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摘 要：战后，伴随着经济的快速发展，美国国内的大气污染问题也愈发严重。现代工业生产排放的二氧化硫、氮氧化物等酸性气体被排放到空中，由此形成的酸雨问题，不仅给美国带来了巨大的经济损失，也引起了普通民众的广泛关注。从20世纪70年代开始，联邦政府开始全面介入环保事务，采取了诸如修订新的《清洁空气法》等一系列措施来治理酸雨污染。在历经上世纪80年代里根政府时期缓慢前行之后，最终在90年代布什总统上台后取得了初步成效。
关键词：美国；酸雨治理；《清洁空气法》
美国作为全世界能源消费量最多的国家，其人口只占世界总人口的5%左右，但其能源消费却占到全世界能源总消费量的25%左右。直到1995年以前，美国每年矿物燃料燃烧产生的二氧化硫和氮氧化物等酸性气体总量都位居世界首位。从上世纪50年代以来，每年向大气中排放的酸性污染物便逐年增多，到70年代中期达到最高峰，二氧化硫的排放量从1950年的2030万吨增加到1973年的2870万吨，氮氧化物则由930万吨增加到2020万吨。这一时期，酸雨问题在美国也愈发严重，美国15个州酸雨的pH值平均在4.8以下，1984年个别地区甚至达到了1.5，成为最严重的记录①。与此同时，美国境内的酸雨污染范围也由上世纪50年代的东北部的新英格兰地区扩展到密西西比河以东的31个州和西部、南部的局部地区。
一、美国联邦政府的酸雨治理历程
（一）20世纪70年代美国政府的酸雨治理
在国内大气污染日益严峻以及环保运动日趋高涨形势的推动下，美国国会于1970年通过了《清洁空气法》修正案，该修正案加强了联邦政府在大气污染治理上管理和干预的程度，并对治理全美大气污染作了比较全面的规定。第一，修正案授权联邦环保署设置国家空气质量标准（National Ambient Air Quality Standards）。1971年4月30日，联邦环境保护署根据《清洁空气法》授权颁布了六种污染物的环境标准。六种污染物包括二氧化硫、空气污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、铅②。二氧化硫和氮氧化物等酸性气体第一次被纳入到国家控制标准；第二，1970年《清洁空气法》修正案还要求联邦环保署加强对机动车辆污染物排放的控制，特别是新机动车尾气排放污染。法案授权联邦环保局为新的机动车辆制定氮氧化物、一氧化碳以及碳氢化合物的排放标准，以5年为一个阶段，逐步强化。第三、法案要求各州提交州执行计划（State Implementation Plan），根据1970年《清洁空气法》修正案规定，地方各州必须制定出相应的空气管控政策，使所属的空气质量控制区的空气标准达到国家控制标准。
但是1970年《清洁空气法》修正案存在未能解决新、老污染源之间的污染控制费用的分担、忽视对清洁空气地区和未达标地区的空气质量控制等问题，国会于1977年修订了新的《清洁空气法》。新的修正案大大加强了对清洁空气地区和未达标地区的控制污染，并制定了七种主要大气污染物质的环境标准浓度，由247个空气质量控制区（Air Quality Control Region）来判断是否达到了环境標准。
（二）20世纪80年代美国政府的酸雨治理
1981年里根总统上台之后，为振兴经济实施了一系列改革，被称为“里根革命”。这一时期里根政府国内政策的侧重点在于通过增加税收、减少开支来促进国家经济的振兴。在环境保护方面，表现为采用“成本—效益”分析法评定环境管制的政策，以确保政策收益与成本大致恰当。由此，联邦政府在酸雨问题上的态度发生了消极转变。里根政府认为在做出削减排放的决定之前，需要对酸雨污染问题进行深入的信息搜集和研究。里根第一任期内的联邦内政部长詹姆斯·瓦特、能源部长詹姆斯·爱德华兹等行政官员，都对联邦政府为控制酸性气体排放而耗费数十亿美元的经济价值提出质疑。尽管如此，仍然有部分团体反对政府的态度。国家科学研究院对酸雨危害进行了研究，1981年末，国家科学研究院发布了一份研究报告指出，从长远的经济角度和生物圈保护角度来看，二氧化硫和氮氧化物的持续加速排放，会对人类健康和生物圈产生威胁③。
由于政府的漠视以及反环保势力的阻扰，里根政府时期在酸雨污染治理方面成效不大。具体表现在两个方面；一是1981年《清洁空气法》的拨款期限到期后，需要进行新的修订，但国会内部在对现有的研究能否提供有效的控制计划一直存有疑义，《清洁空气法》只能根据原有的法案标准进行拨款，这一状况一直持续到里根卸任才结束。从1981年到1989年，国会先后三次对《清洁空气法》修正案进行表决，但均以失败告终。二是在上世纪80年代的美加酸雨谈判中，美国联邦政府表现出一种不作为的态度。里根入住白宫后，不仅否认美国污染物跨境污染加拿大的事实，反而认为加拿大方面要对美国东北部酸雨污染状况负有责任④。对于加拿大政府提出的关于签订加美酸雨协定的要求，里根表示，在有足够的科学研究证据表明需要两国合作之前，联邦政府不需要做出任何决定。整个里根政府任期，美国都没有在跨境酸雨问题上做出实际行动。
（三）20世纪90年代美国政府的酸雨治理
1988年，布什总统上台后，联邦政府改变了酸雨治理上的态度。早在竞选之初，布什承诺将成为一名“环保总统”。布什就任总统后就开始起草1990年《空气清洁法》修正案，该修正案第四章就酸雨问题设立了“酸雨计划（Acid Rain Program）”，规定对二氧化硫和氮氧化物等酸性气体实行总量控制。酸雨计划的目标是到2000年时二氧化硫的年排放量在1980年的排放水平上削减1000万吨，同时氮氧化物的年排放量应当从1980年的排放水平削减200万吨。法案规定要利用市场排放交易机制来实现任务目标。此外，为了减少大气污染物以及能源生产和使用过程中的其他不利影响，酸雨计划鼓励将节约能源、预防污染，采用可再生能源和清洁替代技术作为长期策略。这是一个建立在市场机制上的环境政策，代表了联邦政府在排放控制政策上对上世纪70年代命令控制模式的一个转变。酸雨计划创立了一个控制二氧化硫排放的总量控制和排放交易机制⑤。1990《清洁空气法》修正案是美国历史上第一部对酸雨进行治理的法律。 （四）酸雨计划成效
酸雨计划在控制酸性气体中引入了市场机制，允许污染企业寻求最经济的方法减少二氧化硫的排放。污染企业为了降低生产成本，不断优化生产技术和设备，有效地减少了二氧化硫等酸性气体的排放量。联邦政府的年度统计报告也证实了酸雨计划的巨大减排效果。据统计，从1980年到2004年，美国的二氧化硫排放量由1730万吨减少到1030万吨，在24年间排放量减少了40%。其中1995年酸雨计划实施后的10年中减少最为明显。1986到1995年间，全美大气中的二氧化硫浓度下降了37%。此外，氮氧化物的排放也得到了有效的控制。酸雨计划在控制二氧化硫排放中最突出的表现就是，从 1990年到2004年，全美大气中二氧化硫浓度下降了49%⑥。因此，从大气污染治理的角度而言，酸雨计划取得了预期的成效。
二、美国联邦政府酸雨治理政策演变原因探析
首先，经济利益方面的考量是美国联邦政府酸雨治理政策演变的根本出发点和落脚点。战后经济的快速发展造成了一系列环境污染问题的凸显，不仅影响了人们的日常生活，更对民众的生命健康产生了威胁。从上世纪50年代后期到70年代，联邦政府出台了一系列治理大气污染的立法政策，来治理大气污染。进入80年代以后，联邦政府在酸雨问题上的消极与这一时期美国经济形势的整体低迷、民众注意力转移到经济层面等经济因素不无关系。二氧化硫主要来自于煤炭燃烧，通过削减煤炭的消耗，可以有效地减少二氧化硫的排放，但这一方式与七八十年代联邦政府的经济政策相冲突，1973年第四次中东战争爆发后，阿拉伯国家宣布对西方国家实行石油禁运，导致油价飙升。为了应对能源危机，联邦政府在加大本国石油勘探和供应的基础上，也一直鼓励增加煤炭供应来代替对国外石油的依赖。在这一能源政策的指导下，从上世纪70年代中期到90年代美国的煤炭消耗量始终处于一个增长状态，这也造成了美国国内大气二氧化硫浓度始终处于高水平状态⑦。到了上世纪80年代末期老布什政府上台以及90年代克林顿政府在环保事业上的重新重视，以致1990年《清洁空气法》修正案通过并实施，取得良好效果，与90年代美国经济的重新振兴有着莫大关联。
其次，政党政治对联邦政府酸雨治理政策的演变起到了重要作用。通常来说，民主党比共和党更倾向于支持环境保护。具体到总统的角度上看，在卡特总统任内时期，酸雨治理开始被认为是联邦政府的一项公共政策，在1979年8月国会的第二篇环境咨文中，卡特把酸雨定义为美国面临的两个重要环境问题之一⑧。卡特在其任内，还推动了对酸沉降进行研究的“国家酸雨沉降评价项目”；在克林顿总统时期，酸雨计划得以全面贯彻实施；而在共和党总统任内，里根总统时期联邦政府不仅在对内酸雨治理方面不积极，在与加拿大政府关于解决跨境酸雨污染问题上也是裹足不前。国会层面，当民主党占多数席位时，就有利于环保政策的制定。上世纪70年代两部《清洁空气法》修正案的通过，和同一时期政府在治理包括酸雨在内的大气污染问题上的积极态度，都源于民主党控制了国会两院的多数席位。到了上世纪80年代以后，联邦政府在酸雨治理上消极，不仅与里根总统个人的保守主义有关，也与这一时期民主党失去对国会两院多数控制有关，尤其是关于新的《空气清洁法》修订上，在国会内部无法达成一致。
再次，加拿大政府这个外部因素在美国酸雨污染治理政策演进过程中，一直扮演着十分重要的角色。北美东北部五大湖区是世界三大酸雨区之一，而身处其中的美国和加拿大两国也一直饱受酸雨污染的影响。作为跨境酸雨污染的主要受害者，加拿大政府从上世纪70年代开始一直尋求与美方合作来解决两国间的跨境酸雨污染问题。1977年，加拿大联邦环境部长勒布朗呼吁美国政府解决跨境污染问题。1984年，加拿大马尔罗尼总理上任之后，就美加两国跨境酸雨问题的解决与美国政府进行积极的磋商，不断向美方施加压力，里根政府为争取连任以及缓和美加关系，在1985年正式承认酸雨问题的严重性。在加拿大方面的努力下，美加两国于1990年底草签了《空气质量协定》，并于次年3月正式签署了该协定。这种外部压力加上国内民众对酸雨污染的高涨呼声，也在一定程度上推动了1990年《清洁空气法》修正案的通过。
回顾20世纪70年代以来的美国联邦政府的酸雨治理历程，不难发现，酸雨问题的治理如同其他环境问题的治理模式一样，都经历了最初的由联邦政府全权介入管理的计划模式到最后不断放权，引入市场机制模式的转变。在这个过程中，受制于国内经济的整体发展走势、政治层面不同阵营的博弈，以及邻国的影响，联邦政府在酸雨污染治理上做出了积极转变。而我们从中也可以得出两点启示：一是要在立法层面不断完善，把酸雨治理纳入到国家政策规划中。只有法律完善，才能有法可依；二是把市场机制引入到酸雨治理中来，调动污染企业减排的积极性。
注释：
①王惠.资源与环境概论[M].北京：化学工业出版社，2009：171.
②吴晓明.科学与社会[M].上海：上海远东出版社，1995：201.
③Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.， Environmental Policy in the 1980s， CQ ， Press，1997，p.244.
④John Edward Carroll. International Environmental Diplomacy： The Management And Resolution of Transfrontier Environmental Problems. Cambridge University Press，1988， p.55.
⑤Stavins，R.N. What can we learn from the grand policy experiment？ Lesson from SO2 allowance trading. Journal of Economic Perspective， 1998. p.69.
⑥U.S. Environmental Protection Agency，Acid Rain Program2004 Progress Report（2004），p.15.
⑦Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.，Environmental Policy in the 1980s，CQ ，Press，1997，p.242.
⑧Leslie R. Alm， Crossing borders， crossing boundaries ： the role of scientists in the U.S. acid rain debate， Westport， Connecticut. 2000.p.20.
作者简介：
李振，上海大学文学院世界史专业在读硕士。研究方向：美国环境史。
关键词：美国；酸雨治理；《清洁空气法》
美国作为全世界能源消费量最多的国家，其人口只占世界总人口的5%左右，但其能源消费却占到全世界能源总消费量的25%左右。直到1995年以前，美国每年矿物燃料燃烧产生的二氧化硫和氮氧化物等酸性气体总量都位居世界首位。从上世纪50年代以来，每年向大气中排放的酸性污染物便逐年增多，到70年代中期达到最高峰，二氧化硫的排放量从1950年的2030万吨增加到1973年的2870万吨，氮氧化物则由930万吨增加到2020万吨。这一时期，酸雨问题在美国也愈发严重，美国15个州酸雨的pH值平均在4.8以下，1984年个别地区甚至达到了1.5，成为最严重的记录①。与此同时，美国境内的酸雨污染范围也由上世纪50年代的东北部的新英格兰地区扩展到密西西比河以东的31个州和西部、南部的局部地区。
一、美国联邦政府的酸雨治理历程
（一）20世纪70年代美国政府的酸雨治理
在国内大气污染日益严峻以及环保运动日趋高涨形势的推动下，美国国会于1970年通过了《清洁空气法》修正案，该修正案加强了联邦政府在大气污染治理上管理和干预的程度，并对治理全美大气污染作了比较全面的规定。第一，修正案授权联邦环保署设置国家空气质量标准（National Ambient Air Quality Standards）。1971年4月30日，联邦环境保护署根据《清洁空气法》授权颁布了六种污染物的环境标准。六种污染物包括二氧化硫、空气污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、铅②。二氧化硫和氮氧化物等酸性气体第一次被纳入到国家控制标准；第二，1970年《清洁空气法》修正案还要求联邦环保署加强对机动车辆污染物排放的控制，特别是新机动车尾气排放污染。法案授权联邦环保局为新的机动车辆制定氮氧化物、一氧化碳以及碳氢化合物的排放标准，以5年为一个阶段，逐步强化。第三、法案要求各州提交州执行计划（State Implementation Plan），根据1970年《清洁空气法》修正案规定，地方各州必须制定出相应的空气管控政策，使所属的空气质量控制区的空气标准达到国家控制标准。
但是1970年《清洁空气法》修正案存在未能解决新、老污染源之间的污染控制费用的分担、忽视对清洁空气地区和未达标地区的空气质量控制等问题，国会于1977年修订了新的《清洁空气法》。新的修正案大大加强了对清洁空气地区和未达标地区的控制污染，并制定了七种主要大气污染物质的环境标准浓度，由247个空气质量控制区（Air Quality Control Region）来判断是否达到了环境標准。
（二）20世纪80年代美国政府的酸雨治理
1981年里根总统上台之后，为振兴经济实施了一系列改革，被称为“里根革命”。这一时期里根政府国内政策的侧重点在于通过增加税收、减少开支来促进国家经济的振兴。在环境保护方面，表现为采用“成本—效益”分析法评定环境管制的政策，以确保政策收益与成本大致恰当。由此，联邦政府在酸雨问题上的态度发生了消极转变。里根政府认为在做出削减排放的决定之前，需要对酸雨污染问题进行深入的信息搜集和研究。里根第一任期内的联邦内政部长詹姆斯·瓦特、能源部长詹姆斯·爱德华兹等行政官员，都对联邦政府为控制酸性气体排放而耗费数十亿美元的经济价值提出质疑。尽管如此，仍然有部分团体反对政府的态度。国家科学研究院对酸雨危害进行了研究，1981年末，国家科学研究院发布了一份研究报告指出，从长远的经济角度和生物圈保护角度来看，二氧化硫和氮氧化物的持续加速排放，会对人类健康和生物圈产生威胁③。
由于政府的漠视以及反环保势力的阻扰，里根政府时期在酸雨污染治理方面成效不大。具体表现在两个方面；一是1981年《清洁空气法》的拨款期限到期后，需要进行新的修订，但国会内部在对现有的研究能否提供有效的控制计划一直存有疑义，《清洁空气法》只能根据原有的法案标准进行拨款，这一状况一直持续到里根卸任才结束。从1981年到1989年，国会先后三次对《清洁空气法》修正案进行表决，但均以失败告终。二是在上世纪80年代的美加酸雨谈判中，美国联邦政府表现出一种不作为的态度。里根入住白宫后，不仅否认美国污染物跨境污染加拿大的事实，反而认为加拿大方面要对美国东北部酸雨污染状况负有责任④。对于加拿大政府提出的关于签订加美酸雨协定的要求，里根表示，在有足够的科学研究证据表明需要两国合作之前，联邦政府不需要做出任何决定。整个里根政府任期，美国都没有在跨境酸雨问题上做出实际行动。
（三）20世纪90年代美国政府的酸雨治理
1988年，布什总统上台后，联邦政府改变了酸雨治理上的态度。早在竞选之初，布什承诺将成为一名“环保总统”。布什就任总统后就开始起草1990年《空气清洁法》修正案，该修正案第四章就酸雨问题设立了“酸雨计划（Acid Rain Program）”，规定对二氧化硫和氮氧化物等酸性气体实行总量控制。酸雨计划的目标是到2000年时二氧化硫的年排放量在1980年的排放水平上削减1000万吨，同时氮氧化物的年排放量应当从1980年的排放水平削减200万吨。法案规定要利用市场排放交易机制来实现任务目标。此外，为了减少大气污染物以及能源生产和使用过程中的其他不利影响，酸雨计划鼓励将节约能源、预防污染，采用可再生能源和清洁替代技术作为长期策略。这是一个建立在市场机制上的环境政策，代表了联邦政府在排放控制政策上对上世纪70年代命令控制模式的一个转变。酸雨计划创立了一个控制二氧化硫排放的总量控制和排放交易机制⑤。1990《清洁空气法》修正案是美国历史上第一部对酸雨进行治理的法律。 （四）酸雨计划成效
酸雨计划在控制酸性气体中引入了市场机制，允许污染企业寻求最经济的方法减少二氧化硫的排放。污染企业为了降低生产成本，不断优化生产技术和设备，有效地减少了二氧化硫等酸性气体的排放量。联邦政府的年度统计报告也证实了酸雨计划的巨大减排效果。据统计，从1980年到2004年，美国的二氧化硫排放量由1730万吨减少到1030万吨，在24年间排放量减少了40%。其中1995年酸雨计划实施后的10年中减少最为明显。1986到1995年间，全美大气中的二氧化硫浓度下降了37%。此外，氮氧化物的排放也得到了有效的控制。酸雨计划在控制二氧化硫排放中最突出的表现就是，从 1990年到2004年，全美大气中二氧化硫浓度下降了49%⑥。因此，从大气污染治理的角度而言，酸雨计划取得了预期的成效。
二、美国联邦政府酸雨治理政策演变原因探析
首先，经济利益方面的考量是美国联邦政府酸雨治理政策演变的根本出发点和落脚点。战后经济的快速发展造成了一系列环境污染问题的凸显，不仅影响了人们的日常生活，更对民众的生命健康产生了威胁。从上世纪50年代后期到70年代，联邦政府出台了一系列治理大气污染的立法政策，来治理大气污染。进入80年代以后，联邦政府在酸雨问题上的消极与这一时期美国经济形势的整体低迷、民众注意力转移到经济层面等经济因素不无关系。二氧化硫主要来自于煤炭燃烧，通过削减煤炭的消耗，可以有效地减少二氧化硫的排放，但这一方式与七八十年代联邦政府的经济政策相冲突，1973年第四次中东战争爆发后，阿拉伯国家宣布对西方国家实行石油禁运，导致油价飙升。为了应对能源危机，联邦政府在加大本国石油勘探和供应的基础上，也一直鼓励增加煤炭供应来代替对国外石油的依赖。在这一能源政策的指导下，从上世纪70年代中期到90年代美国的煤炭消耗量始终处于一个增长状态，这也造成了美国国内大气二氧化硫浓度始终处于高水平状态⑦。到了上世纪80年代末期老布什政府上台以及90年代克林顿政府在环保事业上的重新重视，以致1990年《清洁空气法》修正案通过并实施，取得良好效果，与90年代美国经济的重新振兴有着莫大关联。
其次，政党政治对联邦政府酸雨治理政策的演变起到了重要作用。通常来说，民主党比共和党更倾向于支持环境保护。具体到总统的角度上看，在卡特总统任内时期，酸雨治理开始被认为是联邦政府的一项公共政策，在1979年8月国会的第二篇环境咨文中，卡特把酸雨定义为美国面临的两个重要环境问题之一⑧。卡特在其任内，还推动了对酸沉降进行研究的“国家酸雨沉降评价项目”；在克林顿总统时期，酸雨计划得以全面贯彻实施；而在共和党总统任内，里根总统时期联邦政府不仅在对内酸雨治理方面不积极，在与加拿大政府关于解决跨境酸雨污染问题上也是裹足不前。国会层面，当民主党占多数席位时，就有利于环保政策的制定。上世纪70年代两部《清洁空气法》修正案的通过，和同一时期政府在治理包括酸雨在内的大气污染问题上的积极态度，都源于民主党控制了国会两院的多数席位。到了上世纪80年代以后，联邦政府在酸雨治理上消极，不仅与里根总统个人的保守主义有关，也与这一时期民主党失去对国会两院多数控制有关，尤其是关于新的《空气清洁法》修订上，在国会内部无法达成一致。
再次，加拿大政府这个外部因素在美国酸雨污染治理政策演进过程中，一直扮演着十分重要的角色。北美东北部五大湖区是世界三大酸雨区之一，而身处其中的美国和加拿大两国也一直饱受酸雨污染的影响。作为跨境酸雨污染的主要受害者，加拿大政府从上世纪70年代开始一直尋求与美方合作来解决两国间的跨境酸雨污染问题。1977年，加拿大联邦环境部长勒布朗呼吁美国政府解决跨境污染问题。1984年，加拿大马尔罗尼总理上任之后，就美加两国跨境酸雨问题的解决与美国政府进行积极的磋商，不断向美方施加压力，里根政府为争取连任以及缓和美加关系，在1985年正式承认酸雨问题的严重性。在加拿大方面的努力下，美加两国于1990年底草签了《空气质量协定》，并于次年3月正式签署了该协定。这种外部压力加上国内民众对酸雨污染的高涨呼声，也在一定程度上推动了1990年《清洁空气法》修正案的通过。
回顾20世纪70年代以来的美国联邦政府的酸雨治理历程，不难发现，酸雨问题的治理如同其他环境问题的治理模式一样，都经历了最初的由联邦政府全权介入管理的计划模式到最后不断放权，引入市场机制模式的转变。在这个过程中，受制于国内经济的整体发展走势、政治层面不同阵营的博弈，以及邻国的影响，联邦政府在酸雨污染治理上做出了积极转变。而我们从中也可以得出两点启示：一是要在立法层面不断完善，把酸雨治理纳入到国家政策规划中。只有法律完善，才能有法可依；二是把市场机制引入到酸雨治理中来，调动污染企业减排的积极性。
注释：
①王惠.资源与环境概论[M].北京：化学工业出版社，2009：171.
②吴晓明.科学与社会[M].上海：上海远东出版社，1995：201.
③Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.， Environmental Policy in the 1980s， CQ ， Press，1997，p.244.
④John Edward Carroll. International Environmental Diplomacy： The Management And Resolution of Transfrontier Environmental Problems. Cambridge University Press，1988， p.55.
⑤Stavins，R.N. What can we learn from the grand policy experiment？ Lesson from SO2 allowance trading. Journal of Economic Perspective， 1998. p.69.
⑥U.S. Environmental Protection Agency，Acid Rain Program2004 Progress Report（2004），p.15.
⑦Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.，Environmental Policy in the 1980s，CQ ，Press，1997，p.242.
⑧Leslie R. Alm， Crossing borders， crossing boundaries ： the role of scientists in the U.S. acid rain debate， Westport， Connecticut. 2000.p.20.
作者简介：
李振，上海大学文学院世界史专业在读硕士。研究方向：美国环境史。