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境外企业国有产权的增长既是中国经济全球化的表现,也是中国解决国际收支失衡的重要举措,更是中国企业“走出去”战略实施的重要成果。
近年来,境外企业国有产权的数量不断增加、结构日趋多元,境外国有资产的风险日益裸露。在境外企业国有产权监督管理体系不完善的条件下,更容易产生因信息不对称引发的道德风险,也更容易因某一国家或地区以及行业的风险爆发,导致国有资产受损。
风险裸露
随着中国对外开放水平的提高,中国对外投资的规模在不断增加、对外投资的产业结构与区域结构不断优化。尤其是在中国国际收支盈余逐渐扩大的背景下,中国对外投资规模也在较快增长。这种较快的对外投资增幅无疑加剧了中国资产对外的风险裸露,境外发生相应的经济危机、金融危机等都会诱发境外资产的贬值或损失。
就对外投资的规模来看,截至2008年底,中国8500多家境内投资者在全球174个国家(地区)设立境外直接投资企业(简称境外企业)12000家,对外直接投资累计净额(简称存量)1839.7亿美元,境外企业资产总额超过1万亿美元。2008年中国国内生产总值为30.067万亿元人民币,按照1美元兑换7元人民币的比率换算,境外企业资产总额约占到国内生产总值的23%。
从中国企业对外投资的流量、存量及中央企业所占比例来看,中央企业在对外投资中处于绝对的主导地位。2008年,对外直接投资流量首次突破500亿美元,规模较2007年放大一倍。其中央企占到流量的85.4%,私营企业仅占流量的0.3%。从对外投资的存量看,国有企业和有限责任公司是中国对外直接投资的主要力量,在非金融类对外直接投资存量中,中央企业和单位占81.3%,地方企业占18.7%。从中国企业对外投资的经济效益看,取得的利润并不理想。2008年,金融业对外直接投资活跃,流量较上年增长7.4倍;当期利润再投资所占比重较上年下降19.2%。
2009年4月21日至30日,国务院国资委副主任李伟率团赴新加坡和澳大利亚,对中央企业境外机构管理现状和两国相关法律与监管制度进行了考察调研,从境外机构和使领馆反映的一些问题看,主要是境外产权管理制度整体上不健全,境外投资存在无序竞争,管理人才缺乏,考核体系有待完善及派遣人员薪酬待遇等;受金融危机影响,新澳两国经济继续下滑,需求萎缩,境外机构生产经营面临一定困难。随着国有企业对外投资规模的扩大、速度的增长,对国有企业的境外产权监管已成为迫在眉睫的问题。
法规欠缺
就当前国有资产监管的法规看,现行的是2000年颁布的《国有企业监事会暂行条例》,主要职责为检查企业财务,查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料,验证企业财务会计报告的真实性、合法性;检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况。2009年3月,中国商务部在其官方网站上公布了《境外投资管理办法》(2009年5月1日起施行)。中国对境外投资管理办法的修正和更新表明,对外投资在新的经济和国际环境下有了新的法律依据。但是,对外投资后如何对海外资产和整体改制国有上市企业的产权进行监管,尚无法规做出详细规定,从而使得中国对境外国有产权的监管缺乏法律依据。
为加强对境外国有产权的监管,2007年,财政部、国资委、商务部、国家外汇管理局等部委联合开始对海外国有资产进行全面的登记检查。这次登记检查将为中国适时推出《境外企业国有产权管理办法》、《境外国有资产审计监督管理办法》等法规奠定基础。
国有企业实行“政企分开”后,国资委作为出资人代表对国有资产进行监督和管理;对境外国有资产的管理和监督职能却被分割在不同的部门,包括财政部、商务部、国资委和国家外汇管理局。这样一个管理体系和制度,使得境外企业国有产权的信息被不同部门分解,造成不同管理部门之间、管理部门与境外企业之间的信息不对称。
首先,从产权理论的角度看,国有产权通过委托代理关系进行经营和管理,很容易产生内部人控制从而损害境外国有产权应有利益;在信息被分割条件下,更容易产生内部人控制的道德风险。其次,境外企业国有产权虽然是境内企业的国际延伸,但是,境外企业可以通过不同国家之间的法律、税收等差异,逃避所在投资国、中国监管部门和母公司的监管,从而造成国有资产的流失和境外国有产权经营效益的损害。
因此,对于境外企业国有产权的监管需要《境外企业国有产权管理办法》的专门法规加以规范,在肯定财政部、商务部、国资委和国家外汇管理局相应权责的基础上,明确国资委对境外企业国有产权的监管管理权责,对境外企业国有产权和境外国有企业进行监督和管理,完善境外国有企业和产权的投资体制、竞争机制、考核体系、财务管理等,确保国有产权不受侵害,境外国有产权利益不受损失,最大限度地解决信息不对称造成的道德风险。
信息共享、财务监督与监事会监督
境外企业国有产权的国际化特征、境外企业国有产权监管职能的部门分割特征,以及对境外企业国有产权监管的缺位特征,是造成境外企业国有产权无法得到有效监管的重要原因。在明确国资委对境外企业国有产权监管、弥补境外企业国有产权监管缺位的前提下,建立统一的产权登记系统,实现国内不同监管部门、母公司信息共享,是解决这一问题的有效途径。
所谓境外企业国有产权信息共享系统包括境外企业国有产权登记、变更,以及境外企业国有产权在不同监管部门之间的共享两个方面的基本内容;同时也包括境外企业国有产权信息在监管部门与境内母公司之间的共享机制。2007年财政部、国资委、商务部和国家外管局等部委联合开始对海外国有资产进行全面登记,是对境外企业国有产权进行监管的第一次尝试,需要把这一登记机制通过信息系统制度化、法律化、共享化、及时化,便于各监管部门及时、准确掌握境外企业国有产权的变动、分布,便于各监管部门根据国家或地区、行业以及世界经济运行的总体状况,做出及时、准确的决策,采取合理的监管措施和手段,保全境外国有产权,促进境外国有产权的保值和增值。
在境外企业国有产权的信息登记共享系统解决信息不对称的前提下,建立境外企业国有产权的财务监督和监事会监督相结合的境外企业国有产权监督管理体系。其中,财政部履行境外企业国有产权的财务监督职责,国资委履行境外企业国有产权的监事会监督职责。
财政部对境外企业国有产权的财务监督,可以借鉴新加坡财政部对淡马锡控股的监管经验,定期对境外国有产权企业的财务报表进行审查,并依法进行临时检查,及时、准确掌握境外国有产权企业的财务状况及财务结构变动,从财务上确保境外国有产权的利益。
国资委对境外国有产权企业的监事会监督,则需要国资委通过向境外企业委派监事会成员,对境外企业的治理结构、生产经营、财务活动、产权投资等进行监督和管理,从公司的管理体制、投资体制和经营活动等方面,确保境外国有产权的利益不受损害。
在建立境外企业国有产权信息登记共享、财务监督和监事会监督的基础上,接受国家审计机构对境外国有产权企业的审计。2009年12月,国家审计署已着手在2010年对境外国有企业进行审计,表明中国对境外企业国有产权的监督管理体系在不断完善,也表明《境外国有资产审计监督管理办法》急需制定和出台。
建立风险预警体系
在中国经济全球化程度越来越高的今天,对境外企业国有产权的监督管理不仅需要事中、事后的监管,而且需要进行事前风险预警条件下的监管,从而更有效地促进境外企业国有产权的保值和增值。
对境外企业国有产权的事前监管,首先要建立境外企业国有产权的风险预警体系,即事先掌握境外国有产权企业分布的国家或地区风险、行业风险,以及境外企业经营风险,需要有专门机构对所在国或地区、行业、境外国有企业的风险进行事前的分析与揭示,便于商务部对境外投资进行审核和管理,便于财政部、国资委对境外国有产权企业采取相应的管理措施。
对于境外企业国有产权的风险预警,就目前全球的服务行业或机构而言,依托信用评级机构更为妥善。从国际经验来看,国际信用评级机构都建有国家或地区信用风险评级体系。基于行业的信用评级体系和企业信用风险评级体系,基本能揭示一个国家或地区以及行业的风险大小,对于境外企业国有产权的风险预警能够发挥有效作用。从国内信用评级机构的实力来看,国内的信用评级机构经过20多年的培育和发展,已经建立了企业信用风险评级体系和基于行业的信用评级体系,国家或地区的信用评级体系基本建立,一个从微观到中观以及宏观的风险揭示和预警体系正在形成,基本能够为中国“走出去”战略的进一步实施提供风险咨询服务。
鉴于信用评级的风险预警功能以及境外企业国有产权风险预警体系之间的联系,境外企业国有产权的事前监督管理可以依托信用评级机构实现境外企业国有产权风险的预警,从而形成境外企业国有产权监督管理的事前、事中和事后的完善的监管体系。
近年来,境外企业国有产权的数量不断增加、结构日趋多元,境外国有资产的风险日益裸露。在境外企业国有产权监督管理体系不完善的条件下,更容易产生因信息不对称引发的道德风险,也更容易因某一国家或地区以及行业的风险爆发,导致国有资产受损。
风险裸露
随着中国对外开放水平的提高,中国对外投资的规模在不断增加、对外投资的产业结构与区域结构不断优化。尤其是在中国国际收支盈余逐渐扩大的背景下,中国对外投资规模也在较快增长。这种较快的对外投资增幅无疑加剧了中国资产对外的风险裸露,境外发生相应的经济危机、金融危机等都会诱发境外资产的贬值或损失。
就对外投资的规模来看,截至2008年底,中国8500多家境内投资者在全球174个国家(地区)设立境外直接投资企业(简称境外企业)12000家,对外直接投资累计净额(简称存量)1839.7亿美元,境外企业资产总额超过1万亿美元。2008年中国国内生产总值为30.067万亿元人民币,按照1美元兑换7元人民币的比率换算,境外企业资产总额约占到国内生产总值的23%。
从中国企业对外投资的流量、存量及中央企业所占比例来看,中央企业在对外投资中处于绝对的主导地位。2008年,对外直接投资流量首次突破500亿美元,规模较2007年放大一倍。其中央企占到流量的85.4%,私营企业仅占流量的0.3%。从对外投资的存量看,国有企业和有限责任公司是中国对外直接投资的主要力量,在非金融类对外直接投资存量中,中央企业和单位占81.3%,地方企业占18.7%。从中国企业对外投资的经济效益看,取得的利润并不理想。2008年,金融业对外直接投资活跃,流量较上年增长7.4倍;当期利润再投资所占比重较上年下降19.2%。
2009年4月21日至30日,国务院国资委副主任李伟率团赴新加坡和澳大利亚,对中央企业境外机构管理现状和两国相关法律与监管制度进行了考察调研,从境外机构和使领馆反映的一些问题看,主要是境外产权管理制度整体上不健全,境外投资存在无序竞争,管理人才缺乏,考核体系有待完善及派遣人员薪酬待遇等;受金融危机影响,新澳两国经济继续下滑,需求萎缩,境外机构生产经营面临一定困难。随着国有企业对外投资规模的扩大、速度的增长,对国有企业的境外产权监管已成为迫在眉睫的问题。
法规欠缺
就当前国有资产监管的法规看,现行的是2000年颁布的《国有企业监事会暂行条例》,主要职责为检查企业财务,查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料,验证企业财务会计报告的真实性、合法性;检查企业的经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况。2009年3月,中国商务部在其官方网站上公布了《境外投资管理办法》(2009年5月1日起施行)。中国对境外投资管理办法的修正和更新表明,对外投资在新的经济和国际环境下有了新的法律依据。但是,对外投资后如何对海外资产和整体改制国有上市企业的产权进行监管,尚无法规做出详细规定,从而使得中国对境外国有产权的监管缺乏法律依据。
为加强对境外国有产权的监管,2007年,财政部、国资委、商务部、国家外汇管理局等部委联合开始对海外国有资产进行全面的登记检查。这次登记检查将为中国适时推出《境外企业国有产权管理办法》、《境外国有资产审计监督管理办法》等法规奠定基础。
国有企业实行“政企分开”后,国资委作为出资人代表对国有资产进行监督和管理;对境外国有资产的管理和监督职能却被分割在不同的部门,包括财政部、商务部、国资委和国家外汇管理局。这样一个管理体系和制度,使得境外企业国有产权的信息被不同部门分解,造成不同管理部门之间、管理部门与境外企业之间的信息不对称。
首先,从产权理论的角度看,国有产权通过委托代理关系进行经营和管理,很容易产生内部人控制从而损害境外国有产权应有利益;在信息被分割条件下,更容易产生内部人控制的道德风险。其次,境外企业国有产权虽然是境内企业的国际延伸,但是,境外企业可以通过不同国家之间的法律、税收等差异,逃避所在投资国、中国监管部门和母公司的监管,从而造成国有资产的流失和境外国有产权经营效益的损害。
因此,对于境外企业国有产权的监管需要《境外企业国有产权管理办法》的专门法规加以规范,在肯定财政部、商务部、国资委和国家外汇管理局相应权责的基础上,明确国资委对境外企业国有产权的监管管理权责,对境外企业国有产权和境外国有企业进行监督和管理,完善境外国有企业和产权的投资体制、竞争机制、考核体系、财务管理等,确保国有产权不受侵害,境外国有产权利益不受损失,最大限度地解决信息不对称造成的道德风险。
信息共享、财务监督与监事会监督
境外企业国有产权的国际化特征、境外企业国有产权监管职能的部门分割特征,以及对境外企业国有产权监管的缺位特征,是造成境外企业国有产权无法得到有效监管的重要原因。在明确国资委对境外企业国有产权监管、弥补境外企业国有产权监管缺位的前提下,建立统一的产权登记系统,实现国内不同监管部门、母公司信息共享,是解决这一问题的有效途径。
所谓境外企业国有产权信息共享系统包括境外企业国有产权登记、变更,以及境外企业国有产权在不同监管部门之间的共享两个方面的基本内容;同时也包括境外企业国有产权信息在监管部门与境内母公司之间的共享机制。2007年财政部、国资委、商务部和国家外管局等部委联合开始对海外国有资产进行全面登记,是对境外企业国有产权进行监管的第一次尝试,需要把这一登记机制通过信息系统制度化、法律化、共享化、及时化,便于各监管部门及时、准确掌握境外企业国有产权的变动、分布,便于各监管部门根据国家或地区、行业以及世界经济运行的总体状况,做出及时、准确的决策,采取合理的监管措施和手段,保全境外国有产权,促进境外国有产权的保值和增值。
在境外企业国有产权的信息登记共享系统解决信息不对称的前提下,建立境外企业国有产权的财务监督和监事会监督相结合的境外企业国有产权监督管理体系。其中,财政部履行境外企业国有产权的财务监督职责,国资委履行境外企业国有产权的监事会监督职责。
财政部对境外企业国有产权的财务监督,可以借鉴新加坡财政部对淡马锡控股的监管经验,定期对境外国有产权企业的财务报表进行审查,并依法进行临时检查,及时、准确掌握境外国有产权企业的财务状况及财务结构变动,从财务上确保境外国有产权的利益。
国资委对境外国有产权企业的监事会监督,则需要国资委通过向境外企业委派监事会成员,对境外企业的治理结构、生产经营、财务活动、产权投资等进行监督和管理,从公司的管理体制、投资体制和经营活动等方面,确保境外国有产权的利益不受损害。
在建立境外企业国有产权信息登记共享、财务监督和监事会监督的基础上,接受国家审计机构对境外国有产权企业的审计。2009年12月,国家审计署已着手在2010年对境外国有企业进行审计,表明中国对境外企业国有产权的监督管理体系在不断完善,也表明《境外国有资产审计监督管理办法》急需制定和出台。
建立风险预警体系
在中国经济全球化程度越来越高的今天,对境外企业国有产权的监督管理不仅需要事中、事后的监管,而且需要进行事前风险预警条件下的监管,从而更有效地促进境外企业国有产权的保值和增值。
对境外企业国有产权的事前监管,首先要建立境外企业国有产权的风险预警体系,即事先掌握境外国有产权企业分布的国家或地区风险、行业风险,以及境外企业经营风险,需要有专门机构对所在国或地区、行业、境外国有企业的风险进行事前的分析与揭示,便于商务部对境外投资进行审核和管理,便于财政部、国资委对境外国有产权企业采取相应的管理措施。
对于境外企业国有产权的风险预警,就目前全球的服务行业或机构而言,依托信用评级机构更为妥善。从国际经验来看,国际信用评级机构都建有国家或地区信用风险评级体系。基于行业的信用评级体系和企业信用风险评级体系,基本能揭示一个国家或地区以及行业的风险大小,对于境外企业国有产权的风险预警能够发挥有效作用。从国内信用评级机构的实力来看,国内的信用评级机构经过20多年的培育和发展,已经建立了企业信用风险评级体系和基于行业的信用评级体系,国家或地区的信用评级体系基本建立,一个从微观到中观以及宏观的风险揭示和预警体系正在形成,基本能够为中国“走出去”战略的进一步实施提供风险咨询服务。
鉴于信用评级的风险预警功能以及境外企业国有产权风险预警体系之间的联系,境外企业国有产权的事前监督管理可以依托信用评级机构实现境外企业国有产权风险的预警,从而形成境外企业国有产权监督管理的事前、事中和事后的完善的监管体系。