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[摘要]党委政法委的设置及功能定位具有明显的苏维埃渊源与法律社会学意蕴。在全面推进依法治国的大背景下，政法委具有落实党委对政法委工作的领导、整合各相关部门的工作资源，以及训练政法高层次人才三大不可替代的功能。政法委应依法充分发挥领导、协调和培训三个方面的核心功能。
[关键词]党委政法委；功能定位；功能发挥
一、问题的提出
近年来，无论是法学界还是法律实务界，对党委政法委的功能定位存在较大争议，甚至有人提出了废除政法委的主张。2012年5月，国内有知名法学专家撰文提出，政法委及相关制度是人治体制、危害党对政法工作的领导、与法治不合，“要完成建设社会主义法治国家的历史任务，废除政法委员会势在必行。”[1]2010年5月发生的河南省商丘市“赵作海杀人冤案”，因此案曾作为重大疑难案件由公安部门提请政法委进行过协调，成为法律实务界质疑和抨击政法委及相关制度的典型案例。那么，在十八届四中全会《决定》提出全面推进依法治国的大背景下，政法委功能定位和功能发挥问题，便成为一个亟需回答和解决的理论与实践问题。
二、政法委功能的定位
设置政法委是新中国建国初期模仿苏共的结果。苏共对政法工作的领导有“对口设置”和“最密切监督”两项重要原则。“对口设置原则”即各级党委对口设置与政府大体一致的工作机构[2]1958年，中共中央下发《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，设立政法领导小组，此为政法委的雏形。1980年，正式成立中央政法委，职能定位为“组织、协调”全国政法工作。1988年，中央一级取消了政法委，但在严峻的政治治安形势之下两年后予以重新恢复设置。1995年，中央转发中央政法委《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，明确政法委为党委的“职能部门”，“领导”政法工作。1999年中央下发《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》，明确政法委是各级党委“领导和管理”政法工作的“职能部门”。[3]由此可知，政法委的设置及功能定位具有明显的苏维埃渊源，并紧密结合了中国的政治治安实际，由“组织协调”的议事机构逐步发展为“领导管理”的工作机构。
实际上，政法委的设置及功能定位除了受到马克思主义法学关于法律本质的“阶级意志论”的影响之外，还受到法律社会学的深刻影响。法律社会学以社会学的方法研究法律现象，以工具主义、反形式主义和多元主义法律观为核心观念，十分注重法律的实际运作功能。中国始于20世纪80年代的社会治安综合治理工作，以及始于20世纪90年代的维护稳定工作，即是法律社会学在实践中的运用，而这两项工作目前已成为政法委的重要职能和功能发挥的重要载体。作为党委领导和管理政法工作的职能部门，政法委具有三大不可替代的功能。
1、落实党委对政法工作领导的职能机构。按照西方社会契约论的精神，公权力来源于私权利的让渡，公权力只能由法律赋予。在近现代中国，这种纯粹法律形式主义的论调与中国国情产生较大冲突，并被法律社会学所批判。按照法律形式主义的要求，到目前为止确实没有一部法律明确规定中共对于全国事务的领导权力，但按照法律社会学的核心观念，现行宪法序言中关于中共革命与建设历程的叙述对中共领导权力给予了明确的政治性和法理性阐释。从政治上看，中国近代史决定了中共领导权力的正当性，从法律上看，宪法序言决定了中共领导权力的合法性。党对全国各项工作的领导不是一句空话，必须依托于一定的组织形式。军事、政法等工作是直接关系政权稳定的极端重要的上层建筑，除了各部门各单位本身的党组织发挥领导作用之外，如果不设置一定的工作机构代表党委实施专业性领导，很难体现“最密切监督原则”的要求。只要中共还是中国各项事业的领导核心，党委设置一定的机构专门领导政法工作便是必然，这不仅得到了建国以来政法委设置及功能定位历程的证明，而且得到了十八届四中全会《决定》的肯定。《决定》明确指出，“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”。[4]这是对废除政法委主张的最有力的回答。政法委对政法工作的领导于理有因，于法有据，各级政法委应理所当然、理直气壮地进一步加强和完善对政法工作的领导。
2、整合各相关部门工作资源的协调机构。中国作为现代化建设的外源、后发国家，一直处于共时性与历时性的深刻矛盾之中，由公权力主导强力推行包括法制在内的现代化建设，是中国追赶时代潮流，实现民族复兴的唯一选择。如前所述，党委是不可替代的领导核心，而所要推进的法治现代化建设是法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”的整体性建设，在当前中国政治法律格局之下，除了政法委，没有一个工作机构能够担当牵头和协调作用。另外，政法各部门权力性质十分庞杂，既有行政权，也有司法权；权力运行十分复杂，既有分工制约，也有合作协同，如果没有一个超脱于立法、行政、司法部门的党委工作机构来牵头和协调，权力无法整合，也无法顺畅运行。虽然有时合作协同可能会危及司法公正，但对于分工制约过多的强调，将严重影响中国对于法治现代化的追赶。在实践中，政法委对于重大疑难案件的协调，除上级领导批示外，很多都是应政法部门的提请而研究的，政法委直接拍板定调的情形也不多见，可见党委对于个案的协调，与其说是对司法权的侵扰，不如说是对司法权的支持，与其说是干扰司法公正，不如说是帮助司法部门减责。由政法委协调政法各部门统一行动，减少扯皮，提高效率，是中国法治现代化建设的政治优势。《决定》指出，“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上”。[5]这便是对政法委牵头协调功能的充分肯定和进一步明确。政法委对于维护稳定、法治建设、社会治安综合治理工作的牵头，以及对于重大疑难案件的协调，只能加强和完善，不能削弱，削弱后对于社会整体是不利的，对于广大人民群众是不利的，对于政法各部门也是不利的。当然，不可否认这之中还存在一个牵头或协调时的权力边界和权力强度问题。 3、训练政法高层次人才的培训机构。马克思主义法学认为法律没有自己的历史。这也就是说，虽然政治与法律同属上层建筑，但法律仍然依附于政治，只具有相对的独立性。实际上，世界上所有的国家，其法律都或多或少受到政治的影响。在以马克思主义为指导思想的中国，政治对法律的影响力一直较大，一个只具有法律的技能，而不具有政治意识的政法工作人员，显然是不合格的，也是无法称职的，更是不可能由一般层次的政法工作人员成长为高层次的政法工作人员的。一般层次的政法工作人员原则上以运用法律技能为主，政治问题一般交给了中层骨干、单位领导等高层次人员来处理。而政法各部门受专业限制，具有较强政治意识的高层次人员并不多，政法各部门本身也缺乏内部训练的较好条件。由此，拥有众多来源于政法各部门、身处党委中枢、协调于各相关部门的工作人员的政法委，便成为政法高层次人才的重要训练基地。实践证明，政法各部门业务比较拔尖的工作人员在年轻时进入政法委工作一段时间，能让其反思之前的法律认知，对接法律技能与政治实际，形成辩证、联系的政法观念，从而实现政治意识和法律技能的共同提升。《决定》指出，“把思想政治建设摆在首位”，“突出政治标准”，[6]全面加强政法领导班子建设和队伍建设。法律是一个职业共同体，而政法委应是这个共同体的旗舰店，作为这个共同体重要组成部分的政法各部门应将优秀的业务人才主动输送到政法委接受全面打造，政法委工作人员应成为这个共同体的拳头产品。
三、政法委功能的发挥
综上所述，政法委在全面推进依法治国的大方略中具有不可替代的、与时俱进的功能。在全面推进依法治国的大背景下，政法委应依法充分发挥领导、协调、培训三个方面的核心功能。
1、在发挥领导功能方面。应以法学会和政法委调研部门统领法学研究工作和法律政策研究工作，占据法学研究和法律政策研究的制高点。推进党的政策法律化，采取观点渗透、草案渗透、人员渗透等方式引导或影响立法，以策应政法、综治、维稳工作的有效开展，支持政法各部门业务工作的顺利开展。具体落实党委定期听取政法机关工作汇报，以及政法机关党组织重大事项向党委报告制度。推动建立领导干部“述职述廉述法”的“三合一”制度，其中“述法”由政法委具体组织和把关。
2、在发挥协调功能方面。以维护稳定、法治建设、社会治安综合治理工作为重点，其中维护稳定当前应与法律援助、公益诉讼和申诉律师代理等制度挂钩，法治建设当前应与在党政机关和人民团体普遍设立公职律师等工作结合，社会治安综合治理当前应与基层治理体系和治理能力建设相衔接。改革重大疑难案件协调机制，可以考虑建立一个顾问团，由政法各部门业务骨干组成，顾问团依法进行协调，只梳理相关事实和法律，提出参考性意见和建议，不对案件拍板定调，政法委只扮演牵头人或召集人的角色。
3、在发挥培训功能方面。应建立法律职业共同体交流机制，核心是政法委与政法各部门工作人员的交流，政法委工作人员原则上只能来源于政法各部门，政法各部门业务骨干在提拔使用前原则上先到政法委工作一段时间，较长时间未提拔使用的业务骨干原则上返回到原政法部门工作。
参考文献
[1]周永坤.论党委政法委员会之改革[J].法学，2012（5）：3-9.
[2]钟金燕.中共政法委制度的历史考察[J].中共党史研究，2014（4）：125.
[3]唐晓梅，杨戴云.浅谈基层政法委职能的现状及完善[J].法制与社会，2014（7）：137.
[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：35.
[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：35.
[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：31.
作者简介
高科（1973-），男，湖南常德人，常德市军干所所长，中南大学马克思主义学院博士生，主要研究马克思主义法学。
[关键词]党委政法委；功能定位；功能发挥
一、问题的提出
近年来，无论是法学界还是法律实务界，对党委政法委的功能定位存在较大争议，甚至有人提出了废除政法委的主张。2012年5月，国内有知名法学专家撰文提出，政法委及相关制度是人治体制、危害党对政法工作的领导、与法治不合，“要完成建设社会主义法治国家的历史任务，废除政法委员会势在必行。”[1]2010年5月发生的河南省商丘市“赵作海杀人冤案”，因此案曾作为重大疑难案件由公安部门提请政法委进行过协调，成为法律实务界质疑和抨击政法委及相关制度的典型案例。那么，在十八届四中全会《决定》提出全面推进依法治国的大背景下，政法委功能定位和功能发挥问题，便成为一个亟需回答和解决的理论与实践问题。
二、政法委功能的定位
设置政法委是新中国建国初期模仿苏共的结果。苏共对政法工作的领导有“对口设置”和“最密切监督”两项重要原则。“对口设置原则”即各级党委对口设置与政府大体一致的工作机构[2]1958年，中共中央下发《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，设立政法领导小组，此为政法委的雏形。1980年，正式成立中央政法委，职能定位为“组织、协调”全国政法工作。1988年，中央一级取消了政法委，但在严峻的政治治安形势之下两年后予以重新恢复设置。1995年，中央转发中央政法委《关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，明确政法委为党委的“职能部门”，“领导”政法工作。1999年中央下发《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》，明确政法委是各级党委“领导和管理”政法工作的“职能部门”。[3]由此可知，政法委的设置及功能定位具有明显的苏维埃渊源，并紧密结合了中国的政治治安实际，由“组织协调”的议事机构逐步发展为“领导管理”的工作机构。
实际上，政法委的设置及功能定位除了受到马克思主义法学关于法律本质的“阶级意志论”的影响之外，还受到法律社会学的深刻影响。法律社会学以社会学的方法研究法律现象，以工具主义、反形式主义和多元主义法律观为核心观念，十分注重法律的实际运作功能。中国始于20世纪80年代的社会治安综合治理工作，以及始于20世纪90年代的维护稳定工作，即是法律社会学在实践中的运用，而这两项工作目前已成为政法委的重要职能和功能发挥的重要载体。作为党委领导和管理政法工作的职能部门，政法委具有三大不可替代的功能。
1、落实党委对政法工作领导的职能机构。按照西方社会契约论的精神，公权力来源于私权利的让渡，公权力只能由法律赋予。在近现代中国，这种纯粹法律形式主义的论调与中国国情产生较大冲突，并被法律社会学所批判。按照法律形式主义的要求，到目前为止确实没有一部法律明确规定中共对于全国事务的领导权力，但按照法律社会学的核心观念，现行宪法序言中关于中共革命与建设历程的叙述对中共领导权力给予了明确的政治性和法理性阐释。从政治上看，中国近代史决定了中共领导权力的正当性，从法律上看，宪法序言决定了中共领导权力的合法性。党对全国各项工作的领导不是一句空话，必须依托于一定的组织形式。军事、政法等工作是直接关系政权稳定的极端重要的上层建筑，除了各部门各单位本身的党组织发挥领导作用之外，如果不设置一定的工作机构代表党委实施专业性领导，很难体现“最密切监督原则”的要求。只要中共还是中国各项事业的领导核心，党委设置一定的机构专门领导政法工作便是必然，这不仅得到了建国以来政法委设置及功能定位历程的证明，而且得到了十八届四中全会《决定》的肯定。《决定》明确指出，“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”。[4]这是对废除政法委主张的最有力的回答。政法委对政法工作的领导于理有因，于法有据，各级政法委应理所当然、理直气壮地进一步加强和完善对政法工作的领导。
2、整合各相关部门工作资源的协调机构。中国作为现代化建设的外源、后发国家，一直处于共时性与历时性的深刻矛盾之中，由公权力主导强力推行包括法制在内的现代化建设，是中国追赶时代潮流，实现民族复兴的唯一选择。如前所述，党委是不可替代的领导核心，而所要推进的法治现代化建设是法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”的整体性建设，在当前中国政治法律格局之下，除了政法委，没有一个工作机构能够担当牵头和协调作用。另外，政法各部门权力性质十分庞杂，既有行政权，也有司法权；权力运行十分复杂，既有分工制约，也有合作协同，如果没有一个超脱于立法、行政、司法部门的党委工作机构来牵头和协调，权力无法整合，也无法顺畅运行。虽然有时合作协同可能会危及司法公正，但对于分工制约过多的强调，将严重影响中国对于法治现代化的追赶。在实践中，政法委对于重大疑难案件的协调，除上级领导批示外，很多都是应政法部门的提请而研究的，政法委直接拍板定调的情形也不多见，可见党委对于个案的协调，与其说是对司法权的侵扰，不如说是对司法权的支持，与其说是干扰司法公正，不如说是帮助司法部门减责。由政法委协调政法各部门统一行动，减少扯皮，提高效率，是中国法治现代化建设的政治优势。《决定》指出，“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上”。[5]这便是对政法委牵头协调功能的充分肯定和进一步明确。政法委对于维护稳定、法治建设、社会治安综合治理工作的牵头，以及对于重大疑难案件的协调，只能加强和完善，不能削弱，削弱后对于社会整体是不利的，对于广大人民群众是不利的，对于政法各部门也是不利的。当然，不可否认这之中还存在一个牵头或协调时的权力边界和权力强度问题。 3、训练政法高层次人才的培训机构。马克思主义法学认为法律没有自己的历史。这也就是说，虽然政治与法律同属上层建筑，但法律仍然依附于政治，只具有相对的独立性。实际上，世界上所有的国家，其法律都或多或少受到政治的影响。在以马克思主义为指导思想的中国，政治对法律的影响力一直较大，一个只具有法律的技能，而不具有政治意识的政法工作人员，显然是不合格的，也是无法称职的，更是不可能由一般层次的政法工作人员成长为高层次的政法工作人员的。一般层次的政法工作人员原则上以运用法律技能为主，政治问题一般交给了中层骨干、单位领导等高层次人员来处理。而政法各部门受专业限制，具有较强政治意识的高层次人员并不多，政法各部门本身也缺乏内部训练的较好条件。由此，拥有众多来源于政法各部门、身处党委中枢、协调于各相关部门的工作人员的政法委，便成为政法高层次人才的重要训练基地。实践证明，政法各部门业务比较拔尖的工作人员在年轻时进入政法委工作一段时间，能让其反思之前的法律认知，对接法律技能与政治实际，形成辩证、联系的政法观念，从而实现政治意识和法律技能的共同提升。《决定》指出，“把思想政治建设摆在首位”，“突出政治标准”，[6]全面加强政法领导班子建设和队伍建设。法律是一个职业共同体，而政法委应是这个共同体的旗舰店，作为这个共同体重要组成部分的政法各部门应将优秀的业务人才主动输送到政法委接受全面打造，政法委工作人员应成为这个共同体的拳头产品。
三、政法委功能的发挥
综上所述，政法委在全面推进依法治国的大方略中具有不可替代的、与时俱进的功能。在全面推进依法治国的大背景下，政法委应依法充分发挥领导、协调、培训三个方面的核心功能。
1、在发挥领导功能方面。应以法学会和政法委调研部门统领法学研究工作和法律政策研究工作，占据法学研究和法律政策研究的制高点。推进党的政策法律化，采取观点渗透、草案渗透、人员渗透等方式引导或影响立法，以策应政法、综治、维稳工作的有效开展，支持政法各部门业务工作的顺利开展。具体落实党委定期听取政法机关工作汇报，以及政法机关党组织重大事项向党委报告制度。推动建立领导干部“述职述廉述法”的“三合一”制度，其中“述法”由政法委具体组织和把关。
2、在发挥协调功能方面。以维护稳定、法治建设、社会治安综合治理工作为重点，其中维护稳定当前应与法律援助、公益诉讼和申诉律师代理等制度挂钩，法治建设当前应与在党政机关和人民团体普遍设立公职律师等工作结合，社会治安综合治理当前应与基层治理体系和治理能力建设相衔接。改革重大疑难案件协调机制，可以考虑建立一个顾问团，由政法各部门业务骨干组成，顾问团依法进行协调，只梳理相关事实和法律，提出参考性意见和建议，不对案件拍板定调，政法委只扮演牵头人或召集人的角色。
3、在发挥培训功能方面。应建立法律职业共同体交流机制，核心是政法委与政法各部门工作人员的交流，政法委工作人员原则上只能来源于政法各部门，政法各部门业务骨干在提拔使用前原则上先到政法委工作一段时间，较长时间未提拔使用的业务骨干原则上返回到原政法部门工作。
参考文献
[1]周永坤.论党委政法委员会之改革[J].法学，2012（5）：3-9.
[2]钟金燕.中共政法委制度的历史考察[J].中共党史研究，2014（4）：125.
[3]唐晓梅，杨戴云.浅谈基层政法委职能的现状及完善[J].法制与社会，2014（7）：137.
[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：35.
[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：35.
[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2014：31.
作者简介
高科（1973-），男，湖南常德人，常德市军干所所长，中南大学马克思主义学院博士生，主要研究马克思主义法学。