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从1978年恢复各级工商行政管理机关，开始进行合同监管工作，经历改革开放30年，工商行政管理部门合同监管工作发生了根本性的变化，回顾30年工商行政管理机关对合同监管的经验得失，对推进合同监管工作有十分重要的意义。
一、合同监管变革的历程
(一)合同管理恢复阶段(1978年至1981年)
1978年恢复建立工商行政管理机关，随着国家经济委员会，工商行政管理局和中国人民银行《关于管理经济合同若干问题的联合通知》的颁布，工商行政管理局开始对不同工业和运输部门之间的经济合同进行管理，对城镇居民为主体的经济纠纷进行调解，逐步形成一套初级的合同管理工作程序和方式，但经济合同管理机关多头管理，一无专门机构，二无编制，更没有专人负责，事实上没有把合同真正管好。
(二)逐步形成合同监管体系(1981年至1999年)
1981年颁布了《中华人民共和国经济合同法》，在工商行政管理监管和其他主管部门的共同努力下，经济合同管理的领域不断扩大，逐步形成工商行政监管统一管理、业务主管部门行业管理和企业自我管理融为一体的具有中国特色的经济合同管理体制，实施对合同事前、事中、事后的全面监管。事前由企业自律、业务主管部门检查和工商行政管理机关鉴证、公证机构公证，事后由工商行政管理机关对合同违法行为进行查处，由仲裁机构仲裁及司法机关审理与救济。工商行政管理部门成立经济合同仲裁委员会，根据《经济合同法》仲裁了大量的经济合同纠纷。1995年9月1日起《中华人民共和国仲裁法》正式实施，确立了我国新的仲裁制度，工商行政管理部门合同监管的职责出现了重大的调整，不再进行经济合同的仲裁工作，只对经济合同纠纷进行调解，对利用合同从事违法行为进行查处。
(三)合同监管纳入法治化轨道，进入快速发展时期(1999至今)
随着1999年3月《中华人民共和国合同法》的颁布，进一步确立工商行政管理部门合同监管的法律地位。合同法第127条规定：工商行政管理部门和其他行政管理部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理：构成犯罪的，依法追究刑事责任。合同法第12条规定：当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。
近年来，根据《合同法》和1998年国务院三定方案，工商行政管理部门主要抓了合同法制的宣传指导，做好合同示范文本印制、发放和运用工作，开展重合同守信用活动，对合同进行鉴证，动产抵押物登记，合同争议行政调解等工作。
二、合同监管变革的基本经验
(一)合同监管理念变革和创新先行
工商行政管理合同监管变革的三十年，是监管理念不断与时俱进的三十年。合同监管理念的创新不仅体现在对监管对象的行政处罚上，更深刻体现在对合同监管对象的行政服务和行政指导上，从计划经济条件下合同全面管制到市场经济条件下合同适度干预转变：从各类合同全面监管到主要以消费类合同、合同格式条款监管转变：从单纯违法合同行政处罚的刚性监管向合同行政调解、行政服务、行政指导等柔性监管转变。其突出的标志是从2000年，全国各地相继出台了《合同格式条款监督条例》，解决了工商行政管理部门合同监管管什么的重大问题。
(二)合同监管要体现以人为本的服务精神
工商行政管理部门出台大量的合同示范文本，提高了整个社会的契约意识：开展合同纠纷行政调解是缓解社会矛盾，构建和谐社会的有效手段：开展“守合同重信用”活动，促进了整个社会合同信用体系的建设。
(三)合同监管唤醒社会各界的契约意识
合同监管工作重在提升企业合同信用建设的积极性，唤醒社会契约意识。具体表现在：一是增强企业的合同法律意识。通过对“守合同重信用”活动的宣传，对参加此项活动企业的考核评比，促使企业在经济活动中自觉做到依法签约、依法履约。二是提高企业对合同信誉重要性的认识。“守合同重信用”已成为企业诚信度高的标志：成为企业参与工程项目投标以及开展经济合作的优势条件：成为企业重要的无形资产。三是提升企业的自我保护意识，促使企业产生了加强内部合同信用管理体系建设的迫切需求，提高了企业内部合同管理水平。四是有利于在企业中形成诚实守信的良好风气，自觉规范合同行为，引领了企业诚信风尚的发扬。
三、加强合同监管的思路与对策
当前，推进合同监管，必须按照“四个统一”目标，提高思想认识，在合同监管工作中增强推进“四化”建设的责任感和自觉性，使合同监管手段由传统向现代化方向转变，努力构建合同监管的长效工作机制。
(一)加大合同管理立法力度，推进合同监管法治化建设。
市场经济是法治经济，又是契约经济。市场的交易要靠合同来维系，合同能否顺利履行将直接影响到市场交易的安全和整个经济的规模。据不完全统计，目前，我国企业每年订立的合同约40亿份，但合同履约率只有50％左右，恶意违约合同欺诈行为已经严重影响到正常的市场交易秩序，很多企业害怕使用合同，有的地方退到一手交钱一手交货，甚至以货易货的地步，交易规模不断缩小。出现这种情况，一方面反映当事人合同质量低，签约不规范，不少企业签订的合同缺款少项，格式合同条款的提供方损害相对人利益的情况比较普遍。有的甚至制造霸王条款，但更重要是现行合同监管法律法规不健全。现行《合同法》存在的立法缺陷，利用合同从事欺诈者往往就钻其中的空子，尤其是某些合同违法案件很难界定是合同诈骗还是合同纠纷，相关法律法规没有明确界定。国家工商总局2000年12月1日修订实施的《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》(97号令)的处罚依据主要引用《打击投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》，随着《打击投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》废止，出现了查处合同欺诈违法行为的法律真空，国家工商总局应及时加以修定，并尽快制定《企业合同信用评价管理条例》，便于进一步深入开展“守合同重信用”工作。
(二)加大制度和机制创新力度，推进合同监管制度化建设
要探索建立打击合同欺诈等违法行为的预防、预警机制，通过宣传、培训，增强企业预防合同欺诈的专业知识，加强法制观念和合同意识的宣传和教育，提高其防骗意识和辨别能力，通过新闻媒体公布典型案例，对合同欺诈行为和惯用方式向社会揭露、预警，提高全社会的防范意识：落实对格式条款的监督检查，遏制合同欺诈等合同违法行为的发生：工商行政管理部门在合同信用建设中，还应该以制度建设为抓手，充分发挥评价机制的作用，充分体现对失信者的惩罚。通过制度建设使政府的市场监管和诚信执法有章可循，有法可依。
(三)建章立制，推进合同监管程序化、规范化建设
1、制订“守合同重信用”地方性法规。
法规可明确规定，由工商部门牵头，地方政府组织，联合税务、银行、法院等多个职能部门。中介组织参与，建立规范的信用评价体系，开展信用等级评定工作，进一步提高信用评定的权威性，对守信企业实行优惠措施，对失信企业采取定期查验制，不断规范企业信用行为，打击合同欺诈行为，弘扬诚信文化。工商部门通过培育诚信信息需求的市场机制，促使全社会弘扬诚信精神，使社会组织和个人广泛处于社会诚信的监督之下，使守信者光荣、失信者可耻的理念逐渐深入人心。
2、完善“守合同重信用”企业各项认定工作的措施。
建立健全“守合同重信用”企业档案及企业信用数据库，对“守合同重信用”企业的信用状况要即时记录备查：加强对企业合同信用自律组织或有关的行业协会的联系和指导，支持、帮助它们更好地开展工作。企业合同信用自律组织或有关行业协会应协助工商行政管理机关对“守合同重信用”企业的信用状况进行监督，促进企业自律，促使企业做到诚实守信：结合实际情况，制定对“重合同守信用”企业的鼓励支持政策，对公示的“守合同重信用”企业在办理年检、变更登记、抵押登记、拍卖备案及日常巡查方面给予更多的便利：加强对“守合同重信用”企业的宣传力度，扩大“守合同重信用”活动的社会影响力。
3、做好合同示范文本的宣传、推广工作。
加大合同示范文本的宣传力度，提高合同当事人的诚信意识、合同意识、使用合同示范文本的意识：加强对合同当事人合同示范文本法律知识的培训，详细讲解合同示范文本的条款，让签约主体充分认识到合同示范文本是其维护自身合法权益的重要保障，从而自觉使用：强化网络宣传力度，在政府相关网站上公布示范文本，让社会公众知晓，方便百姓下载使用。
建议国家工商总局尽快制定《合同示范文本制订、推广使用管理办法》，明确各级工商部门在制定推广合同示范文本工作中的职责，规范文本发放使用措施，加大对企业违法使用合同示范文本行为的查处力度；联合相关部门制定合同示范文本推广使用实施意见，明确行业主管部门、行业协会在推广合同示范文本中的责任，完善合同示范文本推广使用流程。
合同示范文本制定的目的就是为了推广使用，然而文本制定质量的高低又直接影响其推广使用。合同当事人乐于使用既能确保双方当事人权利义务公正、对等，又能体现行业交易惯例，节约签约成本的示范文本。要提高参与制定合同示范文本工商干部的业务能力，通过举办合同法律法规培训班，召开各类交流会、研讨会，切实提升合同监管干部法律水平：建立合同法律法规专家咨询制度。由于合同示范文本涉及行业众多，对专业法律法规要求较高，所以，在制定合同示范文本过程中，需要相关法律法规专家对合同条款进行剖析、论证、把关，从而使制定的合同文本既合法又合理；广泛征询社会各界对合同示范文本的意见。一方面在示范文本正式向社会公布之前，要通过报刊、广播、电视以及相关网站向社会公众征求意见：另一方面在示范文本正式发布以后，也要通过各种渠道获取合同当事人对该示范文本的意见建议，从而进一步修改完善合同条款。
一、合同监管变革的历程
(一)合同管理恢复阶段(1978年至1981年)
1978年恢复建立工商行政管理机关，随着国家经济委员会，工商行政管理局和中国人民银行《关于管理经济合同若干问题的联合通知》的颁布，工商行政管理局开始对不同工业和运输部门之间的经济合同进行管理，对城镇居民为主体的经济纠纷进行调解，逐步形成一套初级的合同管理工作程序和方式，但经济合同管理机关多头管理，一无专门机构，二无编制，更没有专人负责，事实上没有把合同真正管好。
(二)逐步形成合同监管体系(1981年至1999年)
1981年颁布了《中华人民共和国经济合同法》，在工商行政管理监管和其他主管部门的共同努力下，经济合同管理的领域不断扩大，逐步形成工商行政监管统一管理、业务主管部门行业管理和企业自我管理融为一体的具有中国特色的经济合同管理体制，实施对合同事前、事中、事后的全面监管。事前由企业自律、业务主管部门检查和工商行政管理机关鉴证、公证机构公证，事后由工商行政管理机关对合同违法行为进行查处，由仲裁机构仲裁及司法机关审理与救济。工商行政管理部门成立经济合同仲裁委员会，根据《经济合同法》仲裁了大量的经济合同纠纷。1995年9月1日起《中华人民共和国仲裁法》正式实施，确立了我国新的仲裁制度，工商行政管理部门合同监管的职责出现了重大的调整，不再进行经济合同的仲裁工作，只对经济合同纠纷进行调解，对利用合同从事违法行为进行查处。
(三)合同监管纳入法治化轨道，进入快速发展时期(1999至今)
随着1999年3月《中华人民共和国合同法》的颁布，进一步确立工商行政管理部门合同监管的法律地位。合同法第127条规定：工商行政管理部门和其他行政管理部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理：构成犯罪的，依法追究刑事责任。合同法第12条规定：当事人可以参照各类合同的示范文本订立合同。
近年来，根据《合同法》和1998年国务院三定方案，工商行政管理部门主要抓了合同法制的宣传指导，做好合同示范文本印制、发放和运用工作，开展重合同守信用活动，对合同进行鉴证，动产抵押物登记，合同争议行政调解等工作。
二、合同监管变革的基本经验
(一)合同监管理念变革和创新先行
工商行政管理合同监管变革的三十年，是监管理念不断与时俱进的三十年。合同监管理念的创新不仅体现在对监管对象的行政处罚上，更深刻体现在对合同监管对象的行政服务和行政指导上，从计划经济条件下合同全面管制到市场经济条件下合同适度干预转变：从各类合同全面监管到主要以消费类合同、合同格式条款监管转变：从单纯违法合同行政处罚的刚性监管向合同行政调解、行政服务、行政指导等柔性监管转变。其突出的标志是从2000年，全国各地相继出台了《合同格式条款监督条例》，解决了工商行政管理部门合同监管管什么的重大问题。
(二)合同监管要体现以人为本的服务精神
工商行政管理部门出台大量的合同示范文本，提高了整个社会的契约意识：开展合同纠纷行政调解是缓解社会矛盾，构建和谐社会的有效手段：开展“守合同重信用”活动，促进了整个社会合同信用体系的建设。
(三)合同监管唤醒社会各界的契约意识
合同监管工作重在提升企业合同信用建设的积极性，唤醒社会契约意识。具体表现在：一是增强企业的合同法律意识。通过对“守合同重信用”活动的宣传，对参加此项活动企业的考核评比，促使企业在经济活动中自觉做到依法签约、依法履约。二是提高企业对合同信誉重要性的认识。“守合同重信用”已成为企业诚信度高的标志：成为企业参与工程项目投标以及开展经济合作的优势条件：成为企业重要的无形资产。三是提升企业的自我保护意识，促使企业产生了加强内部合同信用管理体系建设的迫切需求，提高了企业内部合同管理水平。四是有利于在企业中形成诚实守信的良好风气，自觉规范合同行为，引领了企业诚信风尚的发扬。
三、加强合同监管的思路与对策
当前，推进合同监管，必须按照“四个统一”目标，提高思想认识，在合同监管工作中增强推进“四化”建设的责任感和自觉性，使合同监管手段由传统向现代化方向转变，努力构建合同监管的长效工作机制。
(一)加大合同管理立法力度，推进合同监管法治化建设。
市场经济是法治经济，又是契约经济。市场的交易要靠合同来维系，合同能否顺利履行将直接影响到市场交易的安全和整个经济的规模。据不完全统计，目前，我国企业每年订立的合同约40亿份，但合同履约率只有50％左右，恶意违约合同欺诈行为已经严重影响到正常的市场交易秩序，很多企业害怕使用合同，有的地方退到一手交钱一手交货，甚至以货易货的地步，交易规模不断缩小。出现这种情况，一方面反映当事人合同质量低，签约不规范，不少企业签订的合同缺款少项，格式合同条款的提供方损害相对人利益的情况比较普遍。有的甚至制造霸王条款，但更重要是现行合同监管法律法规不健全。现行《合同法》存在的立法缺陷，利用合同从事欺诈者往往就钻其中的空子，尤其是某些合同违法案件很难界定是合同诈骗还是合同纠纷，相关法律法规没有明确界定。国家工商总局2000年12月1日修订实施的《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》(97号令)的处罚依据主要引用《打击投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》，随着《打击投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》废止，出现了查处合同欺诈违法行为的法律真空，国家工商总局应及时加以修定，并尽快制定《企业合同信用评价管理条例》，便于进一步深入开展“守合同重信用”工作。
(二)加大制度和机制创新力度，推进合同监管制度化建设
要探索建立打击合同欺诈等违法行为的预防、预警机制，通过宣传、培训，增强企业预防合同欺诈的专业知识，加强法制观念和合同意识的宣传和教育，提高其防骗意识和辨别能力，通过新闻媒体公布典型案例，对合同欺诈行为和惯用方式向社会揭露、预警，提高全社会的防范意识：落实对格式条款的监督检查，遏制合同欺诈等合同违法行为的发生：工商行政管理部门在合同信用建设中，还应该以制度建设为抓手，充分发挥评价机制的作用，充分体现对失信者的惩罚。通过制度建设使政府的市场监管和诚信执法有章可循，有法可依。
(三)建章立制，推进合同监管程序化、规范化建设
1、制订“守合同重信用”地方性法规。
法规可明确规定，由工商部门牵头，地方政府组织，联合税务、银行、法院等多个职能部门。中介组织参与，建立规范的信用评价体系，开展信用等级评定工作，进一步提高信用评定的权威性，对守信企业实行优惠措施，对失信企业采取定期查验制，不断规范企业信用行为，打击合同欺诈行为，弘扬诚信文化。工商部门通过培育诚信信息需求的市场机制，促使全社会弘扬诚信精神，使社会组织和个人广泛处于社会诚信的监督之下，使守信者光荣、失信者可耻的理念逐渐深入人心。
2、完善“守合同重信用”企业各项认定工作的措施。
建立健全“守合同重信用”企业档案及企业信用数据库，对“守合同重信用”企业的信用状况要即时记录备查：加强对企业合同信用自律组织或有关的行业协会的联系和指导，支持、帮助它们更好地开展工作。企业合同信用自律组织或有关行业协会应协助工商行政管理机关对“守合同重信用”企业的信用状况进行监督，促进企业自律，促使企业做到诚实守信：结合实际情况，制定对“重合同守信用”企业的鼓励支持政策，对公示的“守合同重信用”企业在办理年检、变更登记、抵押登记、拍卖备案及日常巡查方面给予更多的便利：加强对“守合同重信用”企业的宣传力度，扩大“守合同重信用”活动的社会影响力。
3、做好合同示范文本的宣传、推广工作。
加大合同示范文本的宣传力度，提高合同当事人的诚信意识、合同意识、使用合同示范文本的意识：加强对合同当事人合同示范文本法律知识的培训，详细讲解合同示范文本的条款，让签约主体充分认识到合同示范文本是其维护自身合法权益的重要保障，从而自觉使用：强化网络宣传力度，在政府相关网站上公布示范文本，让社会公众知晓，方便百姓下载使用。
建议国家工商总局尽快制定《合同示范文本制订、推广使用管理办法》，明确各级工商部门在制定推广合同示范文本工作中的职责，规范文本发放使用措施，加大对企业违法使用合同示范文本行为的查处力度；联合相关部门制定合同示范文本推广使用实施意见，明确行业主管部门、行业协会在推广合同示范文本中的责任，完善合同示范文本推广使用流程。
合同示范文本制定的目的就是为了推广使用，然而文本制定质量的高低又直接影响其推广使用。合同当事人乐于使用既能确保双方当事人权利义务公正、对等，又能体现行业交易惯例，节约签约成本的示范文本。要提高参与制定合同示范文本工商干部的业务能力，通过举办合同法律法规培训班，召开各类交流会、研讨会，切实提升合同监管干部法律水平：建立合同法律法规专家咨询制度。由于合同示范文本涉及行业众多，对专业法律法规要求较高，所以，在制定合同示范文本过程中，需要相关法律法规专家对合同条款进行剖析、论证、把关，从而使制定的合同文本既合法又合理；广泛征询社会各界对合同示范文本的意见。一方面在示范文本正式向社会公布之前，要通过报刊、广播、电视以及相关网站向社会公众征求意见：另一方面在示范文本正式发布以后，也要通过各种渠道获取合同当事人对该示范文本的意见建议，从而进一步修改完善合同条款。