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【摘要】随着脑科学、经济学的研究成果对学前教育在儿童一生发展中的重要价值的揭示，公共财政支持学前教育逐渐成为一种世界性的趋势。各国政府在加大对学前教育财政投入的同时，也日益关注投入的成本、质量以及公平的问题，同时对成本与质量的关系，如何衡量公共财政投入的收益，如何关注投入的公平等问题进行了积极探索。
【关键词】学前教育投入；成本；质量；收益；公平
【中图分类号】G610【文献标识码】A【文章编号】1005-6017（2012）06-0018-03
【作者简介】王玲艳（1982-），女，河北唐山人，南京师范大学教育科学学院教师、教育学博士。
一、强调学前教育投入中的政府责任
进入二十世纪以来，脑科学关于儿童发展的研究以及教育经济学对于早期教育效益的阐释，不仅向政府和社会公众揭示了早期发展和良好教育环境对于人一生发展的重要性，以及对国家未来发展所需的人力资源数量和质量的重大影响，而且还凸显出投资早期教育所产生的巨大经济和社会效益，如刺激妇女就业和降低家庭的福利依赖。正是基于这些力量的推动，政府公共财政支持学前教育成为世界性的发展趋势。
目前世界各国加大对学前教育投入主要体现在两个方面：一是学前教育经费占各国GDP的比例。1996年，欧盟委员会保育协会建议欧洲各国对学前教育的投入总额至少占GDP的1%。目前，欧洲少数国家的投入已经接近或超过这一水平，其中丹麦的学前教育经费在GDP中所占比例已达到2.1%。二是学前教育经费在教育经费中所占的比例。据有关数据显示，世界多数国家的学前教育经费在教育经费中所占的比例都超过了6%～8%[1]。但就我国而言，学前教育经费在GDP中所占比例长期维持在0.035%左右；而学前教育经费在教育总经费中所占比例仅为1.2%～1.4%。
在学前教育生均经费中公共投入与私人投入的比例方面，根据OECD公布的数据显示，在2000年～2005年间，一些高度市场化的发达国家（如挪威、丹麦、匈牙利、法国、比利时等），其学前教育生均经费中，公共投入所占比例均远远大于私人投入[2]。我国则缺少有关公共投入和私人投入在学前儿童生均经费中所占比例的数据。但从当前“入园难、入园贵”的社会现状来看，表明我国多数幼儿家庭在生均经费上承担的比例过重。穆勒曾说过，那些真正关系到全体利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率的做），就应该而且也必须由政府来做。因此，对于当前我国学前教育的发展，迫切需要政府承担起主要责任，认真思考学前教育投入未来发展的方向与路径。
二、关注投入的成本、质量和收益
无论对于学前教育投入的水平如何，政府和家庭都非常关注这些投入是否能对幼儿的发展产生积极的影响。大量的研究表明，对那些切实能够影响学前教育质量的方面进行投入非常关键，具体来讲，就是对降低班级规模及师幼比、员工的教育和培训、保持学前教育与保育服务的稳定性、环境的改善、降低教师的流动性、提高从业者的收入、保证低收入家庭幼儿教育与保育质量等方面的投入。而对这些方面投入的效果在一定程度上取决于学前教育所覆盖的范围，即有多少比例的幼儿能够享受到服务；在享受服务的幼儿中，哪些幼儿来自于低收入家庭，哪些幼儿的父母是均参加工作的。学前教育所涵盖的幼儿范围越广泛，其成本也就越高。对于这些问题的考量，实际上就是对成本和收益的关注。
（一）成本与质量
成本和质量的关系对于政策制定者和学前教育的参与者都非常重要。对于政策制定者来说，在制定政策前，应该明确优质的学前教育需要多少成本、哪些因素决定了成本、未来这些因素会如何影响成本。对于消费者而言，他们希望能够明确自己支付的费用和接受到的服务之间的关系 [3]。但目前，对于哪些方面可计入学前教育成本之中尚未获得一致的结论，有学者尝试分析了以下几个影响成本的因素：一是职工工资，支付高额工资会带动成本的上升，同时也会促使收费的提高。二是竞争压力，学前教育市场内部的竞争压力会使得成本、费用和利润维持在较低的水平，而这在一定程度上会抑制质量的提升。三是消费者的需求，消费者对有质量的学前教育需求的增加，自然会使成本和收费上升[4]。然而在现实生活中，有的教师可能会在不考虑工资多少的前提下提供较高质量的服务，也有的父母和服务购买者会没有意识到或者要求高质量的学前教育，这样一来，成本的多少就不会直接影响学前教育质量的高低，从而使得成本和质量的关系因多种因素的影响而变得非常复杂。
纵览目前有关成本和质量的研究，我们可以发现：第一，人员方面的开支在成本中占主要比例，人员流失会大大增加机构的运行成本[5]，人员素质也是影响学前教育质量的关键因素。有研究特别指出，工作人员的稳定性对学前教育质量的影响非常显著，因为幼儿在失去其常规性的照顾者后会产生一些负面的行为结果，如语言和社会性的发展会缓慢或攻击性行为会增多[6]。研究数据还显示，工作人员的受教育水平每提高一年，学前教育的成本就要增加3.4%，而工作人员的工作经验每提高一年，成本则平均会降低0.6%。因此，可以通过高薪或者鼓励工作人员延迟退休的方式来保持教育与保育人员的专业性，从而在提高学前教育质量的同时降低成本[7]。第二，适宜的师幼比例对成本有直接影响。研究表明，学前教育的师幼比每降低一个点，成本就会提高4.5%（如从1：6降至1：5）。另外研究还发现，在学前教育领域中存在着一定的规模经济，即接受全日制保学前教育的幼儿的数量每增加10%，成本会降低8%[8]。
（二）成本与收益
关于收益问题，目前多数国家倾向于从学前教育的可获得性和可承受性两个方面进行考量。可获得性是指在提供学前教育时要考虑到幼儿的年龄、母亲的工作时间和社区的收入水平等因素；可承受性是指学前教育的收费不能超过家长所能承受的限度。为了扩大收益幼儿的范围，对于学前教育的举办者而言，增加投入是必须的，而获得资金的渠道可以多面的，既可以对已有资金进行重新分配也可以扩大融资的渠道。对于幼儿的家庭而言，在学前教育服务稳定、方便、优质、收费可承受的前提下，父母会倾向于选择外出工作而不是待在家里照顾孩子。同时，父母就业对家庭经济条件的改善，对企业和社会的发展都有着积极的影响。另外，对于低收入的家庭，学前教育价格的可承受性是影响其决策的最重要因素，有研究指出，当对低收入妇女的学前教育资助达到其教育成本的15%时，贫困家庭的母亲会倾向于选择就业[9]。 三、注重公共财政投入的公平性
当前，各国政府和公众对学前教育公平的理解有了一定的拓展，表现为：强调从关注处境不利的儿童转为强调所有儿童都有权力获得一定的支持；强调每个公民享有的公共产品和生活水平不应该完全取决于一个人生活的地点，应该设有全国范围内的最低健康和幸福标准[10]。公共财政投入的公平性是教育公平理念实现的重要基础和践行的重要体现，因此，公共财政投入如何体现公平性成为公众关注的焦点。另外，有关公共财政投入效果的一些实证研究也揭示了公共财政投入关注全体儿童的必要性。首先，有研究证实了财政投入在低收入家庭和高收入家庭的问题解决（如学业失败或犯罪问题）或学前教育收益（如改善认知能力或性格）上并没有显著的差别；再有，从经济学的角度来看，筛选出在经济上处于不利境地儿童的成本较高，而且非常困难；此外，从政治的角度来讲，投入一个面向所有儿童的项目，会更加容易获得公众的支持[11]。因此，无论是在财力允许，还是在财力有限的情况下，政府都要平等地关注每一位儿童，公共财政应该用于为所有的儿童提供高品质的学前教育。
在我国，由于学前教育的公共资源匮乏，政府对学前教育的公共财政投入一直处于较低的水平，学前教育经费在GDP中所占比例仅在0.035%左右，投入不足是制约学前教育事业发展的瓶颈所在。我国政府长期以来对学前教育投入不足既与我国的经济发展水平相关，同时也与整个社会对学前教育重要价值的认识不到位密切相关。2002年，美国经济发展委员会发布的一项名为《为了所有儿童的早期教育：为社会生产力和社会公正而进行的投入》中提到：“教育应该被视为是一项投资，而不是一种开支，这种投资可以提高经济生产率和税收收入，可以降低犯罪……若不能保证儿童的安全和健康，在道德和伦理上也是失败的。”[12]鉴于上述分析，政府应该将学前教育列于优先支持的地位，通过多种途径和措施加大对学前教育的公共财政投入，并以此来引导公众的投入的行为和方式，让公众认识到学前教育对于下一代产生的经济转向作用，让全社会都参与到学前教育公平的践行中来。
综上所述，就世界范围而言，加大对学前教育的投入是一项系统的、长期的、需要各方努力的工程。在这一过程中，政府的作用日益得到了强调，关于投入的成本和收益、投入的公平及质量也逐渐成为世界各国政府和公众关注的焦点。
【参考文献】
[1] 周兢等.国际学前教育公共经费投入趋势的比较研究[J].全球教育展望，2009，（11）.
[2] Abrar Hasan.Public Policy in Early Childhood Education and Care[J].International Journal of Child Care and Education Policy，2007， Vol. 1， No.1：1-10.
[3][4][6] Suzanne W. Helburn， Carollee Howes.Child Care Cost and Quality[J].The Future of Children ，1996，Vol. 6， No. 2 ， Summer/Fall.
[5][7][8] Irene Powell， James Cosgrove. Quality and Cost in Early Childhood Education[J].The Journal of Human Resources，1990， XXVII，3.
[9] Deanna S. Gomby.Financing Child Care： Analysis and Recommendations[J].The Future of Children，1996 ， Summer/Fall.
[10] Abby J. Cohen. A Brief History of Federal Financing for Child Care in the United States[J]. The Future of Children，1996， Vol. 6， No. 2 ，Summer/Fall.
[11] W. Steve Barnett.Why governments should invest in early education[R].Cesifo Dice Report， 2008，2.
[12] National Economic Development and Law Center， The Economic Impacts of Child Care and Early Education： Financing Solutions for the Future[R]， 2005.
本文为教育部哲学社会科学重大攻关项目“学前教育体制与机制改革研究”（课题编号：10JZD0035）的阶段性成果。
【关键词】学前教育投入；成本；质量；收益；公平
【中图分类号】G610【文献标识码】A【文章编号】1005-6017（2012）06-0018-03
【作者简介】王玲艳（1982-），女，河北唐山人，南京师范大学教育科学学院教师、教育学博士。
一、强调学前教育投入中的政府责任
进入二十世纪以来，脑科学关于儿童发展的研究以及教育经济学对于早期教育效益的阐释，不仅向政府和社会公众揭示了早期发展和良好教育环境对于人一生发展的重要性，以及对国家未来发展所需的人力资源数量和质量的重大影响，而且还凸显出投资早期教育所产生的巨大经济和社会效益，如刺激妇女就业和降低家庭的福利依赖。正是基于这些力量的推动，政府公共财政支持学前教育成为世界性的发展趋势。
目前世界各国加大对学前教育投入主要体现在两个方面：一是学前教育经费占各国GDP的比例。1996年，欧盟委员会保育协会建议欧洲各国对学前教育的投入总额至少占GDP的1%。目前，欧洲少数国家的投入已经接近或超过这一水平，其中丹麦的学前教育经费在GDP中所占比例已达到2.1%。二是学前教育经费在教育经费中所占的比例。据有关数据显示，世界多数国家的学前教育经费在教育经费中所占的比例都超过了6%～8%[1]。但就我国而言，学前教育经费在GDP中所占比例长期维持在0.035%左右；而学前教育经费在教育总经费中所占比例仅为1.2%～1.4%。
在学前教育生均经费中公共投入与私人投入的比例方面，根据OECD公布的数据显示，在2000年～2005年间，一些高度市场化的发达国家（如挪威、丹麦、匈牙利、法国、比利时等），其学前教育生均经费中，公共投入所占比例均远远大于私人投入[2]。我国则缺少有关公共投入和私人投入在学前儿童生均经费中所占比例的数据。但从当前“入园难、入园贵”的社会现状来看，表明我国多数幼儿家庭在生均经费上承担的比例过重。穆勒曾说过，那些真正关系到全体利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率的做），就应该而且也必须由政府来做。因此，对于当前我国学前教育的发展，迫切需要政府承担起主要责任，认真思考学前教育投入未来发展的方向与路径。
二、关注投入的成本、质量和收益
无论对于学前教育投入的水平如何，政府和家庭都非常关注这些投入是否能对幼儿的发展产生积极的影响。大量的研究表明，对那些切实能够影响学前教育质量的方面进行投入非常关键，具体来讲，就是对降低班级规模及师幼比、员工的教育和培训、保持学前教育与保育服务的稳定性、环境的改善、降低教师的流动性、提高从业者的收入、保证低收入家庭幼儿教育与保育质量等方面的投入。而对这些方面投入的效果在一定程度上取决于学前教育所覆盖的范围，即有多少比例的幼儿能够享受到服务；在享受服务的幼儿中，哪些幼儿来自于低收入家庭，哪些幼儿的父母是均参加工作的。学前教育所涵盖的幼儿范围越广泛，其成本也就越高。对于这些问题的考量，实际上就是对成本和收益的关注。
（一）成本与质量
成本和质量的关系对于政策制定者和学前教育的参与者都非常重要。对于政策制定者来说，在制定政策前，应该明确优质的学前教育需要多少成本、哪些因素决定了成本、未来这些因素会如何影响成本。对于消费者而言，他们希望能够明确自己支付的费用和接受到的服务之间的关系 [3]。但目前，对于哪些方面可计入学前教育成本之中尚未获得一致的结论，有学者尝试分析了以下几个影响成本的因素：一是职工工资，支付高额工资会带动成本的上升，同时也会促使收费的提高。二是竞争压力，学前教育市场内部的竞争压力会使得成本、费用和利润维持在较低的水平，而这在一定程度上会抑制质量的提升。三是消费者的需求，消费者对有质量的学前教育需求的增加，自然会使成本和收费上升[4]。然而在现实生活中，有的教师可能会在不考虑工资多少的前提下提供较高质量的服务，也有的父母和服务购买者会没有意识到或者要求高质量的学前教育，这样一来，成本的多少就不会直接影响学前教育质量的高低，从而使得成本和质量的关系因多种因素的影响而变得非常复杂。
纵览目前有关成本和质量的研究，我们可以发现：第一，人员方面的开支在成本中占主要比例，人员流失会大大增加机构的运行成本[5]，人员素质也是影响学前教育质量的关键因素。有研究特别指出，工作人员的稳定性对学前教育质量的影响非常显著，因为幼儿在失去其常规性的照顾者后会产生一些负面的行为结果，如语言和社会性的发展会缓慢或攻击性行为会增多[6]。研究数据还显示，工作人员的受教育水平每提高一年，学前教育的成本就要增加3.4%，而工作人员的工作经验每提高一年，成本则平均会降低0.6%。因此，可以通过高薪或者鼓励工作人员延迟退休的方式来保持教育与保育人员的专业性，从而在提高学前教育质量的同时降低成本[7]。第二，适宜的师幼比例对成本有直接影响。研究表明，学前教育的师幼比每降低一个点，成本就会提高4.5%（如从1：6降至1：5）。另外研究还发现，在学前教育领域中存在着一定的规模经济，即接受全日制保学前教育的幼儿的数量每增加10%，成本会降低8%[8]。
（二）成本与收益
关于收益问题，目前多数国家倾向于从学前教育的可获得性和可承受性两个方面进行考量。可获得性是指在提供学前教育时要考虑到幼儿的年龄、母亲的工作时间和社区的收入水平等因素；可承受性是指学前教育的收费不能超过家长所能承受的限度。为了扩大收益幼儿的范围，对于学前教育的举办者而言，增加投入是必须的，而获得资金的渠道可以多面的，既可以对已有资金进行重新分配也可以扩大融资的渠道。对于幼儿的家庭而言，在学前教育服务稳定、方便、优质、收费可承受的前提下，父母会倾向于选择外出工作而不是待在家里照顾孩子。同时，父母就业对家庭经济条件的改善，对企业和社会的发展都有着积极的影响。另外，对于低收入的家庭，学前教育价格的可承受性是影响其决策的最重要因素，有研究指出，当对低收入妇女的学前教育资助达到其教育成本的15%时，贫困家庭的母亲会倾向于选择就业[9]。 三、注重公共财政投入的公平性
当前，各国政府和公众对学前教育公平的理解有了一定的拓展，表现为：强调从关注处境不利的儿童转为强调所有儿童都有权力获得一定的支持；强调每个公民享有的公共产品和生活水平不应该完全取决于一个人生活的地点，应该设有全国范围内的最低健康和幸福标准[10]。公共财政投入的公平性是教育公平理念实现的重要基础和践行的重要体现，因此，公共财政投入如何体现公平性成为公众关注的焦点。另外，有关公共财政投入效果的一些实证研究也揭示了公共财政投入关注全体儿童的必要性。首先，有研究证实了财政投入在低收入家庭和高收入家庭的问题解决（如学业失败或犯罪问题）或学前教育收益（如改善认知能力或性格）上并没有显著的差别；再有，从经济学的角度来看，筛选出在经济上处于不利境地儿童的成本较高，而且非常困难；此外，从政治的角度来讲，投入一个面向所有儿童的项目，会更加容易获得公众的支持[11]。因此，无论是在财力允许，还是在财力有限的情况下，政府都要平等地关注每一位儿童，公共财政应该用于为所有的儿童提供高品质的学前教育。
在我国，由于学前教育的公共资源匮乏，政府对学前教育的公共财政投入一直处于较低的水平，学前教育经费在GDP中所占比例仅在0.035%左右，投入不足是制约学前教育事业发展的瓶颈所在。我国政府长期以来对学前教育投入不足既与我国的经济发展水平相关，同时也与整个社会对学前教育重要价值的认识不到位密切相关。2002年，美国经济发展委员会发布的一项名为《为了所有儿童的早期教育：为社会生产力和社会公正而进行的投入》中提到：“教育应该被视为是一项投资，而不是一种开支，这种投资可以提高经济生产率和税收收入，可以降低犯罪……若不能保证儿童的安全和健康，在道德和伦理上也是失败的。”[12]鉴于上述分析，政府应该将学前教育列于优先支持的地位，通过多种途径和措施加大对学前教育的公共财政投入，并以此来引导公众的投入的行为和方式，让公众认识到学前教育对于下一代产生的经济转向作用，让全社会都参与到学前教育公平的践行中来。
综上所述，就世界范围而言，加大对学前教育的投入是一项系统的、长期的、需要各方努力的工程。在这一过程中，政府的作用日益得到了强调，关于投入的成本和收益、投入的公平及质量也逐渐成为世界各国政府和公众关注的焦点。
【参考文献】
[1] 周兢等.国际学前教育公共经费投入趋势的比较研究[J].全球教育展望，2009，（11）.
[2] Abrar Hasan.Public Policy in Early Childhood Education and Care[J].International Journal of Child Care and Education Policy，2007， Vol. 1， No.1：1-10.
[3][4][6] Suzanne W. Helburn， Carollee Howes.Child Care Cost and Quality[J].The Future of Children ，1996，Vol. 6， No. 2 ， Summer/Fall.
[5][7][8] Irene Powell， James Cosgrove. Quality and Cost in Early Childhood Education[J].The Journal of Human Resources，1990， XXVII，3.
[9] Deanna S. Gomby.Financing Child Care： Analysis and Recommendations[J].The Future of Children，1996 ， Summer/Fall.
[10] Abby J. Cohen. A Brief History of Federal Financing for Child Care in the United States[J]. The Future of Children，1996， Vol. 6， No. 2 ，Summer/Fall.
[11] W. Steve Barnett.Why governments should invest in early education[R].Cesifo Dice Report， 2008，2.
[12] National Economic Development and Law Center， The Economic Impacts of Child Care and Early Education： Financing Solutions for the Future[R]， 2005.
本文为教育部哲学社会科学重大攻关项目“学前教育体制与机制改革研究”（课题编号：10JZD0035）的阶段性成果。