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三一集团关联公司罗尔斯（Ralls）诉美国总统奥巴马案于美国当地时间10月9日结案，法官同意了被告的诉讼请求，至此三一集团的诉讼还没经过法律实体审查就被驳回。
该案起于去年9月，由于奥巴马以涉嫌威胁美国国家安全为由，对罗尔斯在俄勒冈州的风电场项目签发了总统禁令，因此三一将奥巴马告上法庭。
这成为第一起中国企业在海外高调发起诉讼的案例，三一集团大胆应用美国法律程序自我保护的勇气值得肯定，总结此案，对中国企业海外投资和维权有一定的参考价值。
俄勒冈风电公司的老板是美国人。该公司建了四个项目公司，每个项目可以安装五台风力发电机。这些风电项目统称为“Butter Creek Projects”。在这个项目的附近，有美国海军的一个军事禁区和爆炸区。
俄勒冈风电先是把Butter Creek整体转让给Terna，一家希腊上市公司。Terna又把项目公司卖给IWE，随后罗尔斯公司从IWE手中收购了Butter Creek。其中一个项目位于军事禁区内，其他三个在军事禁区外不远的地方。
三一集团的两位高管作为自然人股东在特拉华州注册了罗尔斯公司，为三一集团在美国开展风电业务、销售风机产品。2012年3月，罗尔斯公司收購Butter Creek时，每家公司都只有建风力发电机所必须的批准手续，没有其他资产。在收购完成之前，罗尔斯公司没有向美国外国投资委员会（CFIUS）申请审查该项目。2012年4月23日罗尔斯公司开始施工。5月，美国海军曾找到罗尔斯公司要求他们把位于军事禁区内的项目迁址，因为有可能影响其训练。
2012年6月，CFIUS发现了罗尔斯公司的收购行为，随即电话通知罗尔斯公司须提交自愿审查的申请，否则CFIUS也会启动审查程序。同时，建议罗尔斯公司在通过审查以后再继续建设，如果罗尔斯公司继续施工将自负一切后果。罗尔斯的代表同意提交审查申请，但是拒绝停止施工，并且表示他们知道一切后果自负。
罗尔斯公司于2012年6月28日提请了审查，7月11日CFIUS对此次审查举行了听证会。在审查的过程中，CFIUS决定对罗尔斯做进一步调查。在CFIUS还没批准的情况下，从6月接到CFIUS的电话直到7月25日这段时间里，罗尔斯公司的施工一直未停，这令CFIUS很不安。
7月25日，CFIUS下达了一个临时命令：罗尔斯公司停止施工，由被CFIUS批准被美国公民移除工地里的装置，否则将不被允许进入工地。罗尔斯公司接到命令后停止了施工，并打算将项目出售。罗尔斯提议接手的买家继续使用三一生产的风电机。
8月2日，CFIUS又发出了修改版临时命令，增加了指令：罗尔斯不能转让在项目现场的三一生产的风电机，并且转让项目有两个前提条件，一是找到的买家要先经CFIUS同意，二是先移走在现场所建的附加物。
8月23日，罗尔斯的代表向CFIUS提议它将从项目公司中撤出投资并且三一的设备不会转卖给下家，但是在现场浇铸的水泥地基要留在那里，并要求国防部赔偿此项目的所有损失。这一要求被CFIUS拒绝。
9月28日，奥巴马总统下发了更为严格的总统令，要求罗尔斯在两周内从上述场地撤走全部财产和装置，并在90天之内撤出全部投资等，同时撤销了CFIUS所作的临时决定。
除了在本案中的项目，罗尔斯公司还在得克萨斯州和马萨诸塞州建设了安装三一生产的风电机的项目，CFIUS和总统都没有对这些项目采取任何行动。
2012年9月，罗尔斯在美国哥伦比亚特区联邦地方法院对CFIUS提起诉讼，后将奥巴马总统追加为被告。罗尔斯有五项诉讼请求。
2013年2月26日，杰克逊法官裁定驳回原告的四项半诉求，主要理由是《埃克森·佛罗里奥》法案明确规定：法庭对总统在关于国家安全方面作出的决定没有司法审查权。原告的诉求中仅剩下的半项，是总统的命令是否违反了美国宪法第五修正案所规定的正当程序原则。被告又请求法院驳回此诉求。
2013年10月9日，杰克逊法官裁定支持被告的请求，驳回此案仅剩的诉求，此案尘埃落定。
法官基本采纳了被告方的意见。在意见书中这样写道：因为罗尔斯没有证明被剥夺的是被保护的利益，就算法庭认为其利益是被保护的，罗尔斯在此利益被剥夺之前也已经受到充分的程序保护，因此本庭同意被告的请求驳回此案。
杰克逊法官还进一步说道：涉及外国投资人的并购总是可以在投资前提请CFIUS审查。主动申请审查被理解为是善意的，如果审查的结论是没有对国家安全构成威胁，总统和CFIUS以后不可以再次审查。
法律这样规定，就是鼓励外资公司在交易之前要主动提请审查，不主动申请审查的结果是非常严重的，此交易随时可以被推翻，并且没有时效限制。
该法官称，难以想象，在Sarbanes-Oxley法案实施十年以后，还有公司会甘冒这样的风险。罗尔斯公司本可以在收购之前就事先申请审查，待批准后再交易，他们没有这样做即是自愿承担了交易随时会被总统推翻的风险。罗尔斯公司不能在自愿承担风险的情况下，再辩称总统令违反了正当程序原则。
杰克逊说，当事人的利益是合法的才会被保护，当这个利益是根据政府官员的自由裁量权随时可以被推翻的时候，这样的权益不是被保护的权益。总统在国家安全问题上有很宽泛的自由裁量权，并且法律没有要求总统把拒绝的理由和证据告知申请者。并且CFIUS已经给了罗尔斯听证的机会，在程序上已经满足了正当程序的要求。
案件已经落定，但各方对这个案件仍有很多疑问，归纳起来集中在以下几个方面：
1.项目的位置到底有没有问题，是否有必要担心其危害国家安全？
从罗尔斯公司提交给法庭的图片资料可以看出，军事禁区附近虽然有很多风电机，但是它们绝大多数都集中在军事禁区的西侧，只有三一生产的风电机和少数几个其他国家的风电机在东侧。而且，三一的风电机确实比任何其他公司的风电机都更加深入军事禁区。 2.罗尔斯不是第一个买家，为什么前几手交易没有国家安全审查的问题？
罗尔斯是第三手的买家，第一手買家是家希腊公司，第二手买家是美国公司。但有一个事实是：从罗尔斯买下了项目公司之后才实际开始施工建设，之前那块地上不存在风电机。风电机安装起来后CFIUS才注意到这个问题。并且，每次收购都是独立审查的，跟以前的交易没有关系。
正如Jenner & Block LLP律师事务所的律师John Mathias和Lawrence Schaner所说，“每项交易审查的事实和环境都是独立的。我们建议任何外国收购者，不光是来自中国的，当项目有可能涉及国家安全审查的担心时，都考虑申请CFIUS审查，不管以前的收购是否被审查过。”DLA Piper律师事务所的Harout Samra律师同意这种说法。
3.如果这个位置不适合建风电机，当初为何FAA会批准？
当初把项目申请审批下来的俄勒冈风电公司的老板是美国人，对于本国人是不需要面临CFIUS审查的。当他们把项目卖给外国公司的时候，才牵涉到国家安全审查。
4.为什么没有事先申请审查？
笔者今年8月在美国律师协会开年会时，听三一现在的法律顾问说道，三一原先请的美国律师建议他们不提交审查。果真如此的话，三一应该起诉他们当时的律师向他们追讨损失，而不是奥巴马总统。在美国每个律师都上保险，因过错在执业过程中给客户造成损失的，客户可以向保险公司追偿。
判断律师是否玩忽职守的标准是，在通常情况下，别的律师会给出什么样的法律意见。就此案件，笔者咨询十位以上在此领域很有研究的美国律师，连同参加此次案例分析的六位律师。每个人都说鉴于此项目的位置，CFIUS的审查是“可预见的”，如果他是罗尔斯公司的法律顾问，他会向管理层建议在收购之前或者至少在交易结束前向CFIUS提请审查，获得批准了再投资建设。如果罗尔斯公司也那样做了的话，那2000万美元的投资就不会损失了。
5.为何接到审查通知后未停工？
笔者认为，罗尔斯公司没有事先申请审查，并且在接到通知后仍然继续建设，是中美两国法律和文化的差异造成的。中国的法律对外商投资实行审批制，国家安全方面的风险在此阶段就被防范了。而在美国，法律主要采用申报备案制。在美国注册公司，不管来自什么国家的企业或者个人，不加以区别，适用同样的法律。他们对外国企业和本国企业一样对待，只有在涉及国家安全的问题上，他们有专门的海外投资委员会来审查衡量，一项收购对美国的国家安全是否会产生实际或者潜在的影响。CFIUS的审查能溯及既往，即使已经完成的收购，也有可能被CFIUS否决。
罗尔斯公司虽然在美国注册，但实际控制人是三一集团的两名高管，他们可能不知道中美两国法律的差异，以为只要是合法手续买来的公司，带着全部许可，他们就可以继续经营。
除了法律差异，文化和沟通的问题也是关键问题。通常，当CFIUS建议停止施工的时候，别的公司都会遵从。美方不理解的是，我都告诉你审查很可能通不过，你为什么不停工？你们那么着急施工是不是要在里面安装会危害美国国家安全的东西？但罗尔斯公司的代表很可能认为他们又没做危害美国国家安全的事情，所以审批不可能不通过。这样，双方想的根本不是一回事。
另一个细节，罗尔斯公司的代表向CFIUS提议在现场浇铸的水泥地基要留在那里，这对美方来说是很奇怪的，他们会想这里不知道放了什么有可能危害国家的安全的装置，所以非常紧张。
对什么是危害美国国家安全，三一的理解和CFIUS的理解显然不同。三一认为美方没有三一危害国家安全的证据，不应该作出这样的决定。几乎同时，美国众议院情报委员会发布了对华为、中兴的调查报告，也是以国家安全理由拒绝华为、中兴公司在美国市场扩张。我们可以从对华为的调查报告上看到美国对国家安全的态度和标准：他们把涉及国家安全的问题定义得相当宽泛，并且他们审查的并不是危害国家安全的实际证据，而是是否有这种担心。杰克逊法官也明确说了法院无权审理在这方面是否平等对待了申请者的问题。
来自纽约的Wilk Auslander LLP律师事务所的Stuart Riback律师亦表示：“在国家安全领域，没有平等对待的基础。因此中国去美国投资的企业要早做打算，在投资之前调查可能涉及的潜在敏感因素。”
5.CFIUS是否需要给出证据证明三一危害了美国国家安全？
来自Mintz Levin PC的律师Harvey Saferstein和Nada Shamonki告诉我们，举证责任在外国投资者一方。不是CFIUS需要证明三一危害了国家安全，而是三一要向CFIUS证明其没有危害美国的国家安全。
6.三一被美国总统歧视了？
媒体报道多次提及这是20多年来唯一被总统否决的商业投资项目，但很少有人提及并不是每桩CFIUS的调查案都会上升到总统的裁决，只有极少数CFIUS解决不了的案件才提交给总统。
德勤中国业务部资料显示，截至2007年底，CFIUS共获1900起交易案申报，仅不到40起进入调查期。进入总统裁决的情况更为罕见：截至2007年底之前，遭美国总统否决的交易只有两起。
从律师角度，笔者给从中国走出去的企业提出以下建议：
第一，不要将国内的经验用于海外投资。
第二，如果在美国投资，从设立公司开始就要有法律顾问，要选择有相关经验的律师。
第三，虽然法律并不要求必须提交审查，但是主动提交审查是明智之举，建立“安全港”。审查或批准之前不要盲目开工建设或者加大投入，因为会面临撤销的风险。
第四，要积极保持与CFIUS的沟通。应尽量多地给CFIUS提供相关信息，以证明没有危害美国的国家安全。
第五，考虑其他的投资结构，比如与美国人建立合资企业。因为美国人更相信美国人，企业中有一定比例的美国人能降低CFIUS的担心程度，而且美国人会帮着公司去跟CFIUS沟通。
该案起于去年9月，由于奥巴马以涉嫌威胁美国国家安全为由，对罗尔斯在俄勒冈州的风电场项目签发了总统禁令，因此三一将奥巴马告上法庭。
这成为第一起中国企业在海外高调发起诉讼的案例，三一集团大胆应用美国法律程序自我保护的勇气值得肯定，总结此案，对中国企业海外投资和维权有一定的参考价值。
事件始末
俄勒冈风电公司的老板是美国人。该公司建了四个项目公司，每个项目可以安装五台风力发电机。这些风电项目统称为“Butter Creek Projects”。在这个项目的附近，有美国海军的一个军事禁区和爆炸区。
俄勒冈风电先是把Butter Creek整体转让给Terna，一家希腊上市公司。Terna又把项目公司卖给IWE，随后罗尔斯公司从IWE手中收购了Butter Creek。其中一个项目位于军事禁区内，其他三个在军事禁区外不远的地方。
三一集团的两位高管作为自然人股东在特拉华州注册了罗尔斯公司，为三一集团在美国开展风电业务、销售风机产品。2012年3月，罗尔斯公司收購Butter Creek时，每家公司都只有建风力发电机所必须的批准手续，没有其他资产。在收购完成之前，罗尔斯公司没有向美国外国投资委员会（CFIUS）申请审查该项目。2012年4月23日罗尔斯公司开始施工。5月，美国海军曾找到罗尔斯公司要求他们把位于军事禁区内的项目迁址，因为有可能影响其训练。
2012年6月，CFIUS发现了罗尔斯公司的收购行为，随即电话通知罗尔斯公司须提交自愿审查的申请，否则CFIUS也会启动审查程序。同时，建议罗尔斯公司在通过审查以后再继续建设，如果罗尔斯公司继续施工将自负一切后果。罗尔斯的代表同意提交审查申请，但是拒绝停止施工，并且表示他们知道一切后果自负。
罗尔斯公司于2012年6月28日提请了审查，7月11日CFIUS对此次审查举行了听证会。在审查的过程中，CFIUS决定对罗尔斯做进一步调查。在CFIUS还没批准的情况下，从6月接到CFIUS的电话直到7月25日这段时间里，罗尔斯公司的施工一直未停，这令CFIUS很不安。
7月25日，CFIUS下达了一个临时命令：罗尔斯公司停止施工，由被CFIUS批准被美国公民移除工地里的装置，否则将不被允许进入工地。罗尔斯公司接到命令后停止了施工，并打算将项目出售。罗尔斯提议接手的买家继续使用三一生产的风电机。
8月2日，CFIUS又发出了修改版临时命令，增加了指令：罗尔斯不能转让在项目现场的三一生产的风电机，并且转让项目有两个前提条件，一是找到的买家要先经CFIUS同意，二是先移走在现场所建的附加物。
8月23日，罗尔斯的代表向CFIUS提议它将从项目公司中撤出投资并且三一的设备不会转卖给下家，但是在现场浇铸的水泥地基要留在那里，并要求国防部赔偿此项目的所有损失。这一要求被CFIUS拒绝。
9月28日，奥巴马总统下发了更为严格的总统令，要求罗尔斯在两周内从上述场地撤走全部财产和装置，并在90天之内撤出全部投资等，同时撤销了CFIUS所作的临时决定。
除了在本案中的项目，罗尔斯公司还在得克萨斯州和马萨诸塞州建设了安装三一生产的风电机的项目，CFIUS和总统都没有对这些项目采取任何行动。
诉讼程序和法官裁定
2012年9月，罗尔斯在美国哥伦比亚特区联邦地方法院对CFIUS提起诉讼，后将奥巴马总统追加为被告。罗尔斯有五项诉讼请求。
2013年2月26日，杰克逊法官裁定驳回原告的四项半诉求，主要理由是《埃克森·佛罗里奥》法案明确规定：法庭对总统在关于国家安全方面作出的决定没有司法审查权。原告的诉求中仅剩下的半项，是总统的命令是否违反了美国宪法第五修正案所规定的正当程序原则。被告又请求法院驳回此诉求。
2013年10月9日，杰克逊法官裁定支持被告的请求，驳回此案仅剩的诉求，此案尘埃落定。
法官基本采纳了被告方的意见。在意见书中这样写道：因为罗尔斯没有证明被剥夺的是被保护的利益，就算法庭认为其利益是被保护的，罗尔斯在此利益被剥夺之前也已经受到充分的程序保护，因此本庭同意被告的请求驳回此案。
杰克逊法官还进一步说道：涉及外国投资人的并购总是可以在投资前提请CFIUS审查。主动申请审查被理解为是善意的，如果审查的结论是没有对国家安全构成威胁，总统和CFIUS以后不可以再次审查。
法律这样规定，就是鼓励外资公司在交易之前要主动提请审查，不主动申请审查的结果是非常严重的，此交易随时可以被推翻，并且没有时效限制。
该法官称，难以想象，在Sarbanes-Oxley法案实施十年以后，还有公司会甘冒这样的风险。罗尔斯公司本可以在收购之前就事先申请审查，待批准后再交易，他们没有这样做即是自愿承担了交易随时会被总统推翻的风险。罗尔斯公司不能在自愿承担风险的情况下，再辩称总统令违反了正当程序原则。
杰克逊说，当事人的利益是合法的才会被保护，当这个利益是根据政府官员的自由裁量权随时可以被推翻的时候，这样的权益不是被保护的权益。总统在国家安全问题上有很宽泛的自由裁量权，并且法律没有要求总统把拒绝的理由和证据告知申请者。并且CFIUS已经给了罗尔斯听证的机会，在程序上已经满足了正当程序的要求。
几个关键问题
案件已经落定，但各方对这个案件仍有很多疑问，归纳起来集中在以下几个方面：
1.项目的位置到底有没有问题，是否有必要担心其危害国家安全？
从罗尔斯公司提交给法庭的图片资料可以看出，军事禁区附近虽然有很多风电机，但是它们绝大多数都集中在军事禁区的西侧，只有三一生产的风电机和少数几个其他国家的风电机在东侧。而且，三一的风电机确实比任何其他公司的风电机都更加深入军事禁区。 2.罗尔斯不是第一个买家，为什么前几手交易没有国家安全审查的问题？
罗尔斯是第三手的买家，第一手買家是家希腊公司，第二手买家是美国公司。但有一个事实是：从罗尔斯买下了项目公司之后才实际开始施工建设，之前那块地上不存在风电机。风电机安装起来后CFIUS才注意到这个问题。并且，每次收购都是独立审查的，跟以前的交易没有关系。
正如Jenner & Block LLP律师事务所的律师John Mathias和Lawrence Schaner所说，“每项交易审查的事实和环境都是独立的。我们建议任何外国收购者，不光是来自中国的，当项目有可能涉及国家安全审查的担心时，都考虑申请CFIUS审查，不管以前的收购是否被审查过。”DLA Piper律师事务所的Harout Samra律师同意这种说法。
3.如果这个位置不适合建风电机，当初为何FAA会批准？
当初把项目申请审批下来的俄勒冈风电公司的老板是美国人，对于本国人是不需要面临CFIUS审查的。当他们把项目卖给外国公司的时候，才牵涉到国家安全审查。
4.为什么没有事先申请审查？
笔者今年8月在美国律师协会开年会时，听三一现在的法律顾问说道，三一原先请的美国律师建议他们不提交审查。果真如此的话，三一应该起诉他们当时的律师向他们追讨损失，而不是奥巴马总统。在美国每个律师都上保险，因过错在执业过程中给客户造成损失的，客户可以向保险公司追偿。
判断律师是否玩忽职守的标准是，在通常情况下，别的律师会给出什么样的法律意见。就此案件，笔者咨询十位以上在此领域很有研究的美国律师，连同参加此次案例分析的六位律师。每个人都说鉴于此项目的位置，CFIUS的审查是“可预见的”，如果他是罗尔斯公司的法律顾问，他会向管理层建议在收购之前或者至少在交易结束前向CFIUS提请审查，获得批准了再投资建设。如果罗尔斯公司也那样做了的话，那2000万美元的投资就不会损失了。
5.为何接到审查通知后未停工？
笔者认为，罗尔斯公司没有事先申请审查，并且在接到通知后仍然继续建设，是中美两国法律和文化的差异造成的。中国的法律对外商投资实行审批制，国家安全方面的风险在此阶段就被防范了。而在美国，法律主要采用申报备案制。在美国注册公司，不管来自什么国家的企业或者个人，不加以区别，适用同样的法律。他们对外国企业和本国企业一样对待，只有在涉及国家安全的问题上，他们有专门的海外投资委员会来审查衡量，一项收购对美国的国家安全是否会产生实际或者潜在的影响。CFIUS的审查能溯及既往，即使已经完成的收购，也有可能被CFIUS否决。
罗尔斯公司虽然在美国注册，但实际控制人是三一集团的两名高管，他们可能不知道中美两国法律的差异，以为只要是合法手续买来的公司，带着全部许可，他们就可以继续经营。
除了法律差异，文化和沟通的问题也是关键问题。通常，当CFIUS建议停止施工的时候，别的公司都会遵从。美方不理解的是，我都告诉你审查很可能通不过，你为什么不停工？你们那么着急施工是不是要在里面安装会危害美国国家安全的东西？但罗尔斯公司的代表很可能认为他们又没做危害美国国家安全的事情，所以审批不可能不通过。这样，双方想的根本不是一回事。
另一个细节，罗尔斯公司的代表向CFIUS提议在现场浇铸的水泥地基要留在那里，这对美方来说是很奇怪的，他们会想这里不知道放了什么有可能危害国家的安全的装置，所以非常紧张。
对什么是危害美国国家安全，三一的理解和CFIUS的理解显然不同。三一认为美方没有三一危害国家安全的证据，不应该作出这样的决定。几乎同时，美国众议院情报委员会发布了对华为、中兴的调查报告，也是以国家安全理由拒绝华为、中兴公司在美国市场扩张。我们可以从对华为的调查报告上看到美国对国家安全的态度和标准：他们把涉及国家安全的问题定义得相当宽泛，并且他们审查的并不是危害国家安全的实际证据，而是是否有这种担心。杰克逊法官也明确说了法院无权审理在这方面是否平等对待了申请者的问题。
来自纽约的Wilk Auslander LLP律师事务所的Stuart Riback律师亦表示：“在国家安全领域，没有平等对待的基础。因此中国去美国投资的企业要早做打算，在投资之前调查可能涉及的潜在敏感因素。”
5.CFIUS是否需要给出证据证明三一危害了美国国家安全？
来自Mintz Levin PC的律师Harvey Saferstein和Nada Shamonki告诉我们，举证责任在外国投资者一方。不是CFIUS需要证明三一危害了国家安全，而是三一要向CFIUS证明其没有危害美国的国家安全。
6.三一被美国总统歧视了？
媒体报道多次提及这是20多年来唯一被总统否决的商业投资项目，但很少有人提及并不是每桩CFIUS的调查案都会上升到总统的裁决，只有极少数CFIUS解决不了的案件才提交给总统。
德勤中国业务部资料显示，截至2007年底，CFIUS共获1900起交易案申报，仅不到40起进入调查期。进入总统裁决的情况更为罕见：截至2007年底之前，遭美国总统否决的交易只有两起。
从律师角度，笔者给从中国走出去的企业提出以下建议：
第一，不要将国内的经验用于海外投资。
第二，如果在美国投资，从设立公司开始就要有法律顾问，要选择有相关经验的律师。
第三，虽然法律并不要求必须提交审查，但是主动提交审查是明智之举，建立“安全港”。审查或批准之前不要盲目开工建设或者加大投入，因为会面临撤销的风险。
第四，要积极保持与CFIUS的沟通。应尽量多地给CFIUS提供相关信息，以证明没有危害美国的国家安全。
第五，考虑其他的投资结构，比如与美国人建立合资企业。因为美国人更相信美国人，企业中有一定比例的美国人能降低CFIUS的担心程度，而且美国人会帮着公司去跟CFIUS沟通。