把握好立法动机与目标的关系。立法的目的当然是为了更好地加强行政管理，使得行政管理在法律规范的基础上更好、更快地实现其目标。但是，法治所要追求和实现的目标，从本质上来讲是公平正义。所以立法所要追求的目标和实现的价值，应当是在公平正义基础上的行政效率。在公平正义原则的指导下，立法尤其要注意适当地分配社会各方面的利益和负担，特别要把体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主作为立法工作的根本出发点和落脚点，尽量做到所立法都是公正的、有利于人民的良法。在处理立法动机与目标的关系问题时，特别要正确处理权利与义务、权力与责任的关系，这是公平正义的实质所在。立法中，在设置法律规范时，要尽量做到权利与义务的平衡、权力与责任的对等，而且，对于行政机关应当严格要求，对管理相对人应当予以关怀。
地方立法应“以民为本”
在发展形式与途径上，必须正确处理好民主与集中、专家与群众、立新与废旧的关系。民主是法治的基础，法治是民主政治的实现形式。立法就是在民主的基础上实现集中。立法机关既要深入实际、深入群众，关注民生、反映民意、体察民情，也要从制度上保证人民群众在立法上当家作主，使人民群众更多地了解立法、参与立法、监督立法。在立法机关内部，在讨论和审议法规、规章草案时，也应当充分发扬民主，形成畅所欲言、平等讨论、集体审议的良好气氛。在此基础上，依靠集体智慧和权威，形成共识，达成民主基础上的集中，使立法机关代表更广大人民群众的利益。
近些年来，有关改变法案单一起草主体、使专家更多地参与立法、甚至主导立法的呼声越来越高。提出这一问题的初衷，是为了防止和克服政府及其部门利益对群众利益的损害。但是，从目前中国的国情出发，在大多数情况下，法案的起草，还是应当由有关专家、学者、法律工作者、实际工作者和广大群众共同来参与。当然，对于一些重要的、与人民群众切身利益密切相关的法规、规章草案，可以由立法机关直接起草或者主导起草。在群众参与方面，无论是在法规、规章草案起草还是在审议过程中，都要牢固树立“以民为本”的理念，要通过座谈会、论证会、听证会、旁听审议等多种形式，广泛听取各方面的意见。在听取特定对象意见的同时，也要注重搜集不特定对象的建议和意见。也就是说，在条件许可的情况下，要尽可能地将法规、规章草案在媒体上公布，公开征求全社会的意见。
法规、规章应当具有相对的稳定性，不能“朝令夕改”。但是，随着经济社会的发展，人们实践经验的丰富和认识能力的提高，必然要对原有不适应发展需要、甚至阻碍生产力发展的法律、法规、规章进行修改或废止。这一点，在改革开放的进程中，显得尤为明显。此外，由于地方立法从属于和服从于国家立法，必须随着国家立法的变化而变化。如果国家制定了新的法律、行政法规，地方原有的法规、规章，与上位法不一致的、相抵触的部分，就要进行相应的修改或者废止；如果上位法进行了修改或者废止，地方立法也必须相应的调整，及时跟进。因此，随着新法律、行政法规不断颁布和原有法律、行政法规的修改，以及经济社会形势的发展变化，地方性法规、规章修改的任务越来越重，而且，必须把它放在与制定新的法规、规章同等重要的位置来对待，做到“立、改、废”相统一。在工作方式上，可以采取个别处理与集中处理相结合的方法：凡是涉及政府共同行为的，进行集中处理，其他的则作个别处理；修改条款比较少的，由立法机关以作出修改决定的方式修改，属于大部分内容修改的，采取重新制定的方式修改；修改内容较多的，应当列入年度立法计划，个别条款修改的，则可以随时列入修改议程；对于缺乏地方特色、上位法已经全面覆盖，没有修改意义的，应当及时予以废止。
责任编辑：何琼香