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烟草行业本身作为一个限制发展的行业，在其行业有限的生存发展空间及其一直处于国家垄断保护下的特殊发展环境下，进行了以理顺产权关系为主导的企业法人治理结构和管理体制的改革，形成了中国烟草总公司与省公司，省公司与地市公司三级母子公司体制。全面预算管理虽已引入地市级烟草公司，但因为观念、体制、方式等诸多原因，全面预算管理在地市级烟草公司的运用中仍然存在很多问题，需要健全与优化。
一、地市级烟草公司预算管理存在的问题
1.预算编制流于形式。预算编制大多在形式上采用了“自下而上，自上而下，上下结合，逐级汇总”的程序。公司领导虽高度重视，但各部门不能完全理解全面预算管理的真正职能，没有认识到全面预算管理是促进各项资源高效整合，实现公司高效运转的有效手段和执行公司战略的一个平台，甚至片面地认为预算编制是财务部门的事情，与己无关或关系不大，至多报个预算了事， 对预算的编制不配合，使多数预算编制流于形式。
2.预算编制宽余。传统预算管理在执行上存在信息不对称等问题，预算标准经常被放松，导致预算成了“数字游戏”，预算编制宽余使员工的积极性得不到有效发挥，使企业的短期目标脱离了企业的战略目标，进而影响企业的长期发展。同时，财务预算编制宽余还影响了公司内部的资源配置，使优势资源向预算宽余的部门流动，从而影响公司业绩评价的公平性和公正性。
3.预算执行力低。在预算执行时，制度体系、科学流程以及机构刚性职能的缺失，导致预算管理委员会职能弱化，存在预算执行过程的跟踪、反馈、调整、考核无人管、无人问的局面；信息不对称及考核不严谨，导致各部门对预算执行未给予足够重视，预算管理效果不理想。即使在年度中间部分单位和部门自行进行了本部门的执行情况分析，在部分费用预计超支的情况下，没有积极进行业务流程改进或缩减费用开支的想法，而是一如既往地继续放手使用，而寄望于预算调整。
4.预算管理的关联作用弱。普遍存在只注重预算本身的计划、控制和考核功能，而不注重协调和处理全面预算管理与其他管理手段之间的关系。比如，不能正确处理好预算管理与企业人力资源管理的关系、预算管理与企业办公自动化管理信息系统的关系、预算管理与营销管理信息系统的关系、预算管理与财务管理信息系统的关系、预算管理与企业组织架构的关系等，导致预算管理功能弱化。
5.预算考核激励机制缺失。全面预算管理作为一种科学的管理机制，考核与激励是其重要组成部分。管理目标的实现需要将预算指标与各个预算责任部门的实际情况进行对比，考核预算指标的完成情况分析实际偏离预算的程度，查找出现偏差的原因，划清责任，评价其预算期的工作业绩，落实激励政策。但由于地市级烟草公司预算管理缺乏客观性、严肃性和权威性，年终考核后，一方面没有相应完整的配套奖惩措施，缺乏应有的激励机制；另一方面已制定的个别考核措施并没有真正完全兑现，使考核工作流于形式。由于公司考核激励机制的不健全，从而导致公司预算指标约束作用的丧失，使公司预算管理工作流于形式。
二、地市级烟草公司预算管理体系优化的框架
当前，在公司集团建设中，地市级烟草公司被作为最基层的企业法人来进行管理，成为了市场经营的主体。从实际管理运行情况看，地市级烟草公司采取的集权与分权相结合的管理方式是比较适宜的。而目前所采取的“协商与强加相结合的参与预算模式”，从当前人性假设的角度来讲也是比较符合“复杂人”的理论要求的。按照 Kaplan 全面预算管理框架的构建方法，地市级烟草公司全面预算管理体系优化框架如下：
1.制定地市级烟草公司发展战略。公司的任何管理都是以战略为导向的，全面预算管理也不例外，这就决定了公司全面预算管理的形式和中心内容的出发点必须是公司的发展战略。全面预算管理起着对公司战略全方位的支持作用，其目的就是执行并保证企业战略贯彻落实。如果战略导向性不强，甚至没有战略导向，预算目标与预算起点就很难确定。公司要在对内外部环境综合分析判断的基础上，确定公司的发展思路和方针政策，并根据上级部门的统一部署和要求，制定出适合自身的发展战略。
2.预算指标体系的构建。预算体系从财务、客户、内部运营、学习和成长四个方面进行构建，充分利用平衡计分卡，将企业发展战略分解为各个层面的业务目标，加以具体化。进而，以分解后的业务目标为基础，将战略目标分解为年度预算目标，构建具体的年度预算指标体系。
3.全面预算体系的构建。将主要预算指标纳入绩效考评体系，以更好地实现预算的激励约束作用。将体系各关键环节的工作流程形成标准的程序控制文件和工作流程，纳入 ISO9000 全面质量管理体系，以实现对工作流程的标准控制和持续改进。体系的关键环节包括：预算编制、预算执行与控制、差异分析与调整、预算考评与激励、预算反馈与改进。
三、地市级烟草公司预算管理体系优化的基本思路
1.以战略导向为指导，优化预算管理体系。战略导向全面预算管理的起点是地市级烟草公司发展战略，尽管处于行业结构调整期，行业战略到企业战略的分解與转化尚未能得到具体的运用。目前地市级烟草公司的改革在很大程度上是在跟着“上面”走，即由上级主管部门来进行大的模式改革安排。对于地市级烟草公司来说，目前的战略观念还只限于几年内的目标销量、市场以及利润指标，但是这毕竟还是一种战略体现。 地市级烟草公司可以将这一战略转化为每个年度的目标销量、利润以及其它相关的经济和非经济指标，并在此基础上进行指标分解。
在全面预算管理体系的设计中考虑战略导向，一是在其指标体系中保留现有目标责任管理中的非财务指标，为实现真正战略导向的全面预算管理从四个维度进行的指标选择和分解打下基础；二是将战略导向全面预算管理中对于全面预算管理在企业管理中作为战略执行平台的认识落到实处，设置专门的机构进行全面预算管理；三是在预算编制环节继续使用通过进行工作计划和分析来预计资源使用量的方法。 2.与人力资源管理体系相结合，优化預算管理体系。地市级烟草公司人力资源管理体系建设正在上级部门的组织和指导下实施，关于机构设置、人员编制、薪酬总额等都有一定的限制性规定，所以，在全面预算管理体系的优化中，必须注意到这些限制条件，在现有的机构编制框架下，完成全面预算管理体系中组织机构的重新整合。
在机构设置方面，作为最高决策机构的全面预算管理委员会一般均为非实体性部门，可按新体系的设计重组其成员；因全面预算管理体系的重构而需增设的岗位，应当具有明确的工作职责，其工作量具备单设岗位的要求且不能突破上级核定的总编制数；加强人员培训、合理安排培训内容和层次，全面预算管理培训的持续跟进成为人力资源管理体系中员工培训计划需要重点考虑的内容。
3.与质量标准体系相结合，优化预算管理体系。质量标准体系建设是地市级烟草公司经营管理的关键业务，应坚持从基层抓起、从细节抓起，层层监控，级级把关。应当将全面预算管理的各项工作进行规范化的流程设计，形成标准化处理流程。在质量标准体系的监控下对各项具体业务流程进行优化，并统一全面预算管理指标体系的口径。在对各直属单位和各职能部门的预算指标进行审批时，可以根据质量标准体系中的相关衡量标准进行科学评估和准确定量，做到口径统一，尺度均衡，从而加强全面预算管理的公平公正和可测量性。随着全面预算管理体系的不断完善，对于各项经济业务的质量考核标准也将越来越准确。
4.与绩效考评管理体系相结合，优化预算管理体系。将全面预算管理体系与绩效考评体系的相结合，不是概念上的结合，而是指实务上的有机性结合、完善与改进性的结合。要在相对独立的分别完善体系内容及运行方式的基础上，进一步寻找两者的结合点。通过点对点的相互连接和渗透，实现两个体系的完全贴合和相互促进。通过两个体系运行的不断完善和成熟，形成相互融为一体的管理体系。建立绩效考评体系的目的是通过对绩效考评结果的有效运用，有效地激励员工工作积极性和创造性，不断提高企业绩效水平和员工的素质，促进地市级烟草公司经营管理目标和工作任务的全面落实，推动地市级烟草公司长足发展。
5.与企业内部控制制度相结合，优化预算管理体系。实行全面预算管理，应体现内部控制对公司业务活动的控制要求，需要结合公司自身内部控制制度的实际情况。如果内部控制制度不健全，则要将内部控制制度先行完善，建章立制并切实执行；如果内部控制制度已经健全有效，则要将全面预算的制定、执行、控制、分析、考核与内部控制各环节相互融合，谋求全面预算与公司员工素质、公司的企业文化、市场需求等的全面对接。预算管理的具体环节、具体方式应体现公司特色，避免只单独关注全面预算管理而带来的管理低效率，真正做到降低成本、提高管理效率和提升市场竞争能力。
（作者单位：湖南衡阳市衡山县烟草专卖局（分公司））
一、地市级烟草公司预算管理存在的问题
1.预算编制流于形式。预算编制大多在形式上采用了“自下而上，自上而下，上下结合，逐级汇总”的程序。公司领导虽高度重视，但各部门不能完全理解全面预算管理的真正职能，没有认识到全面预算管理是促进各项资源高效整合，实现公司高效运转的有效手段和执行公司战略的一个平台，甚至片面地认为预算编制是财务部门的事情，与己无关或关系不大，至多报个预算了事， 对预算的编制不配合，使多数预算编制流于形式。
2.预算编制宽余。传统预算管理在执行上存在信息不对称等问题，预算标准经常被放松，导致预算成了“数字游戏”，预算编制宽余使员工的积极性得不到有效发挥，使企业的短期目标脱离了企业的战略目标，进而影响企业的长期发展。同时，财务预算编制宽余还影响了公司内部的资源配置，使优势资源向预算宽余的部门流动，从而影响公司业绩评价的公平性和公正性。
3.预算执行力低。在预算执行时，制度体系、科学流程以及机构刚性职能的缺失，导致预算管理委员会职能弱化，存在预算执行过程的跟踪、反馈、调整、考核无人管、无人问的局面；信息不对称及考核不严谨，导致各部门对预算执行未给予足够重视，预算管理效果不理想。即使在年度中间部分单位和部门自行进行了本部门的执行情况分析，在部分费用预计超支的情况下，没有积极进行业务流程改进或缩减费用开支的想法，而是一如既往地继续放手使用，而寄望于预算调整。
4.预算管理的关联作用弱。普遍存在只注重预算本身的计划、控制和考核功能，而不注重协调和处理全面预算管理与其他管理手段之间的关系。比如，不能正确处理好预算管理与企业人力资源管理的关系、预算管理与企业办公自动化管理信息系统的关系、预算管理与营销管理信息系统的关系、预算管理与财务管理信息系统的关系、预算管理与企业组织架构的关系等，导致预算管理功能弱化。
5.预算考核激励机制缺失。全面预算管理作为一种科学的管理机制，考核与激励是其重要组成部分。管理目标的实现需要将预算指标与各个预算责任部门的实际情况进行对比，考核预算指标的完成情况分析实际偏离预算的程度，查找出现偏差的原因，划清责任，评价其预算期的工作业绩，落实激励政策。但由于地市级烟草公司预算管理缺乏客观性、严肃性和权威性，年终考核后，一方面没有相应完整的配套奖惩措施，缺乏应有的激励机制；另一方面已制定的个别考核措施并没有真正完全兑现，使考核工作流于形式。由于公司考核激励机制的不健全，从而导致公司预算指标约束作用的丧失，使公司预算管理工作流于形式。
二、地市级烟草公司预算管理体系优化的框架
当前，在公司集团建设中，地市级烟草公司被作为最基层的企业法人来进行管理，成为了市场经营的主体。从实际管理运行情况看，地市级烟草公司采取的集权与分权相结合的管理方式是比较适宜的。而目前所采取的“协商与强加相结合的参与预算模式”，从当前人性假设的角度来讲也是比较符合“复杂人”的理论要求的。按照 Kaplan 全面预算管理框架的构建方法，地市级烟草公司全面预算管理体系优化框架如下：
1.制定地市级烟草公司发展战略。公司的任何管理都是以战略为导向的，全面预算管理也不例外，这就决定了公司全面预算管理的形式和中心内容的出发点必须是公司的发展战略。全面预算管理起着对公司战略全方位的支持作用，其目的就是执行并保证企业战略贯彻落实。如果战略导向性不强，甚至没有战略导向，预算目标与预算起点就很难确定。公司要在对内外部环境综合分析判断的基础上，确定公司的发展思路和方针政策，并根据上级部门的统一部署和要求，制定出适合自身的发展战略。
2.预算指标体系的构建。预算体系从财务、客户、内部运营、学习和成长四个方面进行构建，充分利用平衡计分卡，将企业发展战略分解为各个层面的业务目标，加以具体化。进而，以分解后的业务目标为基础，将战略目标分解为年度预算目标，构建具体的年度预算指标体系。
3.全面预算体系的构建。将主要预算指标纳入绩效考评体系，以更好地实现预算的激励约束作用。将体系各关键环节的工作流程形成标准的程序控制文件和工作流程，纳入 ISO9000 全面质量管理体系，以实现对工作流程的标准控制和持续改进。体系的关键环节包括：预算编制、预算执行与控制、差异分析与调整、预算考评与激励、预算反馈与改进。
三、地市级烟草公司预算管理体系优化的基本思路
1.以战略导向为指导，优化预算管理体系。战略导向全面预算管理的起点是地市级烟草公司发展战略，尽管处于行业结构调整期，行业战略到企业战略的分解與转化尚未能得到具体的运用。目前地市级烟草公司的改革在很大程度上是在跟着“上面”走，即由上级主管部门来进行大的模式改革安排。对于地市级烟草公司来说，目前的战略观念还只限于几年内的目标销量、市场以及利润指标，但是这毕竟还是一种战略体现。 地市级烟草公司可以将这一战略转化为每个年度的目标销量、利润以及其它相关的经济和非经济指标，并在此基础上进行指标分解。
在全面预算管理体系的设计中考虑战略导向，一是在其指标体系中保留现有目标责任管理中的非财务指标，为实现真正战略导向的全面预算管理从四个维度进行的指标选择和分解打下基础；二是将战略导向全面预算管理中对于全面预算管理在企业管理中作为战略执行平台的认识落到实处，设置专门的机构进行全面预算管理；三是在预算编制环节继续使用通过进行工作计划和分析来预计资源使用量的方法。 2.与人力资源管理体系相结合，优化預算管理体系。地市级烟草公司人力资源管理体系建设正在上级部门的组织和指导下实施，关于机构设置、人员编制、薪酬总额等都有一定的限制性规定，所以，在全面预算管理体系的优化中，必须注意到这些限制条件，在现有的机构编制框架下，完成全面预算管理体系中组织机构的重新整合。
在机构设置方面，作为最高决策机构的全面预算管理委员会一般均为非实体性部门，可按新体系的设计重组其成员；因全面预算管理体系的重构而需增设的岗位，应当具有明确的工作职责，其工作量具备单设岗位的要求且不能突破上级核定的总编制数；加强人员培训、合理安排培训内容和层次，全面预算管理培训的持续跟进成为人力资源管理体系中员工培训计划需要重点考虑的内容。
3.与质量标准体系相结合，优化预算管理体系。质量标准体系建设是地市级烟草公司经营管理的关键业务，应坚持从基层抓起、从细节抓起，层层监控，级级把关。应当将全面预算管理的各项工作进行规范化的流程设计，形成标准化处理流程。在质量标准体系的监控下对各项具体业务流程进行优化，并统一全面预算管理指标体系的口径。在对各直属单位和各职能部门的预算指标进行审批时，可以根据质量标准体系中的相关衡量标准进行科学评估和准确定量，做到口径统一，尺度均衡，从而加强全面预算管理的公平公正和可测量性。随着全面预算管理体系的不断完善，对于各项经济业务的质量考核标准也将越来越准确。
4.与绩效考评管理体系相结合，优化预算管理体系。将全面预算管理体系与绩效考评体系的相结合，不是概念上的结合，而是指实务上的有机性结合、完善与改进性的结合。要在相对独立的分别完善体系内容及运行方式的基础上，进一步寻找两者的结合点。通过点对点的相互连接和渗透，实现两个体系的完全贴合和相互促进。通过两个体系运行的不断完善和成熟，形成相互融为一体的管理体系。建立绩效考评体系的目的是通过对绩效考评结果的有效运用，有效地激励员工工作积极性和创造性，不断提高企业绩效水平和员工的素质，促进地市级烟草公司经营管理目标和工作任务的全面落实，推动地市级烟草公司长足发展。
5.与企业内部控制制度相结合，优化预算管理体系。实行全面预算管理，应体现内部控制对公司业务活动的控制要求，需要结合公司自身内部控制制度的实际情况。如果内部控制制度不健全，则要将内部控制制度先行完善，建章立制并切实执行；如果内部控制制度已经健全有效，则要将全面预算的制定、执行、控制、分析、考核与内部控制各环节相互融合，谋求全面预算与公司员工素质、公司的企业文化、市场需求等的全面对接。预算管理的具体环节、具体方式应体现公司特色，避免只单独关注全面预算管理而带来的管理低效率，真正做到降低成本、提高管理效率和提升市场竞争能力。
（作者单位：湖南衡阳市衡山县烟草专卖局（分公司））