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由于环保意识薄弱、财政能力有限、处理收费水平较低和历史问题遗留等因素，目前，我国污水处理行业面临诸多困境。如何促进水污染治理事业的发展，按照“减量化、再利用、资源化”原则，加快污水处理设施建设，提高污水处理设施利用效率，推进污水再生利用，支持和保障经济社会的可持续发展，是一个亟待研究和解决的问题。
一、理顺体制，加快污水处理厂的运营机制由事业型向企业经营型的转变步伐
我国历史国情造就了过去水污染治理事业主要由政府投资和国有企事业单位经营。经过多年的改革，水污染治理经营体制发生深刻变革，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的城市污水处理投融资和运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争式的建设运营格局。
同时，政府与企业之间的关系还应逐步理顺，因水的安全关系到国计民生，当在人员权、所有权、资产等企业化管理方面给予污水处理企业以充分的自主权时，政府也应对关系水安全的重大事项有话语权，对污水处理出厂水质要严格监管，并且鼓励再生水的回用，达到政府与企业间最佳协调平衡，实现水污染治理事业的价值最大化。
二、改革制度，为城市污水处理产业化发展奠定良好基础
（一）科学全面规划，注重污水收集管网建设与厂区建设的协调同步性，并考虑同步规划污水再生利用设施
根据国家要求，2010年全国设市城市和建制镇的污水平均处理率不低于50%，设市城市的污水处理率不低于60%，重点城市的污水处理率不低于70%。各地政府应立足长远，统筹规划，以城市可持续发展为基点，必须全面考虑城市污水处理现状，根据城市给水现状和问题、城市排水现状和问题（、城市环境现状和问题等制定适宜的城市污水处理设施建设规划。城市污水处理设施建设，做到规划先行，合理确定污水处理设施的布局和设计规模，并优先安排城市污水收集系统的建设：应按照远期规划确定最终规模，以现状水量为主要依据确定近期建设规模；同时对污水收集系统宜按远期污水量进行设计，综合考虑管网建设与厂网建设的同步协调性。
缺水地区在规划建设污水处理设施时，要将污水处理再生利用作为缓解城市水资源短缺的重要措施，同步规划和建设污水再生利用设施。应将污水再生利用作为一个重要事项予以规划考虑。
（二）采取多渠道融资途径，鼓励民营资本参与城市基础设施投资
政府投资、建设、经营、管理城市基础设施一直是我国的传统做法，这在社会主义事业发展初期取得了良好成效，但随着社会经济的发展，民间资本愈见活跃，为减轻过重的财政压力、提高基础设施建设质量和服务水平，加之投资环境日趋完善和政府管理城市观念的转变，鼓励民营资本参与城市基础设施投资已成为当然的选择。鉴于污水处理作为城市基础设施建设，运行经费数额较大，各地政府可根据实际情况，积极鼓励推广民营资本采取BOT、TOT、参股方式或直接投资方式进行项目融资。同时，政府应当逐渐从直接参与基础设施投资中解脱出来，加快职能的转变，以监管代替对资产的实际拥有，为民营企业参与基础设施投资创造条件，并致力加快完善现有法律框架，尽量通过合同监管方式等法律手段来建立一套有效的监督机制作保障。建议在污水处理厂开建前期可采取扶持政策，若有必要考虑采纳政府部分投资参股方式，对增量部分可协议保值或分红，并将增值部分专款用于管网建设等水污染治理事业。
（三）严格准入制度，通过招投标确定工程项目承建运营企业
鼓励各类企业通过投标方式独资或合资承包现有城市污水处理厂的运营，而新建城市污水处理厂应向全社会公开招标确定投资和运营主体；现有城市污水处理厂应逐步改制成市场化运作的独立企业法人，并逐步实行经营权转让或资产评估拍卖，盘活的资金优先保证城市污水管网建设的需求。坚持老厂改革与新厂建设并重、盘活存量资产与增加资金投入相结合。
地方政府可先参照近期规划，全行政区域污水处理费收取率，并综合考虑居民承受能力，据此测算污水处理费的价格水平；根据城市人口、城市性质及经济水平、城市排水体制、工业废水量、污水管网完善程度综合有机评价污水处理建设规模，形成一个综合测算城市污水处理厂总体运营费用参考值。为吸引社会资金投入城市污水处理厂，地方政府可按略高与同期银行长期贷款利率的标准（建议1—2%）设定投资回报率，并根据该参考值作为向社会投资者招标标底的上限，连同项目建设和运营的其他条件向社会公开发布。遵照我国《招标投标法》，除从组织、技术、合同与信息管理等多方面考虑外，政府还应将处理工艺的选择纳入范畴，不能单纯依托工程造价，应统筹衡量商务标和技术标的协调比例，选择最经济适宜的项目投资者和运营企业。
（四）通过法律手段保障水安全，加强出厂水质等监督力度
由政府与中标企业签订书面协议，明确企业日污水处理量、污水处理出厂水质保证等相关义务，并确定违约等相关责任。充分重视防治二次污染，妥善采用各种有效防治措施，对污水治理过程中恶臭污染、噪声污染均要有效控制。
对经过污水处理后的出厂水质要严格按照有关标准监督检测，处理厂出水水质应根据排入受纳水体的环境功能要求，水体上下游用途及水体稀释和自净能力等，使出水口水质符合国家或地方有关环保标准。我国北方地区一些河流常年没有补给水源，基本属排污河，排入该河流的污水处理厂处理水应执行的标准需与环保部门研究商定。由于目前水资源严重不足，各城市都在积极推广污水回用，如果二级处理后出水作为回用水送至用户时，应根据用户对水质要求及国家或地方的相关标准等制定污水处理厂出水水质。
（五）鼓励因地制宜拓宽再生水利用渠道，推动污泥资源化进程
在现阶段，可以根据污水处理工艺、深度，有选择性地将再生水用于农业、工业、市政、园林、生活杂用、城市二级河道景观等方面，同时还可以在经过进一步处理后将其作为地下水回灌或储存为备用水源。而污水处理后产生的污泥要向无害化、资源化方向迈进。
三、加大污水收集系统管网建设力度，保障城市污水处理产业化进程
（一）加大对排水管网设施的政府投入
在现阶段，城市污水管网建设，有财力的地区可采取政府投资建设，没有财力的地区可采取厂网建设捆绑招投标，由政府按照管网部分固定资产的投资额与投资方协议逐年返还回报，而管网建成后即交由政府行业主管部门进行管理。
（二）配套建设污水管网
目前我国各城市管网建设程度不同，输送能力则不相同，如果将其定义为“污水收集率”，则各城市现状污水收集率和规划污水收集率大相径庭。当设计流域范围内处理污水量确定后，必须乘以污水收集率才能得到排入污水处理厂的实际污水量，换句话说，当需要保证该污水处理厂具有一定处理能力时，必须有相应规模的配套污水管网同步建成。城市污水收集系统的建设规模，应该与现有街坊、小区内污水收集系统相协调。必须注意截流干管和污水收集干管的合理分期建设安排，以避免截流干管和污水干管的长期低负荷运行。
四、推进水价改革，合理制定污水处理费
（一）污水处理费标准的制定
污水处理费是城市供水价格的重要组成部分，要通过改革，逐步建立起激励社会投资和节约用水的科学的价格形成机制和管理体制，推动城市污水处理行业的发展。国务院明确要求制定支持循环经济发展的收费政策，要优先提高城市污水处理费征收标准。同时，相关部门也明文要求，尚未开征污水处理费的地方，要限期开征；已开征的地方，要尽快把污水处理收费标准调整到保本微利水平。暂时达不到保本微利水平的，各省级人民政府抓紧最低收费标准。要加大污水处理费征收管理力度，保证污水处理设施正常运行。
各地要优先将污水处理费的征收标准调整到满足城市污水处理厂和运营的需要，有条件的城市，污水处理费的调整可适当考虑污水管网的建设和运营费用，为加快城市污水处理产业化发展创造必要的前提和条件。污水处理费标准的制定应由地方价格主管部门根据规划、统筹经济、环境、社会评价，考虑居民承受能力、污水处理厂的建设水平，严格测算污水治理成本，合理制定污水处理费价格水平，使其达到价格调节资源分配的功能。
（二）污水处理费性质的认定
关于污水处理费的性质是行政事业性或是服务价格性质一直是业界争论点。笔者以为，从当前我国污水处理事业尚不成熟、费率水平都较低角度着想，短期内适宜以行政事业性收费性质推进改革，待水污染治理事业产业化、企业成熟具抗风险能力后，逐步理顺污水处理收费的性质，将其纳入市场服务价格体系。
（三）污水处理费收取方式
现阶段我国有多种污水处理费收取方式，笔者在此推荐：由政府出面协调，将污水处理收费与自来水公司水费捆绑分联收取，并将征收资金存于财政部门设立的专户，独立核算，按合同约定支付给通过公开招标取得投资或运营资格的业主，并专款专用于城市污水集中处理设施的建设、运营和维护。此优势有三：保证污水处理费足额征收、推进污水处理产业化、保障污水处理设施建设。
（作者单位：国家发展改革委价格司）
一、理顺体制，加快污水处理厂的运营机制由事业型向企业经营型的转变步伐
我国历史国情造就了过去水污染治理事业主要由政府投资和国有企事业单位经营。经过多年的改革，水污染治理经营体制发生深刻变革，逐步建立起与社会主义市场经济相适应的城市污水处理投融资和运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争式的建设运营格局。
同时，政府与企业之间的关系还应逐步理顺，因水的安全关系到国计民生，当在人员权、所有权、资产等企业化管理方面给予污水处理企业以充分的自主权时，政府也应对关系水安全的重大事项有话语权，对污水处理出厂水质要严格监管，并且鼓励再生水的回用，达到政府与企业间最佳协调平衡，实现水污染治理事业的价值最大化。
二、改革制度，为城市污水处理产业化发展奠定良好基础
（一）科学全面规划，注重污水收集管网建设与厂区建设的协调同步性，并考虑同步规划污水再生利用设施
根据国家要求，2010年全国设市城市和建制镇的污水平均处理率不低于50%，设市城市的污水处理率不低于60%，重点城市的污水处理率不低于70%。各地政府应立足长远，统筹规划，以城市可持续发展为基点，必须全面考虑城市污水处理现状，根据城市给水现状和问题、城市排水现状和问题（、城市环境现状和问题等制定适宜的城市污水处理设施建设规划。城市污水处理设施建设，做到规划先行，合理确定污水处理设施的布局和设计规模，并优先安排城市污水收集系统的建设：应按照远期规划确定最终规模，以现状水量为主要依据确定近期建设规模；同时对污水收集系统宜按远期污水量进行设计，综合考虑管网建设与厂网建设的同步协调性。
缺水地区在规划建设污水处理设施时，要将污水处理再生利用作为缓解城市水资源短缺的重要措施，同步规划和建设污水再生利用设施。应将污水再生利用作为一个重要事项予以规划考虑。
（二）采取多渠道融资途径，鼓励民营资本参与城市基础设施投资
政府投资、建设、经营、管理城市基础设施一直是我国的传统做法，这在社会主义事业发展初期取得了良好成效，但随着社会经济的发展，民间资本愈见活跃，为减轻过重的财政压力、提高基础设施建设质量和服务水平，加之投资环境日趋完善和政府管理城市观念的转变，鼓励民营资本参与城市基础设施投资已成为当然的选择。鉴于污水处理作为城市基础设施建设，运行经费数额较大，各地政府可根据实际情况，积极鼓励推广民营资本采取BOT、TOT、参股方式或直接投资方式进行项目融资。同时，政府应当逐渐从直接参与基础设施投资中解脱出来，加快职能的转变，以监管代替对资产的实际拥有，为民营企业参与基础设施投资创造条件，并致力加快完善现有法律框架，尽量通过合同监管方式等法律手段来建立一套有效的监督机制作保障。建议在污水处理厂开建前期可采取扶持政策，若有必要考虑采纳政府部分投资参股方式，对增量部分可协议保值或分红，并将增值部分专款用于管网建设等水污染治理事业。
（三）严格准入制度，通过招投标确定工程项目承建运营企业
鼓励各类企业通过投标方式独资或合资承包现有城市污水处理厂的运营，而新建城市污水处理厂应向全社会公开招标确定投资和运营主体；现有城市污水处理厂应逐步改制成市场化运作的独立企业法人，并逐步实行经营权转让或资产评估拍卖，盘活的资金优先保证城市污水管网建设的需求。坚持老厂改革与新厂建设并重、盘活存量资产与增加资金投入相结合。
地方政府可先参照近期规划，全行政区域污水处理费收取率，并综合考虑居民承受能力，据此测算污水处理费的价格水平；根据城市人口、城市性质及经济水平、城市排水体制、工业废水量、污水管网完善程度综合有机评价污水处理建设规模，形成一个综合测算城市污水处理厂总体运营费用参考值。为吸引社会资金投入城市污水处理厂，地方政府可按略高与同期银行长期贷款利率的标准（建议1—2%）设定投资回报率，并根据该参考值作为向社会投资者招标标底的上限，连同项目建设和运营的其他条件向社会公开发布。遵照我国《招标投标法》，除从组织、技术、合同与信息管理等多方面考虑外，政府还应将处理工艺的选择纳入范畴，不能单纯依托工程造价，应统筹衡量商务标和技术标的协调比例，选择最经济适宜的项目投资者和运营企业。
（四）通过法律手段保障水安全，加强出厂水质等监督力度
由政府与中标企业签订书面协议，明确企业日污水处理量、污水处理出厂水质保证等相关义务，并确定违约等相关责任。充分重视防治二次污染，妥善采用各种有效防治措施，对污水治理过程中恶臭污染、噪声污染均要有效控制。
对经过污水处理后的出厂水质要严格按照有关标准监督检测，处理厂出水水质应根据排入受纳水体的环境功能要求，水体上下游用途及水体稀释和自净能力等，使出水口水质符合国家或地方有关环保标准。我国北方地区一些河流常年没有补给水源，基本属排污河，排入该河流的污水处理厂处理水应执行的标准需与环保部门研究商定。由于目前水资源严重不足，各城市都在积极推广污水回用，如果二级处理后出水作为回用水送至用户时，应根据用户对水质要求及国家或地方的相关标准等制定污水处理厂出水水质。
（五）鼓励因地制宜拓宽再生水利用渠道，推动污泥资源化进程
在现阶段，可以根据污水处理工艺、深度，有选择性地将再生水用于农业、工业、市政、园林、生活杂用、城市二级河道景观等方面，同时还可以在经过进一步处理后将其作为地下水回灌或储存为备用水源。而污水处理后产生的污泥要向无害化、资源化方向迈进。
三、加大污水收集系统管网建设力度，保障城市污水处理产业化进程
（一）加大对排水管网设施的政府投入
在现阶段，城市污水管网建设，有财力的地区可采取政府投资建设，没有财力的地区可采取厂网建设捆绑招投标，由政府按照管网部分固定资产的投资额与投资方协议逐年返还回报，而管网建成后即交由政府行业主管部门进行管理。
（二）配套建设污水管网
目前我国各城市管网建设程度不同，输送能力则不相同，如果将其定义为“污水收集率”，则各城市现状污水收集率和规划污水收集率大相径庭。当设计流域范围内处理污水量确定后，必须乘以污水收集率才能得到排入污水处理厂的实际污水量，换句话说，当需要保证该污水处理厂具有一定处理能力时，必须有相应规模的配套污水管网同步建成。城市污水收集系统的建设规模，应该与现有街坊、小区内污水收集系统相协调。必须注意截流干管和污水收集干管的合理分期建设安排，以避免截流干管和污水干管的长期低负荷运行。
四、推进水价改革，合理制定污水处理费
（一）污水处理费标准的制定
污水处理费是城市供水价格的重要组成部分，要通过改革，逐步建立起激励社会投资和节约用水的科学的价格形成机制和管理体制，推动城市污水处理行业的发展。国务院明确要求制定支持循环经济发展的收费政策，要优先提高城市污水处理费征收标准。同时，相关部门也明文要求，尚未开征污水处理费的地方，要限期开征；已开征的地方，要尽快把污水处理收费标准调整到保本微利水平。暂时达不到保本微利水平的，各省级人民政府抓紧最低收费标准。要加大污水处理费征收管理力度，保证污水处理设施正常运行。
各地要优先将污水处理费的征收标准调整到满足城市污水处理厂和运营的需要，有条件的城市，污水处理费的调整可适当考虑污水管网的建设和运营费用，为加快城市污水处理产业化发展创造必要的前提和条件。污水处理费标准的制定应由地方价格主管部门根据规划、统筹经济、环境、社会评价，考虑居民承受能力、污水处理厂的建设水平，严格测算污水治理成本，合理制定污水处理费价格水平，使其达到价格调节资源分配的功能。
（二）污水处理费性质的认定
关于污水处理费的性质是行政事业性或是服务价格性质一直是业界争论点。笔者以为，从当前我国污水处理事业尚不成熟、费率水平都较低角度着想，短期内适宜以行政事业性收费性质推进改革，待水污染治理事业产业化、企业成熟具抗风险能力后，逐步理顺污水处理收费的性质，将其纳入市场服务价格体系。
（三）污水处理费收取方式
现阶段我国有多种污水处理费收取方式，笔者在此推荐：由政府出面协调，将污水处理收费与自来水公司水费捆绑分联收取，并将征收资金存于财政部门设立的专户，独立核算，按合同约定支付给通过公开招标取得投资或运营资格的业主，并专款专用于城市污水集中处理设施的建设、运营和维护。此优势有三：保证污水处理费足额征收、推进污水处理产业化、保障污水处理设施建设。
（作者单位：国家发展改革委价格司）