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国库集中支付制度改革是财政资金运作方式的根本性变革,是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新。所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是:财政部门在人民银行设立一个统一的银行账户,各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理;预算资金不再拨付给各单位分散保存;各单位可根据自己履行职能的需要,在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务,但支付款项要由财政部门来进行;除特殊用途外,资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。
一、现行国库支付制度中存在的主要问题
目前,我国实行的是分散支付制度,也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上,由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题:
(一)缺乏严格的预算监督机制,容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金,经过层层克扣,落实到具体项目上的资金往往少而又少,容易出现“豆腐渣工程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止,国家经济秩序被严重扰乱,在人民群众中造成极坏的影响,党和政府的威信也受到严重损害。
(二)由于大量资金沉淀在各部门、各单位,资金使用效率很低。同时,财政部门在进行资金调度时还要额外增加临时性借贷款用于平衡预算,资金成本大大增加。
(三)无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是预算管理的关键,这一环节管不好,财政管理就无法适应现代经济制度的要求,预算管理制度不可能做到科学、规范。
二、国库集中支付制度改革面临的阻力
现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大,但条件基本具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度:一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式,对此进行根本性改革,观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有些阻力。在分散支付条件下,各部门和各单位使用资金时,不受预算硬约束,自主性强,资金还可以存入商业银行生息。改革后,这些“好处”将不复存在,这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。但是,只要认清这项改革的重要意义,困难是完全可以克服的。
三、国库集中支付制度改革的意义
实行集中支付,虽然不改变各部门、各单位的支出权限,但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向,从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象。具有加强财务管理,提高资金使用效率以及倡廉、堵乱、防腐等重要意义。
四、国库集中支付制度改革与其他公共支出改革的关系
国库集中支付制度改革是财政资金拨付、使用方式的一次根本性变革,其既自成体系,同时又与其他改革相配套。主要有:强化预算管理,大力推进部门预算改革和推行规范化的政府采购制度,通过国库直接支付,使政府采购行为公开、公正、规范、透明。这三者是公共支出改革的核心内容,它们互为条件,相辅相成。
(一)部门预算是基础 。
部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能和社会发展的需要,由基层预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政收支计划。实行部门预算,就是要细化预算,从改革预算编制的体系分类和预算科目着手,采用零基预算法,按定员定额确定人员经费;按有关定额标准确定公务经费;按特定业务需要确定项目经费。部门预算一经批复,必须严格执行,不得随意变动。部门预算是基础,国库集中支付、政府采购要严格按财政批复的预算执行。
(二)政府采购制度是手段 。
政府采购制度是将预算单位购买货物、工程和服务的行为公开化、规范化、程序化,对预算单位的大宗商品及劳务实行由政府统一采购的办法。凡符合政府采购预算表中要求的项目或品目都要编报预算并实行政府采购。政府采购制度既需要部门预算和国库集中支付制度改革加以配套,同时又促进和支持了部门预算和国库集中支付制度改革。
(三)国库集中支付是保证 。
实行国库集中支付以后,一方面确保了预算的顺利执行,提高了部门预算执行的准确度和效率;另一方面凡是列入实行政府采购的项目或品目,由于实行了国库集中支付,使预算单位不能直接得到资金,也就不可能绕开政府采购的规定随意采购、违规采购,从而保证了政府采购的实施。
五、国库集中支付制度改革的基本思路
国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。具体思路是:
(一)改变资金管理方式。第一,在中央银行建立国库单一账户体系;相应地,在财政部门建立统一的资金账册管理体系。第二,预算资金由原来层层下拨给预算单位,改变为由财政部门统一保存在国库单一账户上进行管理,财政部门不再将资金拨到预算单位,而只给预算单位下达年度预算指标,以及审批预算单位月度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在财政国库单一账户上。第三,设立“国库集中支付中心”(以下简称“支付中心”)。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位,改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请,直接支付给商品和劳务供应者,即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心,负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项;人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。
(二)改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化,支付方式也作相应改革。改革以后,除小额零星开支外,预算单位发生购买行为时,向财政部门提出支付申请,资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。
此外,为了保证预算单位及时、便利地用款以及某些特殊用款开支,除了上述这种主要支付方式外,还有以下三种辅助支付方式:
(一)工资支出。支付中心在商业银行开设工资账户,并根据同级财政部门下达的工资预算,按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户;商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表,将资金拨付到职工个人的工资账户(工资卡)。
(二)零星支出。预算单位的日常小额经费支出,包括购买一般办公用品,支付差旅费、业务招待费等,由支付中心根据核定的零用金额数,将资金从国库财政存款户拨入其在商业银行开设的“零用金存款账户”,并委托商业银行为各单位提供小额支票(包括现金支票)和信用卡,由各单位自主支配使用。
(三)转移性支出。拨付给预算单位或下级财政部门(统称受款人),但尚未用于购买商品和劳务的支出,由支付中心将核定的资金从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户。试点过程中,尚未实行集中支付的预算单位的支出也采取这种方式进行支付。
总的来说,财政国库集中支付制度非常适应我国经济形势发展的需要,它体现了发展先进生产力的要求,是对现行制度的创新,是加强财政资金使用监督、防范腐败行为发生的得力措施,它从根本上体现了广大人民群众的利益。目前国库集中支付制度改革正在全国大部分地区试点运行,效果显著。我相信此项工作会做的越来越好,实现财政管理和财政资金规范化、制度化、法制化的目标指日可待。
一、现行国库支付制度中存在的主要问题
目前,我国实行的是分散支付制度,也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上,由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题:
(一)缺乏严格的预算监督机制,容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位,就脱离了财政监督,各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金,经过层层克扣,落实到具体项目上的资金往往少而又少,容易出现“豆腐渣工程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止,国家经济秩序被严重扰乱,在人民群众中造成极坏的影响,党和政府的威信也受到严重损害。
(二)由于大量资金沉淀在各部门、各单位,资金使用效率很低。同时,财政部门在进行资金调度时还要额外增加临时性借贷款用于平衡预算,资金成本大大增加。
(三)无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是预算管理的关键,这一环节管不好,财政管理就无法适应现代经济制度的要求,预算管理制度不可能做到科学、规范。
二、国库集中支付制度改革面临的阻力
现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大,但条件基本具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度:一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式,对此进行根本性改革,观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有些阻力。在分散支付条件下,各部门和各单位使用资金时,不受预算硬约束,自主性强,资金还可以存入商业银行生息。改革后,这些“好处”将不复存在,这些因素都可能在推行这项改革时形成阻力。但是,只要认清这项改革的重要意义,困难是完全可以克服的。
三、国库集中支付制度改革的意义
实行集中支付,虽然不改变各部门、各单位的支出权限,但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向,从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象。具有加强财务管理,提高资金使用效率以及倡廉、堵乱、防腐等重要意义。
四、国库集中支付制度改革与其他公共支出改革的关系
国库集中支付制度改革是财政资金拨付、使用方式的一次根本性变革,其既自成体系,同时又与其他改革相配套。主要有:强化预算管理,大力推进部门预算改革和推行规范化的政府采购制度,通过国库直接支付,使政府采购行为公开、公正、规范、透明。这三者是公共支出改革的核心内容,它们互为条件,相辅相成。
(一)部门预算是基础 。
部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能和社会发展的需要,由基层预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政收支计划。实行部门预算,就是要细化预算,从改革预算编制的体系分类和预算科目着手,采用零基预算法,按定员定额确定人员经费;按有关定额标准确定公务经费;按特定业务需要确定项目经费。部门预算一经批复,必须严格执行,不得随意变动。部门预算是基础,国库集中支付、政府采购要严格按财政批复的预算执行。
(二)政府采购制度是手段 。
政府采购制度是将预算单位购买货物、工程和服务的行为公开化、规范化、程序化,对预算单位的大宗商品及劳务实行由政府统一采购的办法。凡符合政府采购预算表中要求的项目或品目都要编报预算并实行政府采购。政府采购制度既需要部门预算和国库集中支付制度改革加以配套,同时又促进和支持了部门预算和国库集中支付制度改革。
(三)国库集中支付是保证 。
实行国库集中支付以后,一方面确保了预算的顺利执行,提高了部门预算执行的准确度和效率;另一方面凡是列入实行政府采购的项目或品目,由于实行了国库集中支付,使预算单位不能直接得到资金,也就不可能绕开政府采购的规定随意采购、违规采购,从而保证了政府采购的实施。
五、国库集中支付制度改革的基本思路
国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变。具体思路是:
(一)改变资金管理方式。第一,在中央银行建立国库单一账户体系;相应地,在财政部门建立统一的资金账册管理体系。第二,预算资金由原来层层下拨给预算单位,改变为由财政部门统一保存在国库单一账户上进行管理,财政部门不再将资金拨到预算单位,而只给预算单位下达年度预算指标,以及审批预算单位月度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在财政国库单一账户上。第三,设立“国库集中支付中心”(以下简称“支付中心”)。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位,改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请,直接支付给商品和劳务供应者,即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心,负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项;人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。
(二)改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化,支付方式也作相应改革。改革以后,除小额零星开支外,预算单位发生购买行为时,向财政部门提出支付申请,资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。
此外,为了保证预算单位及时、便利地用款以及某些特殊用款开支,除了上述这种主要支付方式外,还有以下三种辅助支付方式:
(一)工资支出。支付中心在商业银行开设工资账户,并根据同级财政部门下达的工资预算,按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户;商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表,将资金拨付到职工个人的工资账户(工资卡)。
(二)零星支出。预算单位的日常小额经费支出,包括购买一般办公用品,支付差旅费、业务招待费等,由支付中心根据核定的零用金额数,将资金从国库财政存款户拨入其在商业银行开设的“零用金存款账户”,并委托商业银行为各单位提供小额支票(包括现金支票)和信用卡,由各单位自主支配使用。
(三)转移性支出。拨付给预算单位或下级财政部门(统称受款人),但尚未用于购买商品和劳务的支出,由支付中心将核定的资金从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户。试点过程中,尚未实行集中支付的预算单位的支出也采取这种方式进行支付。
总的来说,财政国库集中支付制度非常适应我国经济形势发展的需要,它体现了发展先进生产力的要求,是对现行制度的创新,是加强财政资金使用监督、防范腐败行为发生的得力措施,它从根本上体现了广大人民群众的利益。目前国库集中支付制度改革正在全国大部分地区试点运行,效果显著。我相信此项工作会做的越来越好,实现财政管理和财政资金规范化、制度化、法制化的目标指日可待。