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摘 要 改革开放以来，在经济建设上取得巨大成就，但在经济发展的同时，由于利益分配失衡而导致的社会矛盾也日益凸显，特别是作为社会矛盾焦点的群体性事件已经由1993年的年8709起發展到2009年的每年超过10万起。现阶段我国群体性事件的人民内部矛盾性质决定了公安机关必须在群体性事件的处置过程中发挥重要的作用，但是公安机关目前在群体性事件的执法过程中存在一系列的困难和问题，这其中有自身队伍建设的原因，也存在着一些很难改变的客观因素，因此公安机关如何找准在群体性事件处置过程中的角色定位，并加强自身队伍建设并获得人民群众的支持和理解，就成为社会转型期公安工作所面临的迫切问题。
关键词 群体性事件 队伍建设 执法能力
中图分类号：D631.4 文献标识码：A
目前我国正处于经济政治改革的关键时期，社会转型加速，社会原有利益格局的调整加快，由利益分配失衡引起的社会冲突不断增多，社会矛盾集中爆发。数据显示，1993年我国发生群体性事件8709起，1999年发生群体性事件3.2万起，2003年发生群体性事件5.85万起，参与人数300多万人次，比2002年分别上升14.4%和6.6%，2004年发生群体性事件7.4万起，2005年发生群体性事件8.7万起，2006年约9万起，2007年超过8万起，2008年9万起，2009年突破10万起。特别是从2004年起到2009年连续发生的的重庆“万州事件”、安徽“池州事件”、浙江“瑞安事件”、贵州“瓮安事件”和湖北 “石首事件” 等恶性群体性事件对整个社会秩序产生了极坏的负面的影响，已经成为影响社会稳定，阻碍经济发展，破坏社会秩序的首要不稳定因素。
在这些群体性事件的处置工作中公安执法工作也受到了较大的冲击，正常的执法工作不断受到挑战，对整个社会的防控工作带来了较大的负面影响。
为什么维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身、财产安全，保护公共财产，预防、惩治违法犯罪活动的公安机关屡屡成为百姓泄愤的对象，这其中既有政府部门滥用警力激化警民矛盾的行政原因，也有公安部门对大型群体性事件处置经验不足，执法过程中强制力不够，执法公信力下降，执法混乱等深层次原因。
一、我国公安机关在群体性事件处置过程中权限不够，受制于党委政府的行政决策
西方社会由于其政治上的民主以及对人权保护的要求使得其群体性事件发生的频率与发展的速度在一定程度上都大大超越我国，因此其形成了更为有效的应对群体性事件的处置办法，如伦敦模式、芝加哥模式、巴黎模式。这些模式最鲜明的特点就是，由警察部门全权负责集会、游行示威等群体性行为的审批与监督，圈定并明确了群体性事件发生的范围和时间，敬告组织者必须遵守法律规定并遵行一定的行为底线，对超越底线，违反法律，破坏社会秩序的的行为一律严厉打击。
反观我国公安机关，作为我国无产阶级专政的工具，在打击犯罪和维护社会秩序方面坚决坚持党的领导，因此在集会游行示威等群体性行为的审批中考虑的太多，使得我们丧失了对群体性事件的先端控制，使群体性事件处于一种随机爆发的状态，处置过程中现场指挥人员没有决定权，需要服从党委、政府的命令。而党委政府出于维护稳定和避免事态扩大的心态，往往出现两种处置情况，一种是为避免公众大规模的聚集，在现场群众没有明显违法行为时予以强行驱散病带离首要分子；另一种是为避免事态扩大，对极少数的违法行为予以纵容；事实上两种处置办法稍有偏差都非常容易激化矛盾，最终使事态扩大并使公众将暴力行为的矛头直接指向正在现场处置的公安机关。
二、公安机关执法公信力下降，导致群体性事件处置中执法权威遭到质疑
（一）执法不透明，执法信息无法公开，导致执法公信力下降。
因为公安机关保卫国家安全，维护社会秩序，打击犯罪的的特殊职能，使得很多场合下公安机关的执法过程和处置结果因为涉及国家秘密和个人隐私都不能公开但当人民群众面对的是执法过程不透明，执法信息不公开的行政主体时，质疑就在所难免，虽然现阶段由检察机关作为监察机构对公安机关的刑事侦查活动进行监督，由上级公安部门或同级人民政府作为复议机构对公安机关的行政行为进行监督但仍不能完全消除这种质疑。
合法艰难的执法过程得不到公开，但少数冤假错案却在经过媒体的披露后在社会上被炒得沸沸扬扬。使得一部分玩忽职守、滥用职权、违法办案的公安人员极大的损害了公安队伍的良好形象，使得大部分执法为公、勤勉为民的公安人员在老百姓的心目中的正义形象大打折扣，为公安人员正常执法带来了诸多的困难和不便，降低了执法的效率和质量。
（二）面对一般违法，执法观念的转变，片面追求满意度，束缚了公安人员的执法能力。
为人民服务的原则是公安机关长期坚持的基本原则之一。党的十六大以来，坚持以人为本，构建和谐社会目标的提出，加快了公安机关改进作风，转变职能，建设服务型机关的步伐，各级政府也将人民群众对公安机关的满意程度纳入到对公安机关进行绩效考核的体系中走来。提高人民群众的安全感和满意度成为各地公安工作的首要目标。
但综合我国目前所处的社会形态来看，贫富差距不断扩大，社会不满情绪不断积累，国人还没有形成一套有效的心理价值体系来应对因分配失衡而形成的社会阶层分化，于是部分财富的拥有者不但不服从代表国家执行公权力的公安干警的指挥甚至在言语中多有蔑视，而盘根错节的关系网使得公安干警在执法时出现了不敢执法，不能执法的情况。网络媒体监督作用的加强，也使得普通群众有所持重，对合理合法执行公务的公安干警缺乏足够的尊重，于是就有了“酒驾姑娘一声吼连扇交警六耳光”、以及“人生能有几个几百米”这样不负责任的行为和言论。北京大学社会学教授夏学銮从社会学角度分析了我国公安执法环境不断恶化的原因，他认为这是大众在社会转型期心态浮躁，同时多种社会矛盾集中爆发的表现。个人过分注重对权力的保护而有意忽视了义务的履行，于是在群体性事件中就出现了拒不服从管理，甚至暴力威胁、围攻、殴打警察破坏警用车辆的行为。 （三）在群体性事件的具体处置中，缺乏与新媒体的联动，致使公安工作处于被动的地位。
在群体性事件的处置中，为避免事态的扩大，消除负面影响，现场处置的公安机关及有关部门往往采取封锁消息，屏蔽网络等一系列消极处置措施，虽然在一定程度上使官方媒体控制了现场信息发布权，但同时也丧失了争取现场群众配合，控制参与范围避免事态扩大的主动权并且事后流出的来自非官方的信息会在社会中引起更大的负面效应。
公安部门在群体性事件的处置过程中应当加强与非官方媒体的沟通，加强舆论引导，开放非官方媒体或非传统媒体的信息获取渠道，特别是在突发性群体性事件的处置过程中需要非官方、非传统媒体的参与，通过他们的信息传播能够使参加人员或无关群众能够多角度的了解到公正而不是歪曲、客观而不是虚假的事件真相，增加公安工作的透明度，使人民群众了解到人民公安在处置群体性事件中保护公民财产、维护社会秩序的合法性和重要性，自觉服从公安人员的管理，降低群体性事件的暴力程度。
三、面对种种执法困境公安机关应加强自身队伍建设，树立公平正义的良好形象
（一）重塑核心价值观，加强执法队伍建设，转变执法观念。
公安执法理念的转变和执法环境的恶化，需要公安部门一切从实际出发，建立符合社会发展和队伍建设需要的新的核心价值观，单纯强调奉献会使公安民警在社会生活与工作实践中失去平衡，单纯的物质激励又会使民警背离为人民服务的宗旨，人民警察的核心价值观必须符合社会主义核心价值体系的基本内容，在坚持党的领导，坚持社会主义道路不动摇的基础上，忠诚于国家，忠诚于人民，适当鼓励民警实现个人价值，满足民警的职业成功感，社会尊重感，只有这样才能稳定公安队伍，激发广大民警的主动性和创造性，真正“不辱使命、不负重托”。
（二）提高执法素质、加强业务技能、建立标准执法流程，树立执法权威。
在实际的执法过程中，确实存在部分公安民警、服务意识淡漠、执法手段低劣、业务能力不强的突出问题，如四川达州和泸州发生的群体性事件就是由于存在人情执法和蛮狠执法使得社会不满情绪集中爆发，致使当地公安在执法权威上遭受重大损失。加强公安队伍的组织、纪律、作风建设，提高公安民警的执法水准，业务能力是新时期公安队伍建设的一项重要内容。
除了传统队伍整训、业务培训、岗位练兵、轮值轮训以外更重要的是在业务培训中总结和发现问题，形成一套标准的执法流程，利用现代科技对执法过程进行保留，将成熟的流程以法律或法规的形式予以固定，向社会公开，将规范化执法置于全社会的监督之下，同时任何执法相对人对规范执法的挑衅也必将遭到法律的严惩。
要教育民警正确认识执法规范化的问题，认识到规范化执法不仅是对公安民警的執法行为进行约束，更是对执法过程和执法威严进行保护，提高民警的积极性和主动性。
（三）加强侦控工作，严格区分事件性质，分类合理处置。
公安机关必须认真研究新时期的社会特点，将各类可能引发群体性事件的社会矛盾总结归类，根据其不同特点、规律、做出有针对性的处置预案。加强信息收集研判工作，对群体性事件的发生、发展做出正确预判。
对属于群众内部矛盾的事件，特别是群众可能确实遭受较大损失的事件，要理解群众，允许群众在合法范围内的合理表达，在倾听群众疾苦的同时，讲明公安机关在群体性事件处置中的职能，争取群众的配合。在处置由一些别有用心的的敌对分子煽动挑拨的群体性事件时，要注意把策划者、骨干分子同一般群众区别开来，及时采取措施，控制幕后操纵者和组织者，向不明真相的群众宣传政策，讲明立场。对在群体性事件中超出必要限度，情绪激动、有打、砸、抢、烧、威胁他人人身安全、破坏社会公秩序等刑事犯罪苗头的要果断处置、严厉打击、绝不姑息。
公安机关在群体性事件的处置中要始终坚对党忠诚、为国奉献、为人民负责的核心价值观不动摇，保持执法队伍纪律严明，克己奉公、执法为民的执法理念不动摇。只有这样才能获得人民群众的信任和拥护，成为能够应对各种突发事件，维护社会稳定，保卫人民生命财产安全的坚强有力的战斗队伍。□
（作者单位：中国海洋大学法律硕士教育中心）
参考文献：
[1]王学辉等著.群体性事件防范机制研究.科学出版社，2010年版
[2]龙波著.新时期人民警察核心价值观构建方略.公安学刊（ 浙江公安高等专科学校学报），2009年3月份
[3]刘舒著.和谐社会与公安执法创新.中国人民大学出版社，2008年第一版.
[4]余凌云著.警察预警与应急机制.中国人民公安大学出版社，2007年版.
关键词 群体性事件 队伍建设 执法能力
中图分类号：D631.4 文献标识码：A
目前我国正处于经济政治改革的关键时期，社会转型加速，社会原有利益格局的调整加快，由利益分配失衡引起的社会冲突不断增多，社会矛盾集中爆发。数据显示，1993年我国发生群体性事件8709起，1999年发生群体性事件3.2万起，2003年发生群体性事件5.85万起，参与人数300多万人次，比2002年分别上升14.4%和6.6%，2004年发生群体性事件7.4万起，2005年发生群体性事件8.7万起，2006年约9万起，2007年超过8万起，2008年9万起，2009年突破10万起。特别是从2004年起到2009年连续发生的的重庆“万州事件”、安徽“池州事件”、浙江“瑞安事件”、贵州“瓮安事件”和湖北 “石首事件” 等恶性群体性事件对整个社会秩序产生了极坏的负面的影响，已经成为影响社会稳定，阻碍经济发展，破坏社会秩序的首要不稳定因素。
在这些群体性事件的处置工作中公安执法工作也受到了较大的冲击，正常的执法工作不断受到挑战，对整个社会的防控工作带来了较大的负面影响。
为什么维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身、财产安全，保护公共财产，预防、惩治违法犯罪活动的公安机关屡屡成为百姓泄愤的对象，这其中既有政府部门滥用警力激化警民矛盾的行政原因，也有公安部门对大型群体性事件处置经验不足，执法过程中强制力不够，执法公信力下降，执法混乱等深层次原因。
一、我国公安机关在群体性事件处置过程中权限不够，受制于党委政府的行政决策
西方社会由于其政治上的民主以及对人权保护的要求使得其群体性事件发生的频率与发展的速度在一定程度上都大大超越我国，因此其形成了更为有效的应对群体性事件的处置办法，如伦敦模式、芝加哥模式、巴黎模式。这些模式最鲜明的特点就是，由警察部门全权负责集会、游行示威等群体性行为的审批与监督，圈定并明确了群体性事件发生的范围和时间，敬告组织者必须遵守法律规定并遵行一定的行为底线，对超越底线，违反法律，破坏社会秩序的的行为一律严厉打击。
反观我国公安机关，作为我国无产阶级专政的工具，在打击犯罪和维护社会秩序方面坚决坚持党的领导，因此在集会游行示威等群体性行为的审批中考虑的太多，使得我们丧失了对群体性事件的先端控制，使群体性事件处于一种随机爆发的状态，处置过程中现场指挥人员没有决定权，需要服从党委、政府的命令。而党委政府出于维护稳定和避免事态扩大的心态，往往出现两种处置情况，一种是为避免公众大规模的聚集，在现场群众没有明显违法行为时予以强行驱散病带离首要分子；另一种是为避免事态扩大，对极少数的违法行为予以纵容；事实上两种处置办法稍有偏差都非常容易激化矛盾，最终使事态扩大并使公众将暴力行为的矛头直接指向正在现场处置的公安机关。
二、公安机关执法公信力下降，导致群体性事件处置中执法权威遭到质疑
（一）执法不透明，执法信息无法公开，导致执法公信力下降。
因为公安机关保卫国家安全，维护社会秩序，打击犯罪的的特殊职能，使得很多场合下公安机关的执法过程和处置结果因为涉及国家秘密和个人隐私都不能公开但当人民群众面对的是执法过程不透明，执法信息不公开的行政主体时，质疑就在所难免，虽然现阶段由检察机关作为监察机构对公安机关的刑事侦查活动进行监督，由上级公安部门或同级人民政府作为复议机构对公安机关的行政行为进行监督但仍不能完全消除这种质疑。
合法艰难的执法过程得不到公开，但少数冤假错案却在经过媒体的披露后在社会上被炒得沸沸扬扬。使得一部分玩忽职守、滥用职权、违法办案的公安人员极大的损害了公安队伍的良好形象，使得大部分执法为公、勤勉为民的公安人员在老百姓的心目中的正义形象大打折扣，为公安人员正常执法带来了诸多的困难和不便，降低了执法的效率和质量。
（二）面对一般违法，执法观念的转变，片面追求满意度，束缚了公安人员的执法能力。
为人民服务的原则是公安机关长期坚持的基本原则之一。党的十六大以来，坚持以人为本，构建和谐社会目标的提出，加快了公安机关改进作风，转变职能，建设服务型机关的步伐，各级政府也将人民群众对公安机关的满意程度纳入到对公安机关进行绩效考核的体系中走来。提高人民群众的安全感和满意度成为各地公安工作的首要目标。
但综合我国目前所处的社会形态来看，贫富差距不断扩大，社会不满情绪不断积累，国人还没有形成一套有效的心理价值体系来应对因分配失衡而形成的社会阶层分化，于是部分财富的拥有者不但不服从代表国家执行公权力的公安干警的指挥甚至在言语中多有蔑视，而盘根错节的关系网使得公安干警在执法时出现了不敢执法，不能执法的情况。网络媒体监督作用的加强，也使得普通群众有所持重，对合理合法执行公务的公安干警缺乏足够的尊重，于是就有了“酒驾姑娘一声吼连扇交警六耳光”、以及“人生能有几个几百米”这样不负责任的行为和言论。北京大学社会学教授夏学銮从社会学角度分析了我国公安执法环境不断恶化的原因，他认为这是大众在社会转型期心态浮躁，同时多种社会矛盾集中爆发的表现。个人过分注重对权力的保护而有意忽视了义务的履行，于是在群体性事件中就出现了拒不服从管理，甚至暴力威胁、围攻、殴打警察破坏警用车辆的行为。 （三）在群体性事件的具体处置中，缺乏与新媒体的联动，致使公安工作处于被动的地位。
在群体性事件的处置中，为避免事态的扩大，消除负面影响，现场处置的公安机关及有关部门往往采取封锁消息，屏蔽网络等一系列消极处置措施，虽然在一定程度上使官方媒体控制了现场信息发布权，但同时也丧失了争取现场群众配合，控制参与范围避免事态扩大的主动权并且事后流出的来自非官方的信息会在社会中引起更大的负面效应。
公安部门在群体性事件的处置过程中应当加强与非官方媒体的沟通，加强舆论引导，开放非官方媒体或非传统媒体的信息获取渠道，特别是在突发性群体性事件的处置过程中需要非官方、非传统媒体的参与，通过他们的信息传播能够使参加人员或无关群众能够多角度的了解到公正而不是歪曲、客观而不是虚假的事件真相，增加公安工作的透明度，使人民群众了解到人民公安在处置群体性事件中保护公民财产、维护社会秩序的合法性和重要性，自觉服从公安人员的管理，降低群体性事件的暴力程度。
三、面对种种执法困境公安机关应加强自身队伍建设，树立公平正义的良好形象
（一）重塑核心价值观，加强执法队伍建设，转变执法观念。
公安执法理念的转变和执法环境的恶化，需要公安部门一切从实际出发，建立符合社会发展和队伍建设需要的新的核心价值观，单纯强调奉献会使公安民警在社会生活与工作实践中失去平衡，单纯的物质激励又会使民警背离为人民服务的宗旨，人民警察的核心价值观必须符合社会主义核心价值体系的基本内容，在坚持党的领导，坚持社会主义道路不动摇的基础上，忠诚于国家，忠诚于人民，适当鼓励民警实现个人价值，满足民警的职业成功感，社会尊重感，只有这样才能稳定公安队伍，激发广大民警的主动性和创造性，真正“不辱使命、不负重托”。
（二）提高执法素质、加强业务技能、建立标准执法流程，树立执法权威。
在实际的执法过程中，确实存在部分公安民警、服务意识淡漠、执法手段低劣、业务能力不强的突出问题，如四川达州和泸州发生的群体性事件就是由于存在人情执法和蛮狠执法使得社会不满情绪集中爆发，致使当地公安在执法权威上遭受重大损失。加强公安队伍的组织、纪律、作风建设，提高公安民警的执法水准，业务能力是新时期公安队伍建设的一项重要内容。
除了传统队伍整训、业务培训、岗位练兵、轮值轮训以外更重要的是在业务培训中总结和发现问题，形成一套标准的执法流程，利用现代科技对执法过程进行保留，将成熟的流程以法律或法规的形式予以固定，向社会公开，将规范化执法置于全社会的监督之下，同时任何执法相对人对规范执法的挑衅也必将遭到法律的严惩。
要教育民警正确认识执法规范化的问题，认识到规范化执法不仅是对公安民警的執法行为进行约束，更是对执法过程和执法威严进行保护，提高民警的积极性和主动性。
（三）加强侦控工作，严格区分事件性质，分类合理处置。
公安机关必须认真研究新时期的社会特点，将各类可能引发群体性事件的社会矛盾总结归类，根据其不同特点、规律、做出有针对性的处置预案。加强信息收集研判工作，对群体性事件的发生、发展做出正确预判。
对属于群众内部矛盾的事件，特别是群众可能确实遭受较大损失的事件，要理解群众，允许群众在合法范围内的合理表达，在倾听群众疾苦的同时，讲明公安机关在群体性事件处置中的职能，争取群众的配合。在处置由一些别有用心的的敌对分子煽动挑拨的群体性事件时，要注意把策划者、骨干分子同一般群众区别开来，及时采取措施，控制幕后操纵者和组织者，向不明真相的群众宣传政策，讲明立场。对在群体性事件中超出必要限度，情绪激动、有打、砸、抢、烧、威胁他人人身安全、破坏社会公秩序等刑事犯罪苗头的要果断处置、严厉打击、绝不姑息。
公安机关在群体性事件的处置中要始终坚对党忠诚、为国奉献、为人民负责的核心价值观不动摇，保持执法队伍纪律严明，克己奉公、执法为民的执法理念不动摇。只有这样才能获得人民群众的信任和拥护，成为能够应对各种突发事件，维护社会稳定，保卫人民生命财产安全的坚强有力的战斗队伍。□
（作者单位：中国海洋大学法律硕士教育中心）
参考文献：
[1]王学辉等著.群体性事件防范机制研究.科学出版社，2010年版
[2]龙波著.新时期人民警察核心价值观构建方略.公安学刊（ 浙江公安高等专科学校学报），2009年3月份
[3]刘舒著.和谐社会与公安执法创新.中国人民大学出版社，2008年第一版.
[4]余凌云著.警察预警与应急机制.中国人民公安大学出版社，2007年版.