“郡县治而天下安”。那么，哪些人构成了中国县域的权力版图和利益分配格局？作者于2012年至2018年的暑期在中部某县开展田野调查，分析了县域权力“江湖”的几大力量及其相互关系，为如今基层反腐及扫黑，重建以公共规则和公共利益为基础的合作机制提出建议。
　　六大群体：领导干事业，其他干部干工作？
　　从目前县域治理中具有影响力的行为主体看，至少有以下几类。
　　首先是领导，即具有实权的县级、正科级领导干部，包括县四套班子（县委、人大、政府、政协）中的县级领导和各乡镇、县直部门的正科级领导。他们对县域政策和具体事务一般具有决策权和最终处置权，是在组织中发挥领导作用，运用各种影响力带领、引导或鼓励下属努力实现目标的人。
　　其次是其他干部，指对县域政策和具体事务的执行者和操作者，主要是那些对政策和事务不具有最终决定权和处置权的一般副科级干部和普通公务人员。其与领导最大的不同在于自身职业目标定位。在我们访谈中，不少领导对自己的定位是“干事业”，即使是对自上而下的政策，他们也比一般干部更积极。普通干部则定位为“干工作”，工作只是饭碗。正因此，那些想“干事业”的领导总抱怨下属工作不积极，人浮于事，他们在推动工作时，主要依靠那些素质好、想进步的年轻人。
　　调查中还发现，县域内的许多普通干部都有兼职，或是在外面做自己的生意;或是在网上炒股;或是经营自己的网店，甚至开设各类培训班、承包林场、山场、经营本地土特产等。
　　第三类是大商人，即那些资本雄厚、人脉广泛，对县域经济、政治和社会治理具有影响力的大商人。该县有名的本地商人共三名，都是本县房地产老板，都因房产发家，最后涉及酒店、运输和旅游开发等。其主要工作就是承接政府的各类项目，包括道路、桥梁、公园、广场等基础设施建设项目和房地产开发项目，以及其他涉及农、林、水、电、旅游、环保等领域的项目。而县域政府是诸多项目的实际操作者和“发包者”，那些最终使项目落地的大商人自然与政府，以及相关领导关系密切，有的还随县级主要领导的流动而流动。
　　还有一类是混混，即那些具有一定的货币资本，且具有暴力资源的人，多为本地人。其主要行为特征就是“争地盘”，即在娱乐业、运输业、建筑原料、河道、屠宰场等行业中争得一份利益，或对某个行业垄断性经营。其通常会涉及黄、赌、毒等非法生意。他们与大商人的界限有时会变得模糊，因为不少发了财的混混金盆洗手，投资正当行业，转型为大商人。
　　值得一提的是，一些混混通过村委会选举成为了村干部，他们敢于得罪人、甚至使用暴力对付基层干部难以对付的钉子户，因此受到个别县域政府的重用。该县有干部说，现在的村民不怕基层干部，但怕混混，特别是对于诸如征地拆迁的工作，有时仅仅靠基层政府的力量是办不到的，必须依靠混混的资源。因此，一些基层政府默许混混参与治理。
　　第五类是“钉子户”，即那些为了争取自己认定的（包括合理和不合理的）权益与政府抗争的人或群体。其目标往往夹杂“个人利益最大化”的考虑，分为三种类型。
　　懂“大道理”型。善于站在道德制高点上，用国家意识形态的话语与基层领导讲理，并常手持《人民日报》或领导人会议报告，从“人民利益”的立场上指责基层官员，从而显得自己有理有据。
　　仗势欺人型。其自身或家庭拥有一定势力。如该县沿江路开发项目中，涉及一栋要拆迁的老宅。据说这个老宅家族中有许多厅、处级官员，所以当地政府在拆迁补偿时给予了特殊关照。即使如此，负责谈判的代理人不断想获得更多好处，以致项目中断了两年。
　　寸步不让型。他们不仅敢与政府对抗，一旦觉得自己利益受损，什么方式都敢用，且不达目的势不罢休。如打横幅、写标语、游行示威，以及“史上最牛钉子户”的表演性抗争等。
　　值得注意的是，钉子户的行为一般具有“示范”效应，会引发连锁反应，从而产生无数钉子户，最终使政府治理陷入困境。如果要使治理过程持续，政府必须想尽各种办法拔掉这些“钉子”，各式各样的治理技术也会随之产生。
　　第六类对县域治理有影响的是普通民众。大部分人是安分、老实、随大流的，以家庭为核心，过好自己的日子，对公共事务不太关心。在日常治理中，部分民众对公共规则的淡漠往往也会导致难以实现公共利益。
　　群体之间的碰撞：对“混混”且用且打压？
　　在各个不同群体的较量中，我们能较为形象地理解政府与社会、官与民之间的关系。
　　虽然县域政府离普通民众很近，但我们在所调查的县域发现，如果普通民众试图与县委、县政府的主要领导会面，至少要经过三重门，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大楼电梯口的设有密码的玻璃门，第三重是县主要领导办公楼层的铁门。铁门平时都上锁，由领导的秘书把守着。二者见面相当困难，更不用说钉子户和县主要领导见面了。事实上，县里的一般干部和主要领导见面的时候也不多。
　　與之不同的是，该县一些领导对商人是热情甚至殷勤的。业余时间，他们有时一起吃饭、打牌、休闲。2012年公车不能私用、公款不能消费后，商人的车便成为一些领导私用的专车，一些领导的账单则由商人抢着付款。领导与商人的关系似乎更为亲密了。这亲密关系的背后往往有着共同的利益纽带——项目。县域的一些重点项目，大多数是被那些与领导关系密切的商人承接。有些项目通过“围标”、“邀标”等形式，几乎都是为这些商人量身定做。作为政策具体操作者的一些部门和乡镇领导，也与商人关系密切。
　　在县域，有商人身份的混混可以在诸如征地拆迁等事务中发挥强力推进作用，被个别领导表扬为“工作得力”。但由于大部分混混都可能参与黄、赌、毒等非法生意，并且时常因欺行霸市而影响社会秩序，令领导不满。所以，领导有时必须在姿态上或行动上对混混进行打压，以平民愤。
　　再看普通干部与其他群体的关系。现实中，那些想被提拔的年轻人更服从领导安排，不少普通干部虽会按规章制度做好分内事，但一旦需要做得罪人的事，比如对付钉子户，他们便可能采取消极态度。这时，混混就要上场。出于对自身利益和职业安全的考虑，如今当地部分基层干部和民众之间的关系是“客客气气”的，谁也不得罪谁。双方交往变少，关系也就相应地变得疏远。
　　警惕官商结成利益联盟
　　由此可见，县域基层治理的困境在于，一旦各方对规则和资源的使用丧失了基本共识和“公共性”时，那么基于合作的“善治”便难以达成。当“摆平”“策略主义”的逻辑成为县域治理术中的常态技术时，基层治理将越来越失去其公共性和政治性，进而加剧基层公共品供给和公共利益分配的不平衡，这无疑会加剧损害基层政府形象。
　　部分县域政府实践的一个明显特征，是治理主体结构的非均衡性，即领导干部与普通大众相脱离，而与商人、混混等强势群体的关系较为紧密。比如该县采用了“土地-财政-金融”三位一体的城镇化发展模式。但其背后，土地收益成为政府和拥有金融资本的商人的共同利益基础。从这一角度看，“土地-财政-金融”的一体化实质是县域政府和商人的利益联盟。之前不入流的混混之所以能加入此利益联盟，是因为土地在开发之前必须经过征地拆迁这一环节，其能发挥作用。
　　事实上，官员和强势群体也可能在其他公共利益领域联盟。比如，大量转移支付资源以农业、林业、旅游、环境等综合开发项目的形式自上而下到达县域政府，这为地方强势群体与县域政府结盟提供了资源空间与条件。各类项目被强势群体承揽，部分基层政府领导也从中捞取好处，并与强势群体之间形成合谋套取公共资源的利益联盟。一旦如此，政府就可能在市场行为中偏向于强势群体，而损害普通民众的权益，强势群体也情愿协助政府以“摆平”各类不稳定因素，基层治理结构由此失衡。
　　因此，通过对县域治理各有关群体等的分析，可以很清晰地看到，县域治理结构关系的优化，实质是对基层政府形象和公信力的重塑。这也是十八大以来反腐与扫黑工作的具体目标——通过扫除涉嫌贪腐、结成利益团体的领导干部，打击“混混”及黑恶势力，将对提升基层政府在现代社会复杂利益结构中的治理能力产生积极影响。