论文部分内容阅读
一、引言
中央银行独立性通常指中央银行与政府之间的关系和它在执行其职能过程中受政府干预的程度，它受一系列社会经济因素如某一时期政治局势、主流地位的货币政策思想以及货币制度安排的影响，在国际经济一体化的今天，影响中央银行独立性的因素更是增多。中央银行是在特定环境中由政府组织建立的，独立性的进程在银行的发展史上也是一波数折。建立之初，中央银行和政府为了各自利益相互合作，因此此时谈不上任何真正意义上的独立性：一战的摧残使中央银行成为政府的筹资工具，最终危及了世界货币体系，因此1920年布鲁塞尔会议将中央银行的独立性提上了议程，自此中央银行独立性发生了深刻变化，纷纷摆脱政府控制而独立行使其职能：二战后凯恩斯主义盛行，各国中央银行再次与政府积极配合，实现既定的宏观经济目标：20世纪70年代西方经济的“滞胀”使各国对凯恩斯主义怀疑，于是各国再次纷纷认识到中央银行独立性对经济运行的重要性，许多国家中央银行纷纷要求独立，
近年来，在中央银行独立性上的争论也未停止。理论及实践仍表明一国经济的发展与该国中央银行独立性高低密切相关，因此各国纷纷提出中央银行保持独立，但种种原因决定这种独立也只能是相对的。
二、中央银行相对独立性的涵义
尽管不少观点都要求中央银行独立，但是中央银行总不可能处于政治的真空中，加上经济与政治之间的紧密联系以及两者在经济发展目标上的耦合性，中央银行的独立只能是相对的。西方学者Eijffinger(1997)认为中央银行的独立包括中央银行首脑任命、货币政策独立执行等方面，因此不妨从这些方面人手分析中外中央银行相对独立性的差异：
(一)人事上相对独立
即中央银行行政领导的任命方式以及这些领导与该国最高行政长官之间隶属关系方面。政府作为本国福利代理人必然将经济发展作为自己的目标，因此在干预经济发展方面同中央银行运作有交叉也无可厚非，因此中央银行不可能完全独立于政府。这在现实中主要表现为，政府在中央银行首脑任命及任期上有一定选择，中央银行要在其人事任免上完全摆脱政府影响是不可能的 这也被不少学者所证实。
但是许多研究也还是表明，中央银行不能一味依赖于政府，原因在于政府与中央银行的不同取向。如果中央银行在政策上倒向政府，则往往为政治集团所利用。同时，实践也证明了这种观点是正确的，发达国家中比较突出的是德国和美国。德国央行行长由总统任命，任期可达8年，这就避免了中央银行行长在实施各项经济政策时受总统及政府的限制。美联储主席及理事会成员的任期则长达14年总统不可在其任期内随意更换大部分成员这就不可能控制住联储委员会。另一方面，美国分支行的设置也避免了经济政策执行受行政的干扰。而经济转轨国家的中央银行同样具有高度独立性而不受政治干预，此外，这些国家的中央银行最高机构的人选也明确予以规定，这种人事的独立性使其受制于政府的程度大大降低。
(二)组织独立
这主要指中央银行同各级政府机构之间的关系。首先，我们从中央银行同最高行政机关关系分析。许多国家以法律的形式明确规定，在组织上中央银行不受政府的领导及监督，在行使有关银行法规定的权利时不受政府指令的干涉，各分支行也只是从属于上级银行实行垂直管理却不受制于同级的行政机构，这方面突出的仍数美国和德国，美国货币政策的执行不再受制于政府，德国电不受制于总理，他们都无一例外的向国会负责，同时，各分支行也都向上级银行负责。
其次，中央银行与其他政府机构，主要是财政部以及有关企业之间关系分析。这是衡量各国中央银行独立性的一个重要标志。发达国家都赞成财政同中央银行相互独立，原因在于中央银行具有创造货币的特殊功能。长期以来许多国家的政策都希望中央银行能向财政部融资，以弥补政府的开支，这种状况在发展中国家尤为普遍。从我国经济建设历史看，中央银行在形式上也是独立于财政部，彼此之间不存在隶属关系，两者同时以平等身份领导经济工作。我国法律也明确规定：“中国人民银行不得向财政部透支。不得认购、包销国债和其他政府证券。”但是，这些规定只是割断了中央银行与财政部的直接融资关系，并未从根本上解决问题。事实上，20世纪80年代后我国财政基本上处于赤字状态：而中国人民银行简直就成了中央银行的出纳，80年代末期财政赤字的融资有一半来自中央银行，1993年10月末我国中央银行向财政部提供呆账贷款达1540亿元，占当时中国人民银行总资产的14.3％。现在这种状况虽已终止，但其他形式的漏洞还是难免，比如：赤字货币化可以采取一种更为隐蔽的形式，即中央银行为那些本应由政府支出负担的项目提供融资。经济发展过程中发改委、国资委、财政部都注重国有大企业的发展，而国有企业的大多数资金还是出自银行。中国人民银行每年的贷款有相当部分投向本应由财政支出负担的项目，如贫困地区的公共设施，亏损国有企业的补贴，粮食企业的亏损补贴，非盈利性的公共基础设施等。财政部与中央银行之间这种业务往来不仅损害了中央银行的独立性，使中央银行不能自主决定自己的资产选择，更严重的危害是赤字压力会扩大中央银行基础货币供应，造成通货膨胀，损害全体社会公众的利益。
再者，央行与地方政府的相对独立性。这主要是中央银行的分支机构同地方行政机构的关系。国外实践多采用按经济区域设置分支行，避免行政区划的干预，美国就将全国分成12个储备区来进行，德国亦如此。我国分支行制改革后也采用了这种按经济区域设置分支行的模式，显然减少了政府干预的空间。
(三)货币政策独立
货币政策独立即中央银行自主制定和决策有关货币政策事宜，这往往能更有效地实现稳定币值的目标，而且也是国际上的通行做法。例如，美联储的理事会和公开市场委员会、日本银行的政策委员会、韩国银行设有金融通货运营委员会等。它们都是在制定货币政策时期有自主决策作用的机构，其成员不仅有长期从事银行工作的官员，还有货币理论专家与有关学者，从而可以保证中央银行货币政策决策及其程序的科学化、民主化和合理化。此外，一旦货币政策委员会制定了货币政策，金融体系马上就会付诸实施，这样便减少货币政策的时滞，而我国在这方面同国外有着相当差距。
三、中央银行相对独立性的作用
(一)中央银行货币政策独立性高低与通货膨胀密切相关
经过多年的研究，尤其是对战后高通货膨胀经历的考察，外国学者Alesina&Summers表明，在发达国家，一方面，中央银行的独立性指数与通货膨胀率存在着负相关关系：另一方面。中央银行独立性指数与实际经济增长率之间则不相关。也就是说，中央银行独立性 越大则通货膨胀率越低：相反，独立性越小则通货膨胀率越高。我国国务院发展研究中心的一份最新研究报告也指出，中央银行的独立性与通货膨胀率高低关系十分密切。其原因在于：中央银行和政府在各自价值取向上的差异，中央政府为了取得经济发展的一时之快往往忽视经济规律办事，人为加大通货膨胀力度。因此，为实现物价稳定，中央银行货币政策运营的独立性十分重要，这一点目前已为举世公认。
(二)中央银行相对独立性与财政赤字存在着明显的相关关系
这在发展中国家尤为明显，一些发展中国家高额财政赤字主要是因为这些发展中国家都无一例外地依靠中央银行为财政融资，结果给通货膨胀增加了新的压力，这从我国上世纪的实践中可见一斑。此外。Parkin、Masciandaro等通过对CBI(中央银行独立性)与赤字率(政府赤字总额，GDP)之间关系的回归结果亦表明二者之间存在明显的负相关关系。于是，减少财政对中央银行的依赖成为减轻通货膨胀压力的重要手段。
(三)大量研究表明中央银行独立性高低直接影响着宏观经济的运行
因为一旦宏观经济未达到既定目标，中央银行总是无一例外地进行货币政策操作，这时中央银行独立性如果不高则会影响货币政策时滞，进而影响宏观经济的干预力度，大大削弱货币政策的效果。
四、进一步加强我国中央银行相对独立性
虽然理论及实践从不同角度证明了中央银行独立的高度重要性，但是国内许多因素在不同程度上制约了中央银行独立性的发挥。随着我国进一步融入世界经济体系，国际金融环境同样制约我国中央银行独立性的发挥，但是为了宏观经济的稳定与发展我国仍迫切需要加强中央银行独立性。只有高度独立性的中央银行，才能更好的制定执行货币政策，更好的避开政府的不合理介入，进而从源头上减轻通货膨胀对经济的压力。具体来说，要加强中央银行独立性可以从以下几方面着手：
(一)尽力减轻中央银行对政府的依赖，这主要是中央银行人事及组织上的要求
中央银行在人事及组织上的这种独立是其制定执行货币政策的基础，如果这方面有欠缺，则会影响到货币政策的制定与执行，在这方面可以借鉴西方的实践经验。从任期及中央银行首脑任命方式方面人手。我国政治体制特殊情况决定了这个过程不可能一蹴而就，但是随着政治体制改革的深入及经济的进一步要求也并非不现实。
(二)中央银行相对独立性的进一步加强也同样依赖于中央银行内部改革
中央银行要独立地执行货币政策必须加大货币政策委员会对决策的影响力，必须有一支深喑经济规律，能按经济规律办事的队伍按经济风向制定相关的货币政策。惟有如此，才能使经济按照合理化发展，为中央银行独立性进一步发挥提供事实上的依据。
(三)明确中央银行同其他政府机构之间的关系
为了进一步杜绝财政赤字货币化，可仿效有关国家中央银行法杜绝中央银行向财政直接融资的做法，对中央银行入市操作做更为明确的规定。
此外，还要加强我国相关银行法的建设，完善法律体制，将中央银行的行为纳入法制化。
中央银行独立性通常指中央银行与政府之间的关系和它在执行其职能过程中受政府干预的程度，它受一系列社会经济因素如某一时期政治局势、主流地位的货币政策思想以及货币制度安排的影响，在国际经济一体化的今天，影响中央银行独立性的因素更是增多。中央银行是在特定环境中由政府组织建立的，独立性的进程在银行的发展史上也是一波数折。建立之初，中央银行和政府为了各自利益相互合作，因此此时谈不上任何真正意义上的独立性：一战的摧残使中央银行成为政府的筹资工具，最终危及了世界货币体系，因此1920年布鲁塞尔会议将中央银行的独立性提上了议程，自此中央银行独立性发生了深刻变化，纷纷摆脱政府控制而独立行使其职能：二战后凯恩斯主义盛行，各国中央银行再次与政府积极配合，实现既定的宏观经济目标：20世纪70年代西方经济的“滞胀”使各国对凯恩斯主义怀疑，于是各国再次纷纷认识到中央银行独立性对经济运行的重要性，许多国家中央银行纷纷要求独立，
近年来，在中央银行独立性上的争论也未停止。理论及实践仍表明一国经济的发展与该国中央银行独立性高低密切相关，因此各国纷纷提出中央银行保持独立，但种种原因决定这种独立也只能是相对的。
二、中央银行相对独立性的涵义
尽管不少观点都要求中央银行独立，但是中央银行总不可能处于政治的真空中，加上经济与政治之间的紧密联系以及两者在经济发展目标上的耦合性，中央银行的独立只能是相对的。西方学者Eijffinger(1997)认为中央银行的独立包括中央银行首脑任命、货币政策独立执行等方面，因此不妨从这些方面人手分析中外中央银行相对独立性的差异：
(一)人事上相对独立
即中央银行行政领导的任命方式以及这些领导与该国最高行政长官之间隶属关系方面。政府作为本国福利代理人必然将经济发展作为自己的目标，因此在干预经济发展方面同中央银行运作有交叉也无可厚非，因此中央银行不可能完全独立于政府。这在现实中主要表现为，政府在中央银行首脑任命及任期上有一定选择，中央银行要在其人事任免上完全摆脱政府影响是不可能的 这也被不少学者所证实。
但是许多研究也还是表明，中央银行不能一味依赖于政府，原因在于政府与中央银行的不同取向。如果中央银行在政策上倒向政府，则往往为政治集团所利用。同时，实践也证明了这种观点是正确的，发达国家中比较突出的是德国和美国。德国央行行长由总统任命，任期可达8年，这就避免了中央银行行长在实施各项经济政策时受总统及政府的限制。美联储主席及理事会成员的任期则长达14年总统不可在其任期内随意更换大部分成员这就不可能控制住联储委员会。另一方面，美国分支行的设置也避免了经济政策执行受行政的干扰。而经济转轨国家的中央银行同样具有高度独立性而不受政治干预，此外，这些国家的中央银行最高机构的人选也明确予以规定，这种人事的独立性使其受制于政府的程度大大降低。
(二)组织独立
这主要指中央银行同各级政府机构之间的关系。首先，我们从中央银行同最高行政机关关系分析。许多国家以法律的形式明确规定，在组织上中央银行不受政府的领导及监督，在行使有关银行法规定的权利时不受政府指令的干涉，各分支行也只是从属于上级银行实行垂直管理却不受制于同级的行政机构，这方面突出的仍数美国和德国，美国货币政策的执行不再受制于政府，德国电不受制于总理，他们都无一例外的向国会负责，同时，各分支行也都向上级银行负责。
其次，中央银行与其他政府机构，主要是财政部以及有关企业之间关系分析。这是衡量各国中央银行独立性的一个重要标志。发达国家都赞成财政同中央银行相互独立，原因在于中央银行具有创造货币的特殊功能。长期以来许多国家的政策都希望中央银行能向财政部融资，以弥补政府的开支，这种状况在发展中国家尤为普遍。从我国经济建设历史看，中央银行在形式上也是独立于财政部，彼此之间不存在隶属关系，两者同时以平等身份领导经济工作。我国法律也明确规定：“中国人民银行不得向财政部透支。不得认购、包销国债和其他政府证券。”但是，这些规定只是割断了中央银行与财政部的直接融资关系，并未从根本上解决问题。事实上，20世纪80年代后我国财政基本上处于赤字状态：而中国人民银行简直就成了中央银行的出纳，80年代末期财政赤字的融资有一半来自中央银行，1993年10月末我国中央银行向财政部提供呆账贷款达1540亿元，占当时中国人民银行总资产的14.3％。现在这种状况虽已终止，但其他形式的漏洞还是难免，比如：赤字货币化可以采取一种更为隐蔽的形式，即中央银行为那些本应由政府支出负担的项目提供融资。经济发展过程中发改委、国资委、财政部都注重国有大企业的发展，而国有企业的大多数资金还是出自银行。中国人民银行每年的贷款有相当部分投向本应由财政支出负担的项目，如贫困地区的公共设施，亏损国有企业的补贴，粮食企业的亏损补贴，非盈利性的公共基础设施等。财政部与中央银行之间这种业务往来不仅损害了中央银行的独立性，使中央银行不能自主决定自己的资产选择，更严重的危害是赤字压力会扩大中央银行基础货币供应，造成通货膨胀，损害全体社会公众的利益。
再者，央行与地方政府的相对独立性。这主要是中央银行的分支机构同地方行政机构的关系。国外实践多采用按经济区域设置分支行，避免行政区划的干预，美国就将全国分成12个储备区来进行，德国亦如此。我国分支行制改革后也采用了这种按经济区域设置分支行的模式，显然减少了政府干预的空间。
(三)货币政策独立
货币政策独立即中央银行自主制定和决策有关货币政策事宜，这往往能更有效地实现稳定币值的目标，而且也是国际上的通行做法。例如，美联储的理事会和公开市场委员会、日本银行的政策委员会、韩国银行设有金融通货运营委员会等。它们都是在制定货币政策时期有自主决策作用的机构，其成员不仅有长期从事银行工作的官员，还有货币理论专家与有关学者，从而可以保证中央银行货币政策决策及其程序的科学化、民主化和合理化。此外，一旦货币政策委员会制定了货币政策，金融体系马上就会付诸实施，这样便减少货币政策的时滞，而我国在这方面同国外有着相当差距。
三、中央银行相对独立性的作用
(一)中央银行货币政策独立性高低与通货膨胀密切相关
经过多年的研究，尤其是对战后高通货膨胀经历的考察，外国学者Alesina&Summers表明，在发达国家，一方面，中央银行的独立性指数与通货膨胀率存在着负相关关系：另一方面。中央银行独立性指数与实际经济增长率之间则不相关。也就是说，中央银行独立性 越大则通货膨胀率越低：相反，独立性越小则通货膨胀率越高。我国国务院发展研究中心的一份最新研究报告也指出，中央银行的独立性与通货膨胀率高低关系十分密切。其原因在于：中央银行和政府在各自价值取向上的差异，中央政府为了取得经济发展的一时之快往往忽视经济规律办事，人为加大通货膨胀力度。因此，为实现物价稳定，中央银行货币政策运营的独立性十分重要，这一点目前已为举世公认。
(二)中央银行相对独立性与财政赤字存在着明显的相关关系
这在发展中国家尤为明显，一些发展中国家高额财政赤字主要是因为这些发展中国家都无一例外地依靠中央银行为财政融资，结果给通货膨胀增加了新的压力，这从我国上世纪的实践中可见一斑。此外。Parkin、Masciandaro等通过对CBI(中央银行独立性)与赤字率(政府赤字总额，GDP)之间关系的回归结果亦表明二者之间存在明显的负相关关系。于是，减少财政对中央银行的依赖成为减轻通货膨胀压力的重要手段。
(三)大量研究表明中央银行独立性高低直接影响着宏观经济的运行
因为一旦宏观经济未达到既定目标，中央银行总是无一例外地进行货币政策操作，这时中央银行独立性如果不高则会影响货币政策时滞，进而影响宏观经济的干预力度，大大削弱货币政策的效果。
四、进一步加强我国中央银行相对独立性
虽然理论及实践从不同角度证明了中央银行独立的高度重要性，但是国内许多因素在不同程度上制约了中央银行独立性的发挥。随着我国进一步融入世界经济体系，国际金融环境同样制约我国中央银行独立性的发挥，但是为了宏观经济的稳定与发展我国仍迫切需要加强中央银行独立性。只有高度独立性的中央银行，才能更好的制定执行货币政策，更好的避开政府的不合理介入，进而从源头上减轻通货膨胀对经济的压力。具体来说，要加强中央银行独立性可以从以下几方面着手：
(一)尽力减轻中央银行对政府的依赖，这主要是中央银行人事及组织上的要求
中央银行在人事及组织上的这种独立是其制定执行货币政策的基础，如果这方面有欠缺，则会影响到货币政策的制定与执行，在这方面可以借鉴西方的实践经验。从任期及中央银行首脑任命方式方面人手。我国政治体制特殊情况决定了这个过程不可能一蹴而就，但是随着政治体制改革的深入及经济的进一步要求也并非不现实。
(二)中央银行相对独立性的进一步加强也同样依赖于中央银行内部改革
中央银行要独立地执行货币政策必须加大货币政策委员会对决策的影响力，必须有一支深喑经济规律，能按经济规律办事的队伍按经济风向制定相关的货币政策。惟有如此，才能使经济按照合理化发展，为中央银行独立性进一步发挥提供事实上的依据。
(三)明确中央银行同其他政府机构之间的关系
为了进一步杜绝财政赤字货币化，可仿效有关国家中央银行法杜绝中央银行向财政直接融资的做法，对中央银行入市操作做更为明确的规定。
此外，还要加强我国相关银行法的建设，完善法律体制，将中央银行的行为纳入法制化。