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这几年在生态环境恶化、经济发展加快等多种因素的影响下，牧区人口转移频率加快，对牧区经济、社会、文化、环境的影响日益增加。然而，牧区人口转移起步晚，又是一个民族地区，因此在人口转移过程中出现了诸多问题，困扰着人口的成功迁出。本文在锡盟地区调查的基础上，对牧区人口转移特征做了总结，并提出了对策建议。
一、劳动力转移现状及特点
锡盟牧区剩余劳动力的转移主要分为区域之间的转移和行业之间的转移。本文重点分析区域之间的转移。据调查，牧区剩余劳动力转移主要呈现出以下几个特点：
(一)劳动力转移人数增加
从20世纪90年代开始，劳动力转移的人数逐年增加。1999年全盟迁出人口为16981人(包括劳动力和其他人员，不包括盟内转移劳动力)，到2006年时迁出人口增加到32488人。除此之外，盟内转移的劳动力数量更多。劳动力的转移数量增加和流动频繁主要原因是：近几年国家、自治区、盟市经济发展迅速，区域间的发展不平衡导致；区内交通发达，出行便利；信息发达、与外界的联系增加，对转移目的地的了解增多，未知风险下降；各种优惠政策的出台(如耕地和草场的保留等)，大幅度降低了转移劳动力的风险，促进了剩余劳动力的转移；城镇的发展中产生的“低级劳动力市场”(即薪水低、不稳定的工作条件和缺乏升迁机会的劳动力市场)所需求的劳动力岗位增多，需要大量的农牧区剩余劳动力的填补。这些诸多因素的影响下牧区劳动力的转移数量逐年增多。
(二)从劳动力转移距离来看，长短距离并存
劳动力主要是到离牧区较近的旗所在地和附近的小城镇，或者锡盟周围的其他旗县的城镇工作。这些人的整体文化素质低、无技术特长，只能从事简单的体力劳动。由于这些人的转移距离较近，因此转移成本较低、转移风险系数不高、流动较频繁。据调查，迁出劳动力中有70％以上属于短距离转移，而且60％是妇女，这也符合埃弗雷特·李的“在短距离迁移者之中妇女占优势”的迁移规律。
远距离转移的劳动力主要以文化素质较高的年青人为主。他们主要在呼和浩特。北京、赤峰或国外等地学习或打工。总的来讲，迁出远距离的人自身能力强、有自信心、适应各种复杂环境，能够成功迁出牧区。
(三)从转移的动机来看，经济利益、保护生态及其他动机并存
劳动力转移的最主要原因就是经济利益转移。近几年城镇居民收入水平的提高对于牧民来说有着巨大的诱惑力，为了提高自己的收入，尽量去城镇打工。据调查，70％以上的人是为了增加收入而进城镇的。为提高收入而转移的这些人都是自愿的、有预期的目标和判断、有一定的承受风险能力和适应能力，基本自负转移成本。这类转移成功率较高，对政府的负担较轻。
除此之外，还有两种特殊的人口转移。一是为子女的上学而转移；另一个是“围封转移”。前一个是因苏木中小学集中到旗所在地后，父母中的一人或家里老人来城镇陪读方式的转移。这种转移是临时的、被迫的转移，对于转移者来讲大大增加了经济负担。后一个是为了保护生态环境，顺应国家政策的转移。这种转移有一定的被迫性，转移者对于流入地点没有正确的判断，对自身和家庭的未来没有明确的规划。这种转移对国家讲转移成本高，效果不明显，带来的附带问题最多。对于转移主体来讲也是惰性的转移形式。从目前的转移实际效果来看，这两种转移都是成本高，效果差。
(四)劳动力转移中的反流向严重
在人口转移鼓励政策下人口转移明显增多，但是反流也非常频繁。据东乌旗和西乌旗的调查，2005年从待转移劳动力中通过培训转移出520人，但是反流人数为141人，占转移人口的27.1％；西乌旗2003～2006年初为止，在本地煤矿安置了490名工人，在集宁、呼市等地区为牧民争取到了3994个就业岗位。虽然在劳动力转移中培训、争取岗位、成功就业等做了大量的工作，但是就业后由于种种原因，辞去了工作，选择了反流。据不完整统计，反流率达到70％以上。从人口迁移理论来分析现阶段劳动力转移，反流向比例较高是很正常的现象。原因是经济发展不平衡、信息不对称、社会自然环境等诸多风险因素的影响。
(五)牧区出现劳动力阶梯性转移规律
阶梯性是指一个地方的人口迁出后周围较落后地区的人口来替代本地区人口的规律性。牧区劳动力转移过程中出现了周边地区的劳动力向本地区转移的现象，即牧区吸引了周边落后地区的劳动力。据2006年的调查，来东乌旗务工暂住人口有8247人，其中区外人口1091人、区内人口7156人。这些人在苏木从事建筑、务农、经商、服务、牧业等各种行业。
(六)迁出人口就业条件差，提升机会少
据调查，迁出人口中37.06％的人有高中以上的文化44.44％的人有初中文化，18.51％的人有初中以下文化，这一比例远远高于旗县平均文化程度。虽然转移出去的劳动文化素质较高，但与迁入地区的平均文化水平相比还是有一定的差距，大部分人只能满足低级劳动力市场的需求。2006年在呼市对70名蒙古族青年进行随机抽样调查显示，有89.6％的人从事的行业是饭店服务员、保姆、环卫工、保安、装卸工、导购员等，以体力劳动为主、技术含量较低；只有少数人从事网管员、厨师、教师等技术含量较高的行业，而这些人也基本都是通过上学的途径转移到城镇的。
二、牧区人口转移中存在的问题
(一)公文翻译不到位，牧民不了解转移就业优惠政策
内蒙古是以蒙古族为主体、多民族(共有49个民族)团结共处的地区，尤其牧区是以牧业为主、蒙古族集中居住的地区。涉及到少数民族，尤其是蒙古族事宜的公文除汉文外，应同时颁发相同内容的蒙古文文件，以保证蒙古族等少数民族能够看懂和了解政府的政策、法规等。然而到2006年5月为止，关于牧区人口转移就业的优惠政策等文件或宣传资料没有一文被翻译成蒙古文等其他少数民族语言文字的，由于牧民看不懂汉文，就很少能够了解到相关的优惠政策内容，客观上遏制了少数民族人口转移的积极性。
(二)文化心理存在差异，牧民转移动力不强
调查中发现，很多勤劳的牧区劳动力都不愿意到城镇找工作，不是因为他们害怕劳动，而是因为他们害怕不快乐。他们认为，在一望无际的草原上骑着马、唱着歌，无忧无虑地生活，总比到喧闹的、污染的、精神压力大的城镇生活幸福，即使收入较低、吃喝不比城里人好，但能自由自在地生活却感觉到无比快乐。在这种文化心理的驱使下，部分剩余劳动力不愿意离开草原、不愿意转移就业。
从更深的层次来讲，农村(指汉族)剩余劳动力转移到城镇就业，只是一种区域、空间上的转移，文化属性并未改变，牧区剩余劳动力则不同，他们转移到城镇成功就业、生活，从根本上讲，是从牧业文化转移到商业文化，心理上发生了巨大的转变。从前牧民生活在草原上，本性是耿直、诚信和豪 爽，而在迈进了城镇生活之后，就要接受圆滑，这需要一个相当漫长、痛苦的过程。
(三)语言和生活习俗的不同，使牧民工就业更困难
锡盟外出打工的劳动力中有许多由于不懂汉语，看不懂和听不懂相关政策文件，无法与他人沟通，致使社交范围狭窄、信息量变少，无法体现人生价值，从心理上产生了孤独感，心理压力加大。再加上生活习惯的反差，致使劳动力无法顺利工作。在调查中发现，西苏旗不少牧民子女走出去后，由于语言和生活习惯障碍不久又返回。在呼市调查的年青人中，由于语言障碍而难找工作的占25％。
(四)行业技术含量低，工资水平不高，稳定性差，技术难以提高
从迁出人口从事的行业种类来看，主要以服务业中的体力劳动为主，如饭店服务员、保安、环卫工人等。这些工作几乎没有技术含量，只要有劳动能力的人基本上都能从事。这些人由于在技术上无法提高自己，导致在行业间的流动性比较大，不仅工资水平低，就业也不稳定。随着生产力的发展和岗位科技含量的不断提高，这些无任何特长者便很快会失业，即使不失业，由于没有一技之长，也永远摆脱不了低层次就业的命运。这样牧民工在城镇中定居的概率就大大降低，向城镇转移只能是临时增收的一种手段，无法实现彻底转移。
(五)不适应工业生产的严格管理
这一点是由牧民和农民所从事劳动的强度决定的。一般来讲，农业劳动强度远大于牧业的劳动强度，所以农民进城后对工业的生产环境更容易适应，牧民则不同。由于他们原先所从事的工作强度较低，所以进城后一时无法适应劳动强度大的工作，不适应工业生产的严格管理。如西苏旗工业园区有大量的外来工在此就业，经过各级领导的沟通、协调和给予必要的优惠政策，业主也并非有意排斥本地牧民，但该旗牧民在此就业者仍然不多，即使进厂不久由于种种原因又擅自离厂，其原因就是牧民不习惯工厂的作业方式和管理方式，留恋自由自在的放牧生活，这也是牧区人口转移的难点所在。
三、牧区人口转移对策
目前牧区劳动力转移正处于初级阶段，牧民不适应城镇环境、反流向严重属于正常现象。在牧区劳动力转移初级阶段面临着下面几项重要任务：一是开辟牧民增收的新途径；二是传播现代文化，改变牧民思想观念；三是提高剩余劳动力文化素质，开阔眼界；四是减轻草原人口压力，恢复生态环境。针对牧区劳动力转移中存在的问题，除了大力发展第三产业，加快城镇化进程，加强劳动力市场建设，营造宽松的政策环境和加强组织领导外，还要对本地区的特殊性，采取具体的对策。
(一)大力进行宣传教育，在提高牧区人口思想觉悟的基础上，控制牧区人口的数量，保护草原生态环境
锡盟牧区之所以出现剩余劳动力，一个重要的原因就是人口基数大。牧区生态环境原本脆弱，生产力水平低，实际承载人口少。但历史造成了人口机械增长过快，导致人口基数大的局面，因此我们必须首先控制牧区人口的机械增长。一是要在草原地区做好调查工作，严禁非牧民占用草场，养畜从事畜牧业；二是控制牧区人口的自然增长，严格执行计划生育政策，实现少生优生，控制人口数量，提高人口素质。
牧区出现剩余劳动力的另一个重要原因是草原生态环境遭到破坏和耕地退化，草场和耕地面积锐减，导致从事农牧业的劳动力剩余。所以应采取各种有效措施保护好生态环境政策的同时，出台生态补偿政策，为牧区剩余劳动力提供必要的社会保障。
(二)认识人口转移的长期性，抓好牧区教育，提高牧民的文化素质
牧区剩余劳动力转移正处于初级阶段，转移工作任重道远，不仅要做好现阶段的转移工作，还要为今后的长期工作做好安排。目前，牧区剩余劳动力文化素质低是无可非议的事实，要提高文化素质就必须抓好教育。现阶段的教育分为成人职业教育和学龄儿童教育。成人教育是提高劳动力素质的重要手段，以直接面向就业的技术为主，解决剩余劳动力的就业问题。由于劳动力的文化水平低、理解能力差，在教育过程中可能往往达不到预期效果，我们就必须做到以实践为主体，以理论为补充，发挥个人的动手能力。学龄儿童教育的重要性前人已有很多的研究成果，值得一提的是，要从长远的牧区剩余劳动力转移的角度来考虑，切实抓好义务教育。
(三)加强公文翻译工作，宣传与鼓励相结合，促进牧区剩余劳动力的转移
把有关促进剩余劳动力转移的政策性文件翻译成各民族的文字发给牧民，让牧民充分了解，以解除他们的后顾之忧，鼓励他们进城就业。同时，也要宣传法律知识，编制民族语言的“牧民工就业法律和知识手册”等，让牧民工掌握法律，使用法律保护自己的合法权利。
(四)牧民自身要提高技能和适应环境的能力
牧民在城镇找工作时尽量找一些有技术含量的工作，而且要用心去学，这样过一段时间就会学到一门技术，即使再找工作，机率也会提高。目前，城镇企业大多需要一些有工作经验的熟练工，所以牧民在城镇打工时尽量不要频繁地换工作，不管从事何种工作都要认真去做，并且提高熟练程度，这样工资水平也会相应提高，就业的机会也随之越来越多，自然而然就会在城镇中拥有属于自己的一片天地。
(五)建立民工协会
在城镇建立民工协会，管理和服务于农牧民工。协会的功能：一是负责信息的收集与分散。这些信息应包括：用人单位、就业岗位、劳动内容、工资待遇和生活条件等，收集的信息尽可能全面、详细、准确，然后通过各种渠道传播给已经或即将转移的牧民工，从而保证转移就业的牧民能够获得有价值的信息，提高成功转移的几率。二是该协会能够维护和保障牧民工的各项权益，也就是说，当牧民工的权益受到损害时，它能够站出来为牧民维权。换言之，当牧民的权益受到损害时，能够有可以申诉和得到维护的地方，从而使牧民工的各项权益得到有效的保障。三是经常为牧民工举办一些活动，让他们在心理上能够有归属感，以保证牧民工的心理健康发展，为他们排难解忧，从而保证社会秩序的稳定。
(六)促进民族文化的发展
牧区属于偏远地区，文化发展较为落后。牧区剩余劳动力长期在牧区生活，较少地接触到现代文明和城市的繁荣，所以有着与城镇人不同的价值观。我们不能一味地批评他们的观点落后，硬要把我们的观点强加于他们身上，这样的做法是不正确的。我们应该尊重、发展民族文化，城镇文化与民族文化相互包容、取长补短，发挥各自的特点，共同繁荣发展。用文化的发展来影响牧区劳动力的思想观念、从而把牧区剩余劳动力改变成更适应现代文明的劳动者。
发展民族文化离不开牧区基础设施建设，如道路、电视、邮电等，所以我们要加大牧区基础设施的投入，加强牧区与城镇之间的联系。
1、政府要从公共管理者的职能角度出发，从以下方面加强工作力度
(1)组织、领导、扶持牧区剩余劳动力转移工作，对需要转移的劳动力给予一定的政策倾斜。需要转移的劳动力包括：不善长经营牧业的非原住人口；经营牧业困难的当地人；愿意转移的牧民。(2)对转移的人群既要培训就业，又要制定、实施制度和手续方面的优惠政策。转移的剩余劳动力往往由于文化素质低难于就业，如果政府统一组织培训提高其技能，则会相应地提高就业率和转移成功率，相反则会增加回流率。同时，还要进一步兑现、实施促进转移就业的优惠政策，从制度方面加强扶持，从手续上进行简化，以促进转移工作的进行。(3)随着牧区经济结构的提升，针对牧区劳动力出现阶梯性转移规律，出台激励本地区的牧业劳动力就地转换职业身份，从事第二、第三产业；发展社区经济、合作经济，吸纳更多的牧业剩余劳动力。
2、推动农牧区经济社会发展
首先，根据“农田集中经营论”的观点，要将草场以合作的方式集中到剩下的牧业经营能者手中，实行规模化、集约化经营，从而提高牧业生产率，增加牧民收入。与此同时，政府也应给予一定的政策倾斜。其次，政府要实行社会保障政策，以解决牧民工作转移后剩下老弱病残的生存及老人的养老、儿童的就学问题。另外，由于各民族间存在着文化心理、语言和生活习惯等事实上的差异，在针对劳动力转移这个问题上，主张向城镇和二三产业转移，应当尊重他们的意志，理解其由于文化、心理、语言、生活习惯和择业观念等的不同，对其进行引导性教育，发扬其特长。
(作者单位：内蒙古社会科学院牧区经济研究所)
一、劳动力转移现状及特点
锡盟牧区剩余劳动力的转移主要分为区域之间的转移和行业之间的转移。本文重点分析区域之间的转移。据调查，牧区剩余劳动力转移主要呈现出以下几个特点：
(一)劳动力转移人数增加
从20世纪90年代开始，劳动力转移的人数逐年增加。1999年全盟迁出人口为16981人(包括劳动力和其他人员，不包括盟内转移劳动力)，到2006年时迁出人口增加到32488人。除此之外，盟内转移的劳动力数量更多。劳动力的转移数量增加和流动频繁主要原因是：近几年国家、自治区、盟市经济发展迅速，区域间的发展不平衡导致；区内交通发达，出行便利；信息发达、与外界的联系增加，对转移目的地的了解增多，未知风险下降；各种优惠政策的出台(如耕地和草场的保留等)，大幅度降低了转移劳动力的风险，促进了剩余劳动力的转移；城镇的发展中产生的“低级劳动力市场”(即薪水低、不稳定的工作条件和缺乏升迁机会的劳动力市场)所需求的劳动力岗位增多，需要大量的农牧区剩余劳动力的填补。这些诸多因素的影响下牧区劳动力的转移数量逐年增多。
(二)从劳动力转移距离来看，长短距离并存
劳动力主要是到离牧区较近的旗所在地和附近的小城镇，或者锡盟周围的其他旗县的城镇工作。这些人的整体文化素质低、无技术特长，只能从事简单的体力劳动。由于这些人的转移距离较近，因此转移成本较低、转移风险系数不高、流动较频繁。据调查，迁出劳动力中有70％以上属于短距离转移，而且60％是妇女，这也符合埃弗雷特·李的“在短距离迁移者之中妇女占优势”的迁移规律。
远距离转移的劳动力主要以文化素质较高的年青人为主。他们主要在呼和浩特。北京、赤峰或国外等地学习或打工。总的来讲，迁出远距离的人自身能力强、有自信心、适应各种复杂环境，能够成功迁出牧区。
(三)从转移的动机来看，经济利益、保护生态及其他动机并存
劳动力转移的最主要原因就是经济利益转移。近几年城镇居民收入水平的提高对于牧民来说有着巨大的诱惑力，为了提高自己的收入，尽量去城镇打工。据调查，70％以上的人是为了增加收入而进城镇的。为提高收入而转移的这些人都是自愿的、有预期的目标和判断、有一定的承受风险能力和适应能力，基本自负转移成本。这类转移成功率较高，对政府的负担较轻。
除此之外，还有两种特殊的人口转移。一是为子女的上学而转移；另一个是“围封转移”。前一个是因苏木中小学集中到旗所在地后，父母中的一人或家里老人来城镇陪读方式的转移。这种转移是临时的、被迫的转移，对于转移者来讲大大增加了经济负担。后一个是为了保护生态环境，顺应国家政策的转移。这种转移有一定的被迫性，转移者对于流入地点没有正确的判断，对自身和家庭的未来没有明确的规划。这种转移对国家讲转移成本高，效果不明显，带来的附带问题最多。对于转移主体来讲也是惰性的转移形式。从目前的转移实际效果来看，这两种转移都是成本高，效果差。
(四)劳动力转移中的反流向严重
在人口转移鼓励政策下人口转移明显增多，但是反流也非常频繁。据东乌旗和西乌旗的调查，2005年从待转移劳动力中通过培训转移出520人，但是反流人数为141人，占转移人口的27.1％；西乌旗2003～2006年初为止，在本地煤矿安置了490名工人，在集宁、呼市等地区为牧民争取到了3994个就业岗位。虽然在劳动力转移中培训、争取岗位、成功就业等做了大量的工作，但是就业后由于种种原因，辞去了工作，选择了反流。据不完整统计，反流率达到70％以上。从人口迁移理论来分析现阶段劳动力转移，反流向比例较高是很正常的现象。原因是经济发展不平衡、信息不对称、社会自然环境等诸多风险因素的影响。
(五)牧区出现劳动力阶梯性转移规律
阶梯性是指一个地方的人口迁出后周围较落后地区的人口来替代本地区人口的规律性。牧区劳动力转移过程中出现了周边地区的劳动力向本地区转移的现象，即牧区吸引了周边落后地区的劳动力。据2006年的调查，来东乌旗务工暂住人口有8247人，其中区外人口1091人、区内人口7156人。这些人在苏木从事建筑、务农、经商、服务、牧业等各种行业。
(六)迁出人口就业条件差，提升机会少
据调查，迁出人口中37.06％的人有高中以上的文化44.44％的人有初中文化，18.51％的人有初中以下文化，这一比例远远高于旗县平均文化程度。虽然转移出去的劳动文化素质较高，但与迁入地区的平均文化水平相比还是有一定的差距，大部分人只能满足低级劳动力市场的需求。2006年在呼市对70名蒙古族青年进行随机抽样调查显示，有89.6％的人从事的行业是饭店服务员、保姆、环卫工、保安、装卸工、导购员等，以体力劳动为主、技术含量较低；只有少数人从事网管员、厨师、教师等技术含量较高的行业，而这些人也基本都是通过上学的途径转移到城镇的。
二、牧区人口转移中存在的问题
(一)公文翻译不到位，牧民不了解转移就业优惠政策
内蒙古是以蒙古族为主体、多民族(共有49个民族)团结共处的地区，尤其牧区是以牧业为主、蒙古族集中居住的地区。涉及到少数民族，尤其是蒙古族事宜的公文除汉文外，应同时颁发相同内容的蒙古文文件，以保证蒙古族等少数民族能够看懂和了解政府的政策、法规等。然而到2006年5月为止，关于牧区人口转移就业的优惠政策等文件或宣传资料没有一文被翻译成蒙古文等其他少数民族语言文字的，由于牧民看不懂汉文，就很少能够了解到相关的优惠政策内容，客观上遏制了少数民族人口转移的积极性。
(二)文化心理存在差异，牧民转移动力不强
调查中发现，很多勤劳的牧区劳动力都不愿意到城镇找工作，不是因为他们害怕劳动，而是因为他们害怕不快乐。他们认为，在一望无际的草原上骑着马、唱着歌，无忧无虑地生活，总比到喧闹的、污染的、精神压力大的城镇生活幸福，即使收入较低、吃喝不比城里人好，但能自由自在地生活却感觉到无比快乐。在这种文化心理的驱使下，部分剩余劳动力不愿意离开草原、不愿意转移就业。
从更深的层次来讲，农村(指汉族)剩余劳动力转移到城镇就业，只是一种区域、空间上的转移，文化属性并未改变，牧区剩余劳动力则不同，他们转移到城镇成功就业、生活，从根本上讲，是从牧业文化转移到商业文化，心理上发生了巨大的转变。从前牧民生活在草原上，本性是耿直、诚信和豪 爽，而在迈进了城镇生活之后，就要接受圆滑，这需要一个相当漫长、痛苦的过程。
(三)语言和生活习俗的不同，使牧民工就业更困难
锡盟外出打工的劳动力中有许多由于不懂汉语，看不懂和听不懂相关政策文件，无法与他人沟通，致使社交范围狭窄、信息量变少，无法体现人生价值，从心理上产生了孤独感，心理压力加大。再加上生活习惯的反差，致使劳动力无法顺利工作。在调查中发现，西苏旗不少牧民子女走出去后，由于语言和生活习惯障碍不久又返回。在呼市调查的年青人中，由于语言障碍而难找工作的占25％。
(四)行业技术含量低，工资水平不高，稳定性差，技术难以提高
从迁出人口从事的行业种类来看，主要以服务业中的体力劳动为主，如饭店服务员、保安、环卫工人等。这些工作几乎没有技术含量，只要有劳动能力的人基本上都能从事。这些人由于在技术上无法提高自己，导致在行业间的流动性比较大，不仅工资水平低，就业也不稳定。随着生产力的发展和岗位科技含量的不断提高，这些无任何特长者便很快会失业，即使不失业，由于没有一技之长，也永远摆脱不了低层次就业的命运。这样牧民工在城镇中定居的概率就大大降低，向城镇转移只能是临时增收的一种手段，无法实现彻底转移。
(五)不适应工业生产的严格管理
这一点是由牧民和农民所从事劳动的强度决定的。一般来讲，农业劳动强度远大于牧业的劳动强度，所以农民进城后对工业的生产环境更容易适应，牧民则不同。由于他们原先所从事的工作强度较低，所以进城后一时无法适应劳动强度大的工作，不适应工业生产的严格管理。如西苏旗工业园区有大量的外来工在此就业，经过各级领导的沟通、协调和给予必要的优惠政策，业主也并非有意排斥本地牧民，但该旗牧民在此就业者仍然不多，即使进厂不久由于种种原因又擅自离厂，其原因就是牧民不习惯工厂的作业方式和管理方式，留恋自由自在的放牧生活，这也是牧区人口转移的难点所在。
三、牧区人口转移对策
目前牧区劳动力转移正处于初级阶段，牧民不适应城镇环境、反流向严重属于正常现象。在牧区劳动力转移初级阶段面临着下面几项重要任务：一是开辟牧民增收的新途径；二是传播现代文化，改变牧民思想观念；三是提高剩余劳动力文化素质，开阔眼界；四是减轻草原人口压力，恢复生态环境。针对牧区劳动力转移中存在的问题，除了大力发展第三产业，加快城镇化进程，加强劳动力市场建设，营造宽松的政策环境和加强组织领导外，还要对本地区的特殊性，采取具体的对策。
(一)大力进行宣传教育，在提高牧区人口思想觉悟的基础上，控制牧区人口的数量，保护草原生态环境
锡盟牧区之所以出现剩余劳动力，一个重要的原因就是人口基数大。牧区生态环境原本脆弱，生产力水平低，实际承载人口少。但历史造成了人口机械增长过快，导致人口基数大的局面，因此我们必须首先控制牧区人口的机械增长。一是要在草原地区做好调查工作，严禁非牧民占用草场，养畜从事畜牧业；二是控制牧区人口的自然增长，严格执行计划生育政策，实现少生优生，控制人口数量，提高人口素质。
牧区出现剩余劳动力的另一个重要原因是草原生态环境遭到破坏和耕地退化，草场和耕地面积锐减，导致从事农牧业的劳动力剩余。所以应采取各种有效措施保护好生态环境政策的同时，出台生态补偿政策，为牧区剩余劳动力提供必要的社会保障。
(二)认识人口转移的长期性，抓好牧区教育，提高牧民的文化素质
牧区剩余劳动力转移正处于初级阶段，转移工作任重道远，不仅要做好现阶段的转移工作，还要为今后的长期工作做好安排。目前，牧区剩余劳动力文化素质低是无可非议的事实，要提高文化素质就必须抓好教育。现阶段的教育分为成人职业教育和学龄儿童教育。成人教育是提高劳动力素质的重要手段，以直接面向就业的技术为主，解决剩余劳动力的就业问题。由于劳动力的文化水平低、理解能力差，在教育过程中可能往往达不到预期效果，我们就必须做到以实践为主体，以理论为补充，发挥个人的动手能力。学龄儿童教育的重要性前人已有很多的研究成果，值得一提的是，要从长远的牧区剩余劳动力转移的角度来考虑，切实抓好义务教育。
(三)加强公文翻译工作，宣传与鼓励相结合，促进牧区剩余劳动力的转移
把有关促进剩余劳动力转移的政策性文件翻译成各民族的文字发给牧民，让牧民充分了解，以解除他们的后顾之忧，鼓励他们进城就业。同时，也要宣传法律知识，编制民族语言的“牧民工就业法律和知识手册”等，让牧民工掌握法律，使用法律保护自己的合法权利。
(四)牧民自身要提高技能和适应环境的能力
牧民在城镇找工作时尽量找一些有技术含量的工作，而且要用心去学，这样过一段时间就会学到一门技术，即使再找工作，机率也会提高。目前，城镇企业大多需要一些有工作经验的熟练工，所以牧民在城镇打工时尽量不要频繁地换工作，不管从事何种工作都要认真去做，并且提高熟练程度，这样工资水平也会相应提高，就业的机会也随之越来越多，自然而然就会在城镇中拥有属于自己的一片天地。
(五)建立民工协会
在城镇建立民工协会，管理和服务于农牧民工。协会的功能：一是负责信息的收集与分散。这些信息应包括：用人单位、就业岗位、劳动内容、工资待遇和生活条件等，收集的信息尽可能全面、详细、准确，然后通过各种渠道传播给已经或即将转移的牧民工，从而保证转移就业的牧民能够获得有价值的信息，提高成功转移的几率。二是该协会能够维护和保障牧民工的各项权益，也就是说，当牧民工的权益受到损害时，它能够站出来为牧民维权。换言之，当牧民的权益受到损害时，能够有可以申诉和得到维护的地方，从而使牧民工的各项权益得到有效的保障。三是经常为牧民工举办一些活动，让他们在心理上能够有归属感，以保证牧民工的心理健康发展，为他们排难解忧，从而保证社会秩序的稳定。
(六)促进民族文化的发展
牧区属于偏远地区，文化发展较为落后。牧区剩余劳动力长期在牧区生活，较少地接触到现代文明和城市的繁荣，所以有着与城镇人不同的价值观。我们不能一味地批评他们的观点落后，硬要把我们的观点强加于他们身上，这样的做法是不正确的。我们应该尊重、发展民族文化，城镇文化与民族文化相互包容、取长补短，发挥各自的特点，共同繁荣发展。用文化的发展来影响牧区劳动力的思想观念、从而把牧区剩余劳动力改变成更适应现代文明的劳动者。
发展民族文化离不开牧区基础设施建设，如道路、电视、邮电等，所以我们要加大牧区基础设施的投入，加强牧区与城镇之间的联系。
1、政府要从公共管理者的职能角度出发，从以下方面加强工作力度
(1)组织、领导、扶持牧区剩余劳动力转移工作，对需要转移的劳动力给予一定的政策倾斜。需要转移的劳动力包括：不善长经营牧业的非原住人口；经营牧业困难的当地人；愿意转移的牧民。(2)对转移的人群既要培训就业，又要制定、实施制度和手续方面的优惠政策。转移的剩余劳动力往往由于文化素质低难于就业，如果政府统一组织培训提高其技能，则会相应地提高就业率和转移成功率，相反则会增加回流率。同时，还要进一步兑现、实施促进转移就业的优惠政策，从制度方面加强扶持，从手续上进行简化，以促进转移工作的进行。(3)随着牧区经济结构的提升，针对牧区劳动力出现阶梯性转移规律，出台激励本地区的牧业劳动力就地转换职业身份，从事第二、第三产业；发展社区经济、合作经济，吸纳更多的牧业剩余劳动力。
2、推动农牧区经济社会发展
首先，根据“农田集中经营论”的观点，要将草场以合作的方式集中到剩下的牧业经营能者手中，实行规模化、集约化经营，从而提高牧业生产率，增加牧民收入。与此同时，政府也应给予一定的政策倾斜。其次，政府要实行社会保障政策，以解决牧民工作转移后剩下老弱病残的生存及老人的养老、儿童的就学问题。另外，由于各民族间存在着文化心理、语言和生活习惯等事实上的差异，在针对劳动力转移这个问题上，主张向城镇和二三产业转移，应当尊重他们的意志，理解其由于文化、心理、语言、生活习惯和择业观念等的不同，对其进行引导性教育，发扬其特长。
(作者单位：内蒙古社会科学院牧区经济研究所)