论文部分内容阅读
摘要：土地流转是推进城乡统筹发展、实现农业现代化的必然产物。目前，中国农村的土地流转面临制度和农民自身两大根本制约因素。推进城乡统筹发展，创新农村土地流转制度应建立完善农村土地流转的相关法律和制度，充分发挥市场在土地流转中的作用，同时建立完善农村社会保障制度。
关键词：城乡统筹；农村；土地流转
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0044-02
城乡统筹发展是科学发展观的主要内容，也是全面建设小康社会的重要决策。土地是农业发展中至关重要的因素，土地流转是发展现代农业、实现土地规模化、调整农村产业结构、增加农民收入的有效途径。目前，集中居住和集约经营成为农村农业发展的大趋势，城乡统筹发展必然带来农村住房环境建设和土地流转的重新建构，必然要求农村土地的加速流转。
一、城乡统筹与农村土地流转
1.城乡统筹。城乡统筹就是城乡互动发展，以实行城乡发展双赢为目的发展格局。城乡统筹是在中国特定的工业化和城镇化进程中，统一规划城市与乡村经济社会的发展，特别是针对城乡关系失调的领域，通过制度创新和一系列的政策，理顺城乡融通的渠道，填补发展中的薄弱环节，为城乡协调发展創造条件。城乡统筹发展的目标是实现城乡一体化。统筹城乡发展包含两个方面的内容：一是城市与乡村无障碍的经济社会联系，二是农村地区本身的发展。2003 年党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本、全面协调、可持续发展的科学发展观，五大统筹——统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。2004 年，国家又明确提出了“两个趋向”，即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。
2.土地流转与城乡统筹发展的关联。城乡统筹发展首先要求通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的障碍，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。农村的发展是以农村产业的发展为依托的，中国农村土地的分散性影响其产业的发展。农村土地流转问题不仅成为中国解决三农问题的一个重要方面，也成为推动统筹城乡发展的重要途径和关键环节。中国的三农问题多年来迟迟未能得到实质性解决，症结在于一直未能实质性地解决土地权益以及与之相关的土地战略流转问题。而进一步规范与创新土地流转制度，无疑会极大地促进农村经济的发展，最终实现城乡协调，加快城乡统筹发展。
3.农村土地流转的界定。中国农村的土地属于农民集体所有。中国宪法第10条规定: 城市的法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。从土地用途上看，农村集体土地可以划分为建设用地（包括农村集体建设用地和宅基地）、农用地和未利用地。从土地形式上看，集体土地产权是一种使用权与所有权相分离的制度。因此，土地流转是一个内容较广的概念，主要包括土地归属关系的流转和土地利用关系的流转。本文中所称的土地流转指农村集体土地使用权的流转，主要包括土地承包经营权流转和宅基地流转。
二、影响土地流转与集中的制约因素分析
1.制度因素。农地流转和集中过程是农业资源的重新配置和组合优化过程。当前，由于产权的不完整，导致土地流转受到约束。首先表现在土地承包经营权流转问题上。1978年中国农村开始推行家庭联产承包责任制，2003年中国开始施行《农村土地承包法》。家庭联产承包责任制是一种小农式的家庭经营模式，其特点是农户拥有小面积的土地，耕作的方式是劳动密集型。也就是说稀缺的耕地，在现行的家庭联产承包责任制下，农地被“细碎分割”。农业的小规模经营，在一个户均几亩地的经营方式上不可能建立起高效发达的现代化农业。而农业发展不足，则农业现代化进程缓慢、农业效率损失。这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济发展的要求，不能与农业现代化、产业化、规模化相适应，出现了不同程度的制度障碍。其次表现在宅基地流转问题上。按照中国《土地法》的规定，宅基地是在农村范围内分配给村民，由村民建造房屋供自己使用，但所有权归村民集体所有的农村土地。城镇居民禁止购买宅基地使用权房产。现行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集体经济组织以外成员流转，另一方面又缺失宅基地退出机制，难以适应中国当前城市化快速推进、农村人口向城镇大规模迁移及促进土地高效集约利用的新形势。
2.农民自身因素。农民是土地流转的主体。只有让农民从土地中解放出来，土地才能流动起来。但由于种种原因，制约了农民转让出土地。一是农民的社会保障问题。在中国，土地是农民的命根子。这凸显了土地的社会保障功能，而弱化了其本该显示的经济功能。目前，中国农村的社会保障体系还不健全，承包地和宅基地部分地承担着农民“有所养”和“有所居”的社会保障功能，这也决定了农民不太可能轻易地将土地转让出去。二是农民的认识问题。由于农民的文化素质低，对事物的认识不够深刻。承包地的流转主要局限于本集体经济组织内部，多是农户之间的流转，甚至很多是亲朋好友之间的流转。另外，随着农村人口的大量流出，农村劳动力越来越多地“离土不离乡”，许多地区都不同程度存在“空心村”、“一户多宅”、“土地抛荒”的现象，土地资源浪费严重。农村普遍存在农户之间通过口头协议私下流转土地的情况。三是城市生活成本因素。脱离农村到城市生活，成为“城市人”是大多数农民的愿望，这也是城乡统筹以及社会经济发展的目标之一。农民进城后，其土地必然流转。但城镇化进程中农民获得不了进入城市生活的资金。高额房价、衣食住行的成本以及生活习惯等的差异，造成农民进城成本较高，制约了农民流转土地。
三、推进城乡统筹发展的农村土地流转
1.建立完善农村土地流转的相关法律与制度。市场经济需要强大的国家法律与制度的保证。在农村土地产权改革的实践中，很多法律法规是零散的，缺乏整体性，实践中集中体现在土地产权主体和所有者代表的确认问题上。因此，为了维护市场经济主体间的平等地位，必须加强立法建设。通过立法或法律结构调整进一步明确流转双方的权利义务、规范各种流转行为，加强农地流转市场法制建设。在土地承包经营权流转问题上通过建立国家促进农业生产经营法律制度、政策性农业保险法律制度、农业科技推广法律制度等，促使形成较完善的市场；在宅基地流转问题上，完善农村土地登记管理制度，赋予宅基地完整的使用权，建立与城市房地产相衔接的农村宅基地使用权制度与住房制度，保障广大农民的土地财产利益，建立城乡一体化保护的财产制度，促进城乡资产的高效配置，探索宅基地的入市流转办法。 除法律外，土地流转还需要完善相关制度。制度问题是中国农村土地产权制度问题的根本，制度建设是农村土地产权制度改革的关键。在制定和执行农村土地政策上，各级中央和地方政府应该形成一套稳定、规范、有效的制度。农村土地产权制度的改革需要制度的稳定性和长期性，农地产权制度变迁和与之相伴的城镇化及工业化进程，是一个循序渐进的过程，要认识到城镇化进程和农地产权制度变迁的长期性、复杂性、艰巨性，立足于中国的实际情况，土地流转不能改变农地的农业用途，应尊重农户的意愿，运用市场化的手段，规范农地流转制度，保護农民合法权益。
2.建立完善的城乡土地市场。土地是不可再生的稀缺资源，是全社会的资源和财富，城乡土地市场的完善有利于促进土地资源的集约利用。但是，由于当前土地流转受到限制，造成建设用地粗放和农地无法集中的弊端。同时，二元化的城乡土地市场似乎并未阻止农村隐性土地市场的出现。必须规范农村土地流转和管理，建设城乡统一的土地市场。完善土地市场建设是一个长期的过程，既要考虑短期内财政收支平衡，也要考虑征收管理体系的稳定性，应统筹各项因素、稳步推进改革。
一要逐步统一城乡土地有偿使用方式和土地收益收取方式。加快农村土地流转进入市场，一方面使农民的土地财产权得以实现，增加农民的财产性收入。另一方面有利于农民自主地参与工业化、城市化进程，享受现代化成果。二要建立农村土地流转交易平台。实行建设用地市场与农用地市场的分离，最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用，建立科学的土地价格评价机制。结合中国具体国情，学习外国成熟的土地市场运行机制，积极探索出科学的土地价格评估机制。同时，建立完善的中介服务机构，政府应支持建立农村土地流转机构，形成系统的土地流转服务体系，完善从上到下的全方位的中介服务系统，建立各类与土地流转有关的中介服务机构。
3.建立完善的社会保障制度。当前中国农村社会保障是以土地保障和家庭保障为主要内容的制度安排。农村现代社会保障制度的缺失以及对土地保障的依赖，已经严重影响了农村剩余劳动力向城镇的稳定转移，影响了农业土地规模经营的实现，影响了土地承包关系的稳定，甚至影响了农村经济的长远发展，不利于整个社会经济的发展进程。农村土地流转机制的建立必须以农村现代社会保障制度的建立为条件。
在城乡统筹发展的进程中为农民提供社会保障，在农民收入较低的情况下，国家应承担农村现代社会保障的主要责任。就要做好如下几点：第一，建立农村最低生活保障制度，通过确定最低生活标准，给予贫困农民最低生活补助。第二，逐步完善农村社会保险和医疗保险制度。第三，在全国范围内探索以土地换社保制度，政府对不同年龄段安置对象分别进行安置，政府在征地补偿的过程中统一为失地农民办理农转非和社会保险。第四，社保的标准的制定要结合各地的实际生活水平，并且进行动态的考核，使社保的标准符合社会经济的发展水平。同时，合理配置教育资源，加大对农村人力资源培养的投入，提高农民的文化素质、法律素质和参政议政意识。
关键词：城乡统筹；农村；土地流转
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0044-02
城乡统筹发展是科学发展观的主要内容，也是全面建设小康社会的重要决策。土地是农业发展中至关重要的因素，土地流转是发展现代农业、实现土地规模化、调整农村产业结构、增加农民收入的有效途径。目前，集中居住和集约经营成为农村农业发展的大趋势，城乡统筹发展必然带来农村住房环境建设和土地流转的重新建构，必然要求农村土地的加速流转。
一、城乡统筹与农村土地流转
1.城乡统筹。城乡统筹就是城乡互动发展，以实行城乡发展双赢为目的发展格局。城乡统筹是在中国特定的工业化和城镇化进程中，统一规划城市与乡村经济社会的发展，特别是针对城乡关系失调的领域，通过制度创新和一系列的政策，理顺城乡融通的渠道，填补发展中的薄弱环节，为城乡协调发展創造条件。城乡统筹发展的目标是实现城乡一体化。统筹城乡发展包含两个方面的内容：一是城市与乡村无障碍的经济社会联系，二是农村地区本身的发展。2003 年党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本、全面协调、可持续发展的科学发展观，五大统筹——统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。2004 年，国家又明确提出了“两个趋向”，即在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。
2.土地流转与城乡统筹发展的关联。城乡统筹发展首先要求通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的障碍，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。农村的发展是以农村产业的发展为依托的，中国农村土地的分散性影响其产业的发展。农村土地流转问题不仅成为中国解决三农问题的一个重要方面，也成为推动统筹城乡发展的重要途径和关键环节。中国的三农问题多年来迟迟未能得到实质性解决，症结在于一直未能实质性地解决土地权益以及与之相关的土地战略流转问题。而进一步规范与创新土地流转制度，无疑会极大地促进农村经济的发展，最终实现城乡协调，加快城乡统筹发展。
3.农村土地流转的界定。中国农村的土地属于农民集体所有。中国宪法第10条规定: 城市的法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。从土地用途上看，农村集体土地可以划分为建设用地（包括农村集体建设用地和宅基地）、农用地和未利用地。从土地形式上看，集体土地产权是一种使用权与所有权相分离的制度。因此，土地流转是一个内容较广的概念，主要包括土地归属关系的流转和土地利用关系的流转。本文中所称的土地流转指农村集体土地使用权的流转，主要包括土地承包经营权流转和宅基地流转。
二、影响土地流转与集中的制约因素分析
1.制度因素。农地流转和集中过程是农业资源的重新配置和组合优化过程。当前，由于产权的不完整，导致土地流转受到约束。首先表现在土地承包经营权流转问题上。1978年中国农村开始推行家庭联产承包责任制，2003年中国开始施行《农村土地承包法》。家庭联产承包责任制是一种小农式的家庭经营模式，其特点是农户拥有小面积的土地，耕作的方式是劳动密集型。也就是说稀缺的耕地，在现行的家庭联产承包责任制下，农地被“细碎分割”。农业的小规模经营，在一个户均几亩地的经营方式上不可能建立起高效发达的现代化农业。而农业发展不足，则农业现代化进程缓慢、农业效率损失。这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济发展的要求，不能与农业现代化、产业化、规模化相适应，出现了不同程度的制度障碍。其次表现在宅基地流转问题上。按照中国《土地法》的规定，宅基地是在农村范围内分配给村民，由村民建造房屋供自己使用，但所有权归村民集体所有的农村土地。城镇居民禁止购买宅基地使用权房产。现行的宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集体经济组织以外成员流转，另一方面又缺失宅基地退出机制，难以适应中国当前城市化快速推进、农村人口向城镇大规模迁移及促进土地高效集约利用的新形势。
2.农民自身因素。农民是土地流转的主体。只有让农民从土地中解放出来，土地才能流动起来。但由于种种原因，制约了农民转让出土地。一是农民的社会保障问题。在中国，土地是农民的命根子。这凸显了土地的社会保障功能，而弱化了其本该显示的经济功能。目前，中国农村的社会保障体系还不健全，承包地和宅基地部分地承担着农民“有所养”和“有所居”的社会保障功能，这也决定了农民不太可能轻易地将土地转让出去。二是农民的认识问题。由于农民的文化素质低，对事物的认识不够深刻。承包地的流转主要局限于本集体经济组织内部，多是农户之间的流转，甚至很多是亲朋好友之间的流转。另外，随着农村人口的大量流出，农村劳动力越来越多地“离土不离乡”，许多地区都不同程度存在“空心村”、“一户多宅”、“土地抛荒”的现象，土地资源浪费严重。农村普遍存在农户之间通过口头协议私下流转土地的情况。三是城市生活成本因素。脱离农村到城市生活，成为“城市人”是大多数农民的愿望，这也是城乡统筹以及社会经济发展的目标之一。农民进城后，其土地必然流转。但城镇化进程中农民获得不了进入城市生活的资金。高额房价、衣食住行的成本以及生活习惯等的差异，造成农民进城成本较高，制约了农民流转土地。
三、推进城乡统筹发展的农村土地流转
1.建立完善农村土地流转的相关法律与制度。市场经济需要强大的国家法律与制度的保证。在农村土地产权改革的实践中，很多法律法规是零散的，缺乏整体性，实践中集中体现在土地产权主体和所有者代表的确认问题上。因此，为了维护市场经济主体间的平等地位，必须加强立法建设。通过立法或法律结构调整进一步明确流转双方的权利义务、规范各种流转行为，加强农地流转市场法制建设。在土地承包经营权流转问题上通过建立国家促进农业生产经营法律制度、政策性农业保险法律制度、农业科技推广法律制度等，促使形成较完善的市场；在宅基地流转问题上，完善农村土地登记管理制度，赋予宅基地完整的使用权，建立与城市房地产相衔接的农村宅基地使用权制度与住房制度，保障广大农民的土地财产利益，建立城乡一体化保护的财产制度，促进城乡资产的高效配置，探索宅基地的入市流转办法。 除法律外，土地流转还需要完善相关制度。制度问题是中国农村土地产权制度问题的根本，制度建设是农村土地产权制度改革的关键。在制定和执行农村土地政策上，各级中央和地方政府应该形成一套稳定、规范、有效的制度。农村土地产权制度的改革需要制度的稳定性和长期性，农地产权制度变迁和与之相伴的城镇化及工业化进程，是一个循序渐进的过程，要认识到城镇化进程和农地产权制度变迁的长期性、复杂性、艰巨性，立足于中国的实际情况，土地流转不能改变农地的农业用途，应尊重农户的意愿，运用市场化的手段，规范农地流转制度，保護农民合法权益。
2.建立完善的城乡土地市场。土地是不可再生的稀缺资源，是全社会的资源和财富，城乡土地市场的完善有利于促进土地资源的集约利用。但是，由于当前土地流转受到限制，造成建设用地粗放和农地无法集中的弊端。同时，二元化的城乡土地市场似乎并未阻止农村隐性土地市场的出现。必须规范农村土地流转和管理，建设城乡统一的土地市场。完善土地市场建设是一个长期的过程，既要考虑短期内财政收支平衡，也要考虑征收管理体系的稳定性，应统筹各项因素、稳步推进改革。
一要逐步统一城乡土地有偿使用方式和土地收益收取方式。加快农村土地流转进入市场，一方面使农民的土地财产权得以实现，增加农民的财产性收入。另一方面有利于农民自主地参与工业化、城市化进程，享受现代化成果。二要建立农村土地流转交易平台。实行建设用地市场与农用地市场的分离，最终实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置。充分发挥市场对农村土地资源的基础配置作用，建立科学的土地价格评价机制。结合中国具体国情，学习外国成熟的土地市场运行机制，积极探索出科学的土地价格评估机制。同时，建立完善的中介服务机构，政府应支持建立农村土地流转机构，形成系统的土地流转服务体系，完善从上到下的全方位的中介服务系统，建立各类与土地流转有关的中介服务机构。
3.建立完善的社会保障制度。当前中国农村社会保障是以土地保障和家庭保障为主要内容的制度安排。农村现代社会保障制度的缺失以及对土地保障的依赖，已经严重影响了农村剩余劳动力向城镇的稳定转移，影响了农业土地规模经营的实现，影响了土地承包关系的稳定，甚至影响了农村经济的长远发展，不利于整个社会经济的发展进程。农村土地流转机制的建立必须以农村现代社会保障制度的建立为条件。
在城乡统筹发展的进程中为农民提供社会保障，在农民收入较低的情况下，国家应承担农村现代社会保障的主要责任。就要做好如下几点：第一，建立农村最低生活保障制度，通过确定最低生活标准，给予贫困农民最低生活补助。第二，逐步完善农村社会保险和医疗保险制度。第三，在全国范围内探索以土地换社保制度，政府对不同年龄段安置对象分别进行安置，政府在征地补偿的过程中统一为失地农民办理农转非和社会保险。第四，社保的标准的制定要结合各地的实际生活水平，并且进行动态的考核，使社保的标准符合社会经济的发展水平。同时，合理配置教育资源，加大对农村人力资源培养的投入，提高农民的文化素质、法律素质和参政议政意识。