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摘 要 修改后的《行政诉讼法》第18条第2款规定，经最高人民法院批准，由高级人民法院结合实际审判情况，实行跨行政区域的管辖。当下社会正在全面推进依法治国，依法行政无疑是最重要的课题，行政案件跨区域管辖对保障公平有效的处理行政案件具有显著意义。但是，具体的适用无明确标准，立法者并未详细的阐述实施跨行政区域管辖的条件，也未落实相应的程序，更没有规划适用的模式，故而存在操作上的困难，因此，本文认为有必要深入分析不同的模式，以实现最佳的改革目标，强化法院公正行政审判，避免司法行政化的过度使用。
关键词 行政诉讼 跨区域 管辖
作者简介：曲木佳佳，四川大学法学院法律专业研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-051-02
党的十八届四中全会进一步明确要深化行政诉讼机制改革。行政案件司法审查的公正性由于我国特殊的行政体制而难以确保，为解决行政诉讼存在的立案与审理难的问题，探索行政区域与司法审判的分离机制，新修订的行政诉讼法从立法上确立了跨行政区域管辖制度。 重新思考该制度在实施中的具体方案设计也有深远的意义。
一、法院跨行政区域管辖的必要性
（一）“原告就被告”的不合理性
新《行政诉讼法》实施以前对于行政诉讼管辖制度的规定内容广泛，涉及多种管辖的方式。由于我国民事诉讼模式的理论由来已久，对行政诉讼法的产生影响巨大，在行政诉讼中也沿用了民事诉讼中为了有效的防止原告滥用权力，同时保障作为被告一方的权益，而采取的“原告就被告”的管辖方式。但是行政诉讼适用此原则则存在以下的缺陷：首先，行政诉讼的被告是行政机关或法律、法规授权组织，其本身相对于原告处于优势地位，“便利被告应诉”不仅多此一举，更有让行政相对人产生司法不公的合理怀疑。其次，在行政诉讼中若是原告胜诉，当被告拒绝履行法院的司法判决、裁定的，人民法院可以不受空间的限制采取相应措施；但相反情况出现时，按照传统的原则确定的管辖法院，就不利于强制执行。行政诉讼的主体由于一方是代表国家公权力，行使公共管理权的行政机关，如果继续适用平等主体间的管辖原则，不利于案件的公正审判。
（二）司法行政化影响审判公正
我国法院系统的等级划分是按照行政区域设置的，由所属地的权利机关划拨财政预算，法院任职人员的选拔任命也由权力机关决定，同级党政机关、行政机关可以通过人财物控制当地法院的意志，法院的行政审判权深受地方政府行政权的羁绊。当被诉行政机关通过各种手段向司法部门施加压力时，或者司法机关为了不得罪权力主体而忽略法律本身时，便很难保障司法审判权的公正行使。
（三）各级人民法院负担不合理
在我国一般由初级人民法院负责审理一审案件，一审和二审的案件结构比例不合理。这样的情形使得中级人民法院没有发挥出其承上启下的作用，作为地方基础的初级人民法院，受到人员配置和地域的原因限制，其办案能力显然不如高一级的人民法院，却要承担与其能力不相当的案件数量的审理，这无疑使基层法院承担责任加重，同时也导致不当的判决的出现。
（四）跨行政区域管辖的实施意义
“跨区域管辖”条款的设置能够在一定程度上改变原先沿袭的民诉法众“原告就被告”管辖的不合理性，打破地方政府对受案法院的行政干预。提升法院依法独立审判的空间，在不受外界干扰的审判环境中做出公正的判决，更加有效的解决公权力和公民权利的冲突，减少行政相对人与行政机关的冲突。近年来的司法实践表明，随着社会的快速发展，公权力与私权利的对抗的加剧，越来越多的行政案件的产生，使得作为法院一隅的行政审判庭已经不能完善处理各类行政案件，而“跨区域管辖”条款的设置为突破传统的审判庭模式，设立专门法院审理行政案件打下坚实的基础。
二、跨行政区域管辖的具体解读
（一）与异地管辖和交叉管辖的区别
现行的法律中规定的“人民法院跨行政区域管辖行政案件”，相比较过去的所谓提级管辖、异地交叉管辖有许多不同之处。异地交叉管辖制度的对象是被告为县级以上政府和重大集团诉讼行政案件时由中级法院直接受理此类案件，再依法移交给被告所在地外的其它基层法院审判。异地交叉管辖制度在某种程度上实现了司法审理权与行政机关地域上的分离，但是单纯的从地域的回避不能断绝地方行政权对于司法权的干涉，并且异地交叉管辖会增加导致当事人应诉成本。提级管辖同样回避了地域的干涉，但是大量的适用还会增加中级人民法院审判量，从而增加中级法院的办案压力，并且可能是使得初审法院的判决权威受到影响，从而使得当事人质疑低一级法院的判决结果的效力。
《行政诉讼法》修改后在保留原有的管辖方式的基础上，又规定的跨区域管辖则可以说是在实践中不断总结经验后，在结合异地交叉管辖和提级管辖的基础上提出的创新方式。指定的法院不仅可以审理一审的案件，也可以受理二审案件其次，原来的提级管辖一般是中级人民法院进行审理，但是新修改的《行政诉讼法》只是规定确定实行跨区域管辖的主体是高级人民法院，是故必然不会突破省级区划的范围。并且，在行政法修改前管辖法院的确定石油法院本身决定的，新行政诉讼法的规定则给予行政相对人一定的选择权，原告可以在高级法院确定的若干有资格审理案件的法院中决定是否适用跨区域管辖。
（二）对条文的再认识
行政跨区域管辖的目的是为了弥补行政诉讼双方主体地位不平等而引发的结果的不公正，避免地方保护主义。其中对于区域内的规定并没有具体化，这也赋予了各省确定地方法院审理行政案件的主观能动性，条文中的区域设定把司法管辖的范围在省级行政区域内，各省拥有不同的地貌特征和风俗习惯，在确定相关法院时也存在差别，所以没有必要统一标准。条文中设定的成立跨行政区域行政管辖的条件是：经最高人民法院批准，这一点可以是程序上的报备，因为决定的主体是省级高院，在确定跨区域行政管辖的行政案件时最高法已经制定了具体的标准，高院只需按照标准执行，这样也避免了设立步骤过于繁杂。高院在统一的前提下制定符合每个区域的规则，让每个行政案件都至少有两个以上适格的审判主体，让原告有选择的机会。分析条文可以看到，审理行政案件的主体是“若干法院”，在实践中，全国已经有几个省份率先实施了该条款，统一都是在区域内选择几个一审法院作为试点，在全国还没有专门审理行政案件的法院，我国法院中审理行政案件的部门是行政审判庭。但是，这样的举措也为设立单独的行政法院埋下伏笔。 三、行政案件跨区域管辖的制度设计
行政案件中行政相对人胜诉的情况是罕见的，行政审判往往受地方干预，司法活动受到行政制约，常常丧失中立的立场，因此，当事人经常选择诉讼以外的手段维权，于是经常出现影响社会治理的上访、示威游行等，这样的情形既不能有效维权，反而违反了相关法律，疏远了行政管理机关与群众的关系，当下我们已经在探索跨区域管辖，就是为了解决地方干涉司法公正。
首先，行政权对司法权的干预往往是通过掌握法院的财政的控制权，在设立跨区域管辖的过程中要避免行政的干扰就要改革司法机关人财物管理体制，在确立的管辖机制上循序渐进的改革司法管理体制，初步是将省级以下的地方人民法院的财务人事管理独立于地方财政管理，本文认为行政审判主体的财务应由国务院统一核拨，最高人民法院统一支配和管理。在法院法官及工作人员的待遇上，实行同一个级别，统一待遇，配套相应的奖惩机制，以调动法院人员的工作积极性和树立法官的责任心。
在行政案件的审理上也要有规划的现将一部分典型案件适用跨区域管辖，各省应当根据本省内的实际情况着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖，例如：部分省就将环境行政案件作为代表，首先适用该管辖方式，以免大规模大范围适用带来的困难。目前，国家在出台了相关法律规定后，也建议了将部分行政案件指定到专门法院中，例如：铁路法院等，既节约了转化成本，充分利用了法院的剩余资源，也调节了管辖改革导致行政案件增多后也民事、刑事案件审理的冲突。
司法独立于行政，不仅是为了保障司法公正，更重要的是司法与行政本身存在的差异是不可僭越的，司法的公正不能只体现在体制完善上，更重要的是落实机制，其中，司法人员作为机制的践行者，应该有别于参与行政管理的普通公务人员。目前，我国在选拔司法人员时采用的仍是普通公务员的方式，考察的内容不以专业法律知识为主，反而强调行政管理；在入职后，司法机关的人员也有从其它非司法机关调入的行政管理人员，这些人员不具备专业法律修养，就从事专业的司法工作，种种情形都不利于保障办案质量。要增强行政审判庭的相对独立性和专业性，使得行政法院区别于民事、刑事审判庭而单独设立，就要建立专业的选拔体制，此外，在实施的过程中，还要完善跨区域行政审判的管理制度，落实好当前规定的法院法官责任追究机制。最高行政法院直接统筹全国各级行政法院的人事任命。
当下有关行政诉讼受案范围的规定较为宽泛，但实际在受理时却比较狭隘，受理的案件也多为行政非诉，多追求以行政调解的方式结案，这导致行政诉讼在某种意义上丧失了司法审查的功能。鉴于此种情况，在确定跨行政区域审判的受案范围时，要考虑进一步扩大，比如一些非国家机构的可诉行为，或者涉及到政党的行为，都可以考虑受理，从而确保公民在各领域各层面监督国家机关行使公权力，使社会各个领域中的各项事务均可接受法律的评价，赋予行政案件原告进行救济的权利，彻底贯彻依法治国背景下的法治中国的建设。
新修订的行政诉讼法从多个方面完善了调查取证制度，但在错综复杂的权力关系中，法院获取证据的难度依然存在，在审理因行政处罚而产生纠纷的案件中，法院对于行政主体作出行政处罚是否合法合理的判断，其证据来源还是得依靠被告一方，并且这种判断是事实认定还是证据认定仍然存有争议。 因此，有必要进一步保障法院调查取证职权。
四、结论
人民法院跨行政区域管辖行政案件的司法改革尊重原告选择管辖法院的权利，弥补了行政诉讼中主体双方地位不平等带来的矛盾，同时，遏制了社会上行政干涉司法公正的不良之风。由于我国行政法发展时间较短，使得该制度性的运行还不成熟，在实践中如果不能使法院在财政人事管理中真正的独立于行政，那么跨区域管辖不但不能解决“司法行政化”，还会加大省级地方控制司法力度，所以，要从源头遏制行政诉讼的地方干涉，创造公平有效的诉讼环境。
参考文献：
[1]余凌云.论行政诉讼法的修改.清华法学.2014（3）.
[2]林添民.行政诉讼异地管辖的技术性变革.福建法学.2014（3）.
[3]孙邦清.为何原告就被告：关于地域管辖规则为谁而设之辨.法学家.2011（5）.
[4]黄学贤、杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破.法学评论.2013.
关键词 行政诉讼 跨区域 管辖
作者简介：曲木佳佳，四川大学法学院法律专业研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-051-02
党的十八届四中全会进一步明确要深化行政诉讼机制改革。行政案件司法审查的公正性由于我国特殊的行政体制而难以确保，为解决行政诉讼存在的立案与审理难的问题，探索行政区域与司法审判的分离机制，新修订的行政诉讼法从立法上确立了跨行政区域管辖制度。 重新思考该制度在实施中的具体方案设计也有深远的意义。
一、法院跨行政区域管辖的必要性
（一）“原告就被告”的不合理性
新《行政诉讼法》实施以前对于行政诉讼管辖制度的规定内容广泛，涉及多种管辖的方式。由于我国民事诉讼模式的理论由来已久，对行政诉讼法的产生影响巨大，在行政诉讼中也沿用了民事诉讼中为了有效的防止原告滥用权力，同时保障作为被告一方的权益，而采取的“原告就被告”的管辖方式。但是行政诉讼适用此原则则存在以下的缺陷：首先，行政诉讼的被告是行政机关或法律、法规授权组织，其本身相对于原告处于优势地位，“便利被告应诉”不仅多此一举，更有让行政相对人产生司法不公的合理怀疑。其次，在行政诉讼中若是原告胜诉，当被告拒绝履行法院的司法判决、裁定的，人民法院可以不受空间的限制采取相应措施；但相反情况出现时，按照传统的原则确定的管辖法院，就不利于强制执行。行政诉讼的主体由于一方是代表国家公权力，行使公共管理权的行政机关，如果继续适用平等主体间的管辖原则，不利于案件的公正审判。
（二）司法行政化影响审判公正
我国法院系统的等级划分是按照行政区域设置的，由所属地的权利机关划拨财政预算，法院任职人员的选拔任命也由权力机关决定，同级党政机关、行政机关可以通过人财物控制当地法院的意志，法院的行政审判权深受地方政府行政权的羁绊。当被诉行政机关通过各种手段向司法部门施加压力时，或者司法机关为了不得罪权力主体而忽略法律本身时，便很难保障司法审判权的公正行使。
（三）各级人民法院负担不合理
在我国一般由初级人民法院负责审理一审案件，一审和二审的案件结构比例不合理。这样的情形使得中级人民法院没有发挥出其承上启下的作用，作为地方基础的初级人民法院，受到人员配置和地域的原因限制，其办案能力显然不如高一级的人民法院，却要承担与其能力不相当的案件数量的审理，这无疑使基层法院承担责任加重，同时也导致不当的判决的出现。
（四）跨行政区域管辖的实施意义
“跨区域管辖”条款的设置能够在一定程度上改变原先沿袭的民诉法众“原告就被告”管辖的不合理性，打破地方政府对受案法院的行政干预。提升法院依法独立审判的空间，在不受外界干扰的审判环境中做出公正的判决，更加有效的解决公权力和公民权利的冲突，减少行政相对人与行政机关的冲突。近年来的司法实践表明，随着社会的快速发展，公权力与私权利的对抗的加剧，越来越多的行政案件的产生，使得作为法院一隅的行政审判庭已经不能完善处理各类行政案件，而“跨区域管辖”条款的设置为突破传统的审判庭模式，设立专门法院审理行政案件打下坚实的基础。
二、跨行政区域管辖的具体解读
（一）与异地管辖和交叉管辖的区别
现行的法律中规定的“人民法院跨行政区域管辖行政案件”，相比较过去的所谓提级管辖、异地交叉管辖有许多不同之处。异地交叉管辖制度的对象是被告为县级以上政府和重大集团诉讼行政案件时由中级法院直接受理此类案件，再依法移交给被告所在地外的其它基层法院审判。异地交叉管辖制度在某种程度上实现了司法审理权与行政机关地域上的分离，但是单纯的从地域的回避不能断绝地方行政权对于司法权的干涉，并且异地交叉管辖会增加导致当事人应诉成本。提级管辖同样回避了地域的干涉，但是大量的适用还会增加中级人民法院审判量，从而增加中级法院的办案压力，并且可能是使得初审法院的判决权威受到影响，从而使得当事人质疑低一级法院的判决结果的效力。
《行政诉讼法》修改后在保留原有的管辖方式的基础上，又规定的跨区域管辖则可以说是在实践中不断总结经验后，在结合异地交叉管辖和提级管辖的基础上提出的创新方式。指定的法院不仅可以审理一审的案件，也可以受理二审案件其次，原来的提级管辖一般是中级人民法院进行审理，但是新修改的《行政诉讼法》只是规定确定实行跨区域管辖的主体是高级人民法院，是故必然不会突破省级区划的范围。并且，在行政法修改前管辖法院的确定石油法院本身决定的，新行政诉讼法的规定则给予行政相对人一定的选择权，原告可以在高级法院确定的若干有资格审理案件的法院中决定是否适用跨区域管辖。
（二）对条文的再认识
行政跨区域管辖的目的是为了弥补行政诉讼双方主体地位不平等而引发的结果的不公正，避免地方保护主义。其中对于区域内的规定并没有具体化，这也赋予了各省确定地方法院审理行政案件的主观能动性，条文中的区域设定把司法管辖的范围在省级行政区域内，各省拥有不同的地貌特征和风俗习惯，在确定相关法院时也存在差别，所以没有必要统一标准。条文中设定的成立跨行政区域行政管辖的条件是：经最高人民法院批准，这一点可以是程序上的报备，因为决定的主体是省级高院，在确定跨区域行政管辖的行政案件时最高法已经制定了具体的标准，高院只需按照标准执行，这样也避免了设立步骤过于繁杂。高院在统一的前提下制定符合每个区域的规则，让每个行政案件都至少有两个以上适格的审判主体，让原告有选择的机会。分析条文可以看到，审理行政案件的主体是“若干法院”，在实践中，全国已经有几个省份率先实施了该条款，统一都是在区域内选择几个一审法院作为试点，在全国还没有专门审理行政案件的法院，我国法院中审理行政案件的部门是行政审判庭。但是，这样的举措也为设立单独的行政法院埋下伏笔。 三、行政案件跨区域管辖的制度设计
行政案件中行政相对人胜诉的情况是罕见的，行政审判往往受地方干预，司法活动受到行政制约，常常丧失中立的立场，因此，当事人经常选择诉讼以外的手段维权，于是经常出现影响社会治理的上访、示威游行等，这样的情形既不能有效维权，反而违反了相关法律，疏远了行政管理机关与群众的关系，当下我们已经在探索跨区域管辖，就是为了解决地方干涉司法公正。
首先，行政权对司法权的干预往往是通过掌握法院的财政的控制权，在设立跨区域管辖的过程中要避免行政的干扰就要改革司法机关人财物管理体制，在确立的管辖机制上循序渐进的改革司法管理体制，初步是将省级以下的地方人民法院的财务人事管理独立于地方财政管理，本文认为行政审判主体的财务应由国务院统一核拨，最高人民法院统一支配和管理。在法院法官及工作人员的待遇上，实行同一个级别，统一待遇，配套相应的奖惩机制，以调动法院人员的工作积极性和树立法官的责任心。
在行政案件的审理上也要有规划的现将一部分典型案件适用跨区域管辖，各省应当根据本省内的实际情况着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖，例如：部分省就将环境行政案件作为代表，首先适用该管辖方式，以免大规模大范围适用带来的困难。目前，国家在出台了相关法律规定后，也建议了将部分行政案件指定到专门法院中，例如：铁路法院等，既节约了转化成本，充分利用了法院的剩余资源，也调节了管辖改革导致行政案件增多后也民事、刑事案件审理的冲突。
司法独立于行政，不仅是为了保障司法公正，更重要的是司法与行政本身存在的差异是不可僭越的，司法的公正不能只体现在体制完善上，更重要的是落实机制，其中，司法人员作为机制的践行者，应该有别于参与行政管理的普通公务人员。目前，我国在选拔司法人员时采用的仍是普通公务员的方式，考察的内容不以专业法律知识为主，反而强调行政管理；在入职后，司法机关的人员也有从其它非司法机关调入的行政管理人员，这些人员不具备专业法律修养，就从事专业的司法工作，种种情形都不利于保障办案质量。要增强行政审判庭的相对独立性和专业性，使得行政法院区别于民事、刑事审判庭而单独设立，就要建立专业的选拔体制，此外，在实施的过程中，还要完善跨区域行政审判的管理制度，落实好当前规定的法院法官责任追究机制。最高行政法院直接统筹全国各级行政法院的人事任命。
当下有关行政诉讼受案范围的规定较为宽泛，但实际在受理时却比较狭隘，受理的案件也多为行政非诉，多追求以行政调解的方式结案，这导致行政诉讼在某种意义上丧失了司法审查的功能。鉴于此种情况，在确定跨行政区域审判的受案范围时，要考虑进一步扩大，比如一些非国家机构的可诉行为，或者涉及到政党的行为，都可以考虑受理，从而确保公民在各领域各层面监督国家机关行使公权力，使社会各个领域中的各项事务均可接受法律的评价，赋予行政案件原告进行救济的权利，彻底贯彻依法治国背景下的法治中国的建设。
新修订的行政诉讼法从多个方面完善了调查取证制度，但在错综复杂的权力关系中，法院获取证据的难度依然存在，在审理因行政处罚而产生纠纷的案件中，法院对于行政主体作出行政处罚是否合法合理的判断，其证据来源还是得依靠被告一方，并且这种判断是事实认定还是证据认定仍然存有争议。 因此，有必要进一步保障法院调查取证职权。
四、结论
人民法院跨行政区域管辖行政案件的司法改革尊重原告选择管辖法院的权利，弥补了行政诉讼中主体双方地位不平等带来的矛盾，同时，遏制了社会上行政干涉司法公正的不良之风。由于我国行政法发展时间较短，使得该制度性的运行还不成熟，在实践中如果不能使法院在财政人事管理中真正的独立于行政，那么跨区域管辖不但不能解决“司法行政化”，还会加大省级地方控制司法力度，所以，要从源头遏制行政诉讼的地方干涉，创造公平有效的诉讼环境。
参考文献：
[1]余凌云.论行政诉讼法的修改.清华法学.2014（3）.
[2]林添民.行政诉讼异地管辖的技术性变革.福建法学.2014（3）.
[3]孙邦清.为何原告就被告：关于地域管辖规则为谁而设之辨.法学家.2011（5）.
[4]黄学贤、杨红.论行政诉讼管辖困境之形成及其突破.法学评论.2013.