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摘要：社会主义国家就其本质而言，似乎不应有特权产生和滋长的空间，但由于历史和现实等原因，仍存在某些特权现象。特权可分为权力型特权和权利型特权，前者是我们的主要研究对象。从权力的产生和运作看，可以把权力的正当性、合法性和合道德性作为权力型特权的判断标准，三者的不同组合构成权力型特权的不同类型。因而，反特权时应当追求民主判断、司法判断和道德判断的统一，通过和平的方式来解决特权争议，避免社会阶层之间的剧烈冲突。
关键词：权力型特权；正当性；合法性；合道德性
中图分类号：D61文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）06-0108-05
封建社会被消灭之后，特权就成了所有政治体系的打击目标。反特权在法国大革命中被系统提出，在英美资产阶级政权中得到进一步确认，但由于资本主义政权的固有局限，其反特权主张难以真正贯彻落实。社会主义国家性质规定，国家不再是阶级压迫的暴力工具，也不再有阶级和剥削。中国共产党历来主张权力是人民赋予的，全体干部都是人民的公仆，都应当全心全意为人民服务。因此，从本质上说，一切特权现象都与中国共产党的性质和宗旨水火不容。然而，由于长期以来对于特权概念和判断标准缺乏共识，很大程度上阻碍了反特权主张的落实。在新的历史时期，有必要对特权的概念和判断标准进行新的探索。
一、权力特权化：现象与标准的解读
作为一个基本概念，特权的内涵与外延应当清楚界定，但由于特权的概念比较模糊宽泛，迄今没有公认的定义。一般认为特权包含两个方面内容：“无需受职责规训的特殊权力”和“无需受义务约束的特殊权利”，“这给我们理解‘特权’概念带来了一定的复杂性和模糊性，不过，这种模糊性正好体现了大多数中国人的一种特殊的汉语思维方式：权力与权利不分，认为拥有一定权力的人，也应享有相应级别的权利。”①按此思维方式，我们把特权划分为“权力型”特权与“权利型”特权，前者为本文的主要研究对象。
1999年版《辞海》专列“特权”词条，提出了在我国社会主义条件下特权的表现形态：“我国在社会主义制度下，由于旧社会习惯势力和非无产阶级思想的影响，在一部分干部中仍然存在着特权现象。表现形式有：居功自傲，言论和行动不受党纪国法的约束；独断专行，实行家长制；用人唯亲，排除异己；开后门，拉关系；以权谋私，钱权交易以及特殊化等，是腐败现象的一种表现。”②可以看到，权力型特权的主要特点：一是在不必创设权力的地方创设权力；二是权力运用范围实质过宽；三是直接的公权私用。现实生活中的用人失察、违反财经纪律甚至贪污腐化、违反规定插手重大工程项目等群众深恶痛绝的特权现象，其根源都在于权力的特权化。
已有研究文献主要从权力的合法性、正当性和社会道德认同三个角度理解特权。在此基础上我们进一步解读认为正当性是判断特权的最实质、最核心的标准，而合法性、合道德性是判断特权的外在标准和程序性标准。换言之，不正当的权力必定是特权，但是不合法、不合道德的权力则只是极有可能是特权。在理想的状态下，三个标准是统一的：特权就是不正当、不合法、不合乎道德的权力及其运用方式。
1.正当性
政治兴起的原因，在于单个的人不能满足发展需要而自然聚集在一起共同生存和发展，由此产生的协调多人的工作，这种协调性权力就是政治权力。政治权力就其本性而言是服务于公共利益的。换言之，权力可能异化为私人、集团和阶级的工具，但这种异化是不正当的。洛克就认为，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中拥有的权力，由社会交给设置于自身之上的统治者，带有明确的或默许的委托，即规定那种权力应当用于谋求他们的福利和保护他们的财产。”洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1983年版，第227页。马克思认为在资本主义国家中，国家权力实质上就是为资产阶级服务的，国家只是一个虚幻的共同体。正因如此，马克思批判资产阶级国家的正当性，因此无产阶级必须夺取政权，使自己上升为统治阶级。惟有如此，权力才能恢复其公共本性。洛克的政治理论是为资产阶级国家辩护，而马克思的政治理论则力图摧毁资产阶级国家，但他们之间有一个共同点，那就是权力是不属于私人（包括特定的团体和阶级）的，正当的权力必须服务于公共目的。
由此可以得出结论：正当的权力就是服务于公共利益的、比例适当所谓“比例适当”，指的是为达到公共利益目的需要的权力的数量或强度。例如，如果警察用电警棍能够控制住犯罪嫌疑人，那么他就不应当使用冲锋枪。的权力。反过来说，特权就是服务于私人目的或者在比例上不适当的权力。特权本质上违反了正义理论中的应得原则，因此损害了社会的公平正义。
2.合法性
权力的运用比较灵活，如果我们就事论事、逐一讨论每一种权力的正当性，那将非常困难。所以，现代法治政治都是事先规定公务机关享有的权力种类、行使方式和行使条件。一般来说，“越权无效”是现代行政法的基本原则。因此，通过评估权力的种类和运用是否在法律和制度规定之内是一种便捷的方法。邓小平指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权力。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后我们也没有自觉地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备也很不受重视。”④⑤邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第332页。其结果就是，反特权的措施和效果主要取决于领导人的重视程度，“特权现象有时受到批评、限制和打击，有时候又重新滋长。”④
实际上，任何政治文明建设必然是文明制度、正义规则的构建活动。人类政治文明的发展，实际上表现为人类规则理性的实现、规则意识的形成和规则体系的完善，政治文明发展的基本路径或基本规律就是人类政治的制度化和法治化。社会主义政治文明作为一种高级阶段的政治文明，尤其应当重视法律和制度的建设，保证权力的合法运行。 3.合道德性
道德是社会生活的基础。如果一个社会的道德观念普遍反对一个事物，那么这个事物很难存在；反过来说，如果一个社会的道德观念普遍支持一个事物，这个事物很可能会长期存在。道德有其自身内在的价值，虽然在理性意义上不一定是正确的。
特权是公共权力的私有化。由于权力私有，人民群众从公共权力中得到的服务就会减少，甚至会受到私有化的公共权力的压迫。因此，人民群众会对特权表示极大的不满。邓小平就表示：“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，搞特殊化，引起人民的强烈不满，损害党的威信。”⑤如果对人民群众的道德不满置之不理，人民群众与政府的关系可能进一步恶化，最终导致政府合法性的极大流失。因此，权力还有一个合道德性的问题。不被道德认可的权力，很可能构成特权。
我国作为社会主义国家，阶级从总体上已经被消灭，所有的公职人员都是人民的公仆，应当“讲求职责与义务而不追求特权”。但历史是延续的，长期封建专制与特权的传统影响犹在，加之建国后受苏联政治体制的影响，未能很好地处理权力与法治的关系，造成我国特权问题目前没有能得到有效处理。上世纪八十年代初期曾经针对干部待遇过高、滥用权力谋取私利等问题开展过反特权、反家长制的工作，但总体效果并不很理想，人民群众意见仍比较大。 因而权力型特权应当成为反特权工作的重中之重和当务之急。而要较好地控制特权，必须认清特权的特性，最终落实到制度建设上，即构筑“权力的笼子”。
二、权力型特权的组合分类
我们已经指出，特权的三个判断标准完全统一只是一种理想状态，在现实生活中三者可能是脱离的。因为权力正当与否，往往是权力使用者根据不同的复杂情况作出判断，并不意味着必然有正当的程序或必然能被其他人所理解。而法律也并非完美无缺，“因为在一些政府里，制定法律的权力并不总是存在的，而且对于执行法律所需的速度来讲，它的成员通常过多，因此速度过于缓慢，另外，因为不可能预见与公众相关的一切偶然事件和紧急状况，也就不可能都用法律加以规定，而且，如果对相关的一切情况和所有人都严格执行法律，也不可能不制定出不造成伤害的法律，所以对于法律没有规定的许多特殊情况，要给执行机关留有一定的自由空间。”洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1983年版，第222页。具体到一个事件，正当性、合法性、合道德性之间就可能出现复杂的组合，具体如下：
1.具备正当性的特权
（1）正当性、合法性、合道德性都具备，如外交官享有的某些司法管辖和行动上的特权；议员在立法议会开会期间享有的某些特权；律师和直系亲属的拒证特权；新闻业中新闻记者拒绝透露消息来源的特权；公共服务业上特种车辆（消防车、救护车、公交车）的通行特权等。这种权力实际上是一种正常的权力，不能被称为特权。但有人认为，不论权力是否正当、是否合法、是否合乎道德，总之一切权力都是不平等、都是压迫，因此都是特权。这种意见实际上把所有权力都看成特权，最终导致反对一切权力，主张无政府主义。毛泽东早在1929年就曾经批评有些人认为“长官骑马，不是工作需要，而是不平等的特权制度”③毛泽东：《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第90页。这样一种幼稚的看法，“必须反对不问一切理由的绝对平均主义，因为，这不是斗争的需要，适得其反，是于斗争有妨碍的。”③这种把特权范围随意扩大的观点，在改革开放之前曾经风行一时，成为改革的阻力。所幸在当前社会已非主流观点。
（2）具备正当性、合法性，但是不具备合道德性，如计划生育的强制执行权。这主要是因为，在理性、法律和道德这三个方面中，道德相对来说滞后性最强。道德观念很可能是在数百年甚至上千年之前形成，短时间之内无法改变。如中国人多子多福的观念曾经是婚姻法和计划生育的巨大阻力；重男轻女的观念也阻碍了义务教育法的落实。但这并不意味着这种组合不值得重视，因为政治乃众人之事，如果大众的道德观念不支持，正确的决策可能也无法落实。遇到这种情况，一方面要加强对公众道德观念的教育力度；另一方面也可以考虑暂缓决策的实施或者加强示范建设工作。除非情况特别紧急，一般不宜采用行政等强硬手段推行具备正当性和合法性的决策，否则欲速则不达。
（3）具备正当性、合道德性，但不具备合法性，如官员财产保密的特权。世界上很多国家的经验表明，官员财产公开是反腐败的基本举措之一，具备正当性。腐败问题引发公众强烈不满，公众普遍支持公布官员财产，但我国目前还没有一部《公务员财产登记与公示法》，官员仍然享有对自己的财产保密的特权。这主要是因为法律要求必要的稳定性，有时候跟不上社会变化的速度。碰到这种情况，应当大力推动立法工作，排除既得利益集团的干扰。
（4）具备正当性，但合法性和合道德性均缺失。这种情况实际上是上面第（2）、（3）两种情况的组合，因此这种权力的落实可能面临更大的阻力，有关部门需要更大的勇气、智慧和耐心来推动这个正当的决策。
2.不具备正当性的特权
（1）正当性、合法性、合道德性全不具备，如我国居高不下的“三公消费”就属于这种情况。新任国务院领导班子公开宣布本届政府“三公经费”只减不增，中央三令五申不许超标准公务接待，因此“三公经费”过高不具备正当性和合法性。人民群众对于公务高消费早已极为不满，江苏泰州甚至发生群众围堵高消费官员的事件，因此“三公”消费过高不具备合道德性。这种正当性、合法性、合道德性全部缺失的权力是一种典型的特权。
（2）不具备正当性，但具备合法性和合道德性，如上世纪八十年代的“顶职”制度，是有城镇户口的人的特权，当时的法律和道德都不反对这种做法。出现这种情况，是由于法律和制度的惯性使然。这种隐蔽的特权缺乏正当性，最终可能有两种结局：一是遭到某些人的强烈质疑，然后质疑的人越来越多，最后无法维持；二是由于不具备正当性，该制度的毛病越来越多、困难越来越大，最后难以为继。 （3）不具备正当性、合法性，但具备合道德性，如滥用权力照顾自己的亲朋好友，形成权力关系网，这显然不正当且不合法，但在道德上却往往被国人普遍认同和接受。这同样是道德的滞后性在作怪。我国贪污腐败、滥用权力等特权现象之所以难以禁绝，与我国人情道德观念的支撑分不开。
（4）不具备正当性、合道德性，但具备合法性，如我国军车的优先通行权力。军车在战时优先通行是完全必要的，但在和平时期继续维持这种优先通行权，并不正当，也违反了军民平等的一般道德观念。这显然是由于法律的滞后性导致的，我国的法律仍然肯定这种优先通行权。虽然部队也在大力整顿军车违章等问题，但要彻底解决问题还需取消军车在和平时期的特权。
从上述分类中，我们可以看到，只有第二大类——不具备正当性的权力才是特权。第一大类尽管不是特权，却容易被误认为是特权。我们之所以在这里同时研究这两种情况，是因为尽管某种权力不是特权，但只要法律的规定没有改变，或者人民群众对这种权力仍有误解，我们就需要不断努力改进，或者注意工作方式，或者加强对群众的宣传教育。须知，戴着“特权”的帽子，正当权力的运用可能会事倍功半，甚至适得其反。
三、权力型特权的判断主体与程序
既然判断特权的标准在于是否具有正当性、合法性、合道德性，那么，这三个标准由谁来判断？又该如何判断呢？从根本上说，人类政治就是从权力政治向规则政治的发展；无论宪政、法治、行政管理规则还是社会生活的自治化，都在向着非人格化、制度化的方向发展。因此，特权不但需要判断的标准，而且需要判断的规则。
1.关于正当性的判断
官员是人民的公仆，那么顺理成章地，公仆不能自己决定自己有多大的权力。只有他们的主人——人民，才能决定他们要完成什么样的工作、需要给予他们什么样的权力。公仆可以有自由裁量的空间，也应当有主动工作的积极性，但大原则、大方向、大是大非只能由人民来决定。“在法国革命家看来，民主是这样一种社会秩序，在这种秩序下，平等和美德使人民能够卓有成效地行使立法权。”菲利普·邦纳罗蒂：《为平等而密谋》（上），陈叔平译，商务印书馆2009年版，第27页。为了解决这个问题，世界各国选择了两条道路：一是西方各国在推翻了地主阶级的封建统治之后，首先把选举权和立法权赋予一部分社会精英，由这些精英“代表”人民来决定官员的权力。毫无疑问，最初这样的“代表”是非常可疑的；人民也会表示不满，会力争获得选举权与被选举权。于是选举权与被选举权不断扩大：先是逐步降低了财产要求，然后逐步降低教育程度和年龄的要求，最后妇女也获得了选举权。二是社会主义国家认为由于资产阶级掌握了生产资料，因此平等的选举权是没有意义的。因此社会主义国家首先把生产资料收归国有，然后通过群众运动的方式鼓励群众进行直接和实质性的参与。现在看来，资本主义国家的民主制度，表面上看起来具备了包容性和竞争性，但由于生产资料在资产阶级手中，竞争与包容难免流于形式；而社会主义国家的民主制度也存在问题，主要是缺乏必要的法律程序，人民的直接参与往往较为混乱和无序。因此，我国当前应当发扬社会主义民主政治的优势，批判的吸收资本主义国家民主程序性较强的优势，努力实现广大人民群众的公平有序参与。只有当人民群众既能真实又能有序地参与到国家政治生活之中，他们才能够正确的判断出权力的正当与否。社会主义民主越是完善，社会主义国家的特权现象就越无处藏身。
当然，人民不仅要有权利判断，更要有能力判断。这个能力就是知识、信息。人民首先需要必要的教育。在一个文盲充斥的国家里是建立不起共产主义的。其次，需要相对公正的舆论工具。正如托克维尔所说：“当不再有任何牢固与持久的纽带把人们结合起来时，要使得一定数量的人进行合作是不可能的，除非你能劝说每一个需要其帮助的人，使他相信，通过自愿地把自己的努力与其他所有人的努力连接起来，他能增进自己的私人利益。而没有报纸的帮助，这一点是不可能不费气力的自动达成的。只有报纸可以在同一时间把同一思想传递给成千个读者，……所以，没有报纸，任何一个民主社团都将难以为继。”帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2003年版，第106页。今天，我们可以运用的舆论工具已经数倍于托克维尔的时代，但是托克维尔论述的道理没有过时。即使不进入民主程序，社会舆论也可以对权力的正当性做出自己的评判。
2.关于合法性的判断
合法性的判断毫无疑问只能由法院掌握。法院首先必须具备独立性。司法权是一种判断权，而判断的有效性首先取决于判断者的独立性，任何人都不能做自己的法官。我国的司法系统目前受本级行政机关的干扰仍较大，这是未来需要着力解决的一个问题。司法系统的独立不意味着不要党的领导，但是党的领导要注意方式方法。党主要应当通过加强立法工作、加强对法官的思想政治教育来加强领导。
3.关于合道德性的判断
道德的重要特点是模糊性、弥散性，它并不确定的存在于任何地方，而是存在于广大人民群众的口口相传之中。更为重要的是，道德对人发生作用基本就是“认同—反应”机制。也就是说，任何一个道德判断，都只能对认同这个道德规范、认同这个道德共同体的人发生作用。任何一种权力，老百姓对它都会有一个道德判断，但要对权力行使者产生作用，却只能通过权力行使者的认同。因此，官员应当努力去认同人民的道德规范，去倾听人民的呼声。我国老一辈的领导人之所以能够自觉地反对特权，同他们道德修养比较高、愿意倾听人民的呼声有直接关系。延安的大生产运动，直接起因就是陕北有农民对公粮征收过重表示不满，公然辱骂毛泽东，但毛泽东却从辱骂声中听到了人民的呼声，果断地降低公粮的征收标准，要求军队等党政机关开展大生产运动。没有一颗认同人民道德的心灵，没有一双善于倾听的耳朵，人民的呼声是不会对最高决策者起任何作用的。
反对特权，首先是现有的特权阶层要有充分的道德感，自觉地约束甚至放弃自己的特权。这并不容易，但绝非不可能。如果特权阶层不愿意约束或者放弃自己的特权，那么社会就应当运用司法判断来约束和清除特权。司法判断要有效，取决于法律是否是良法，而良法的来源只能是民主的政治体系。因此约束和清除特权，根本性的保障仍然来源于民主程序中公民的自由判断。民主政治的基本特征，就在于人民可以和平地解除权力阶层的权力，当然就更可以和平的解除任何不适当的特权。通过这样一套程序，社会能够实现理性的、和平的妥协而不至于造成巨大的社会动荡。
四、 结论与余论
权力不等于特权，但是权力很容易滋生特权。特权从根本上讲，就是不具备正当性、不为法律和制度所许可、为人民群众普遍反感的权力。典型的特权容易认识，也容易清除，但非典型的特权，或者貌似特权而实质上是正当权力的权力，处理起来则更为困难。因为它不仅隐蔽，而且牵涉到人民群众的道德和情感。
关于权力型特权的认识，有待进一步探索的一个关键问题是：什么是正当权力？显而易见，法律不难于修改，道德不难于变迁，但是法律的修改与道德的变迁归根结底都有赖于对正当性的理解。笔者在前面提出的理解是“服务于公共利益”，存在着模糊性。因为“公共利益”并非自明的。有人认为公共利益是最大多数人的最大利益；有人认为公共利益源出于精英的定义；有人认为公共利益就是特定组织认定的共同利益，等等。此外，私人机构是否可以超越公共机构对公共利益的定义？可否为了处境最差者的微小利益改进而允许不平等的安排，而后者将损害处境最佳者的重大利益？等等都需要进一步厘清。
清楚地认识到了特权的不正当性、非法性和不道德性，就可以产生一套控制权力的制度、培育一群具备鉴别能力和意愿的人。这两者组合在一起，就构成了现代政治文明的“制度笼子”。只有造就了这样的笼子，权力才能真正为人民服务，而不至于滋生出或者转化成特权；即使产生了特权，也可以和平地、高效的予以清除，不至于造成社会动荡的严重后果。□
（责任编辑：熊觉）
关键词：权力型特权；正当性；合法性；合道德性
中图分类号：D61文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）06-0108-05
封建社会被消灭之后，特权就成了所有政治体系的打击目标。反特权在法国大革命中被系统提出，在英美资产阶级政权中得到进一步确认，但由于资本主义政权的固有局限，其反特权主张难以真正贯彻落实。社会主义国家性质规定，国家不再是阶级压迫的暴力工具，也不再有阶级和剥削。中国共产党历来主张权力是人民赋予的，全体干部都是人民的公仆，都应当全心全意为人民服务。因此，从本质上说，一切特权现象都与中国共产党的性质和宗旨水火不容。然而，由于长期以来对于特权概念和判断标准缺乏共识，很大程度上阻碍了反特权主张的落实。在新的历史时期，有必要对特权的概念和判断标准进行新的探索。
一、权力特权化：现象与标准的解读
作为一个基本概念，特权的内涵与外延应当清楚界定，但由于特权的概念比较模糊宽泛，迄今没有公认的定义。一般认为特权包含两个方面内容：“无需受职责规训的特殊权力”和“无需受义务约束的特殊权利”，“这给我们理解‘特权’概念带来了一定的复杂性和模糊性，不过，这种模糊性正好体现了大多数中国人的一种特殊的汉语思维方式：权力与权利不分，认为拥有一定权力的人，也应享有相应级别的权利。”①按此思维方式，我们把特权划分为“权力型”特权与“权利型”特权，前者为本文的主要研究对象。
1999年版《辞海》专列“特权”词条，提出了在我国社会主义条件下特权的表现形态：“我国在社会主义制度下，由于旧社会习惯势力和非无产阶级思想的影响，在一部分干部中仍然存在着特权现象。表现形式有：居功自傲，言论和行动不受党纪国法的约束；独断专行，实行家长制；用人唯亲，排除异己；开后门，拉关系；以权谋私，钱权交易以及特殊化等，是腐败现象的一种表现。”②可以看到，权力型特权的主要特点：一是在不必创设权力的地方创设权力；二是权力运用范围实质过宽；三是直接的公权私用。现实生活中的用人失察、违反财经纪律甚至贪污腐化、违反规定插手重大工程项目等群众深恶痛绝的特权现象，其根源都在于权力的特权化。
已有研究文献主要从权力的合法性、正当性和社会道德认同三个角度理解特权。在此基础上我们进一步解读认为正当性是判断特权的最实质、最核心的标准，而合法性、合道德性是判断特权的外在标准和程序性标准。换言之，不正当的权力必定是特权，但是不合法、不合道德的权力则只是极有可能是特权。在理想的状态下，三个标准是统一的：特权就是不正当、不合法、不合乎道德的权力及其运用方式。
1.正当性
政治兴起的原因，在于单个的人不能满足发展需要而自然聚集在一起共同生存和发展，由此产生的协调多人的工作，这种协调性权力就是政治权力。政治权力就其本性而言是服务于公共利益的。换言之，权力可能异化为私人、集团和阶级的工具，但这种异化是不正当的。洛克就认为，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中拥有的权力，由社会交给设置于自身之上的统治者，带有明确的或默许的委托，即规定那种权力应当用于谋求他们的福利和保护他们的财产。”洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1983年版，第227页。马克思认为在资本主义国家中，国家权力实质上就是为资产阶级服务的，国家只是一个虚幻的共同体。正因如此，马克思批判资产阶级国家的正当性，因此无产阶级必须夺取政权，使自己上升为统治阶级。惟有如此，权力才能恢复其公共本性。洛克的政治理论是为资产阶级国家辩护，而马克思的政治理论则力图摧毁资产阶级国家，但他们之间有一个共同点，那就是权力是不属于私人（包括特定的团体和阶级）的，正当的权力必须服务于公共目的。
由此可以得出结论：正当的权力就是服务于公共利益的、比例适当所谓“比例适当”，指的是为达到公共利益目的需要的权力的数量或强度。例如，如果警察用电警棍能够控制住犯罪嫌疑人，那么他就不应当使用冲锋枪。的权力。反过来说，特权就是服务于私人目的或者在比例上不适当的权力。特权本质上违反了正义理论中的应得原则，因此损害了社会的公平正义。
2.合法性
权力的运用比较灵活，如果我们就事论事、逐一讨论每一种权力的正当性，那将非常困难。所以，现代法治政治都是事先规定公务机关享有的权力种类、行使方式和行使条件。一般来说，“越权无效”是现代行政法的基本原则。因此，通过评估权力的种类和运用是否在法律和制度规定之内是一种便捷的方法。邓小平指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权力。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后我们也没有自觉地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备也很不受重视。”④⑤邓小平：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第332页。其结果就是，反特权的措施和效果主要取决于领导人的重视程度，“特权现象有时受到批评、限制和打击，有时候又重新滋长。”④
实际上，任何政治文明建设必然是文明制度、正义规则的构建活动。人类政治文明的发展，实际上表现为人类规则理性的实现、规则意识的形成和规则体系的完善，政治文明发展的基本路径或基本规律就是人类政治的制度化和法治化。社会主义政治文明作为一种高级阶段的政治文明，尤其应当重视法律和制度的建设，保证权力的合法运行。 3.合道德性
道德是社会生活的基础。如果一个社会的道德观念普遍反对一个事物，那么这个事物很难存在；反过来说，如果一个社会的道德观念普遍支持一个事物，这个事物很可能会长期存在。道德有其自身内在的价值，虽然在理性意义上不一定是正确的。
特权是公共权力的私有化。由于权力私有，人民群众从公共权力中得到的服务就会减少，甚至会受到私有化的公共权力的压迫。因此，人民群众会对特权表示极大的不满。邓小平就表示：“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，搞特殊化，引起人民的强烈不满，损害党的威信。”⑤如果对人民群众的道德不满置之不理，人民群众与政府的关系可能进一步恶化，最终导致政府合法性的极大流失。因此，权力还有一个合道德性的问题。不被道德认可的权力，很可能构成特权。
我国作为社会主义国家，阶级从总体上已经被消灭，所有的公职人员都是人民的公仆，应当“讲求职责与义务而不追求特权”。但历史是延续的，长期封建专制与特权的传统影响犹在，加之建国后受苏联政治体制的影响，未能很好地处理权力与法治的关系，造成我国特权问题目前没有能得到有效处理。上世纪八十年代初期曾经针对干部待遇过高、滥用权力谋取私利等问题开展过反特权、反家长制的工作，但总体效果并不很理想，人民群众意见仍比较大。 因而权力型特权应当成为反特权工作的重中之重和当务之急。而要较好地控制特权，必须认清特权的特性，最终落实到制度建设上，即构筑“权力的笼子”。
二、权力型特权的组合分类
我们已经指出，特权的三个判断标准完全统一只是一种理想状态，在现实生活中三者可能是脱离的。因为权力正当与否，往往是权力使用者根据不同的复杂情况作出判断，并不意味着必然有正当的程序或必然能被其他人所理解。而法律也并非完美无缺，“因为在一些政府里，制定法律的权力并不总是存在的，而且对于执行法律所需的速度来讲，它的成员通常过多，因此速度过于缓慢，另外，因为不可能预见与公众相关的一切偶然事件和紧急状况，也就不可能都用法律加以规定，而且，如果对相关的一切情况和所有人都严格执行法律，也不可能不制定出不造成伤害的法律，所以对于法律没有规定的许多特殊情况，要给执行机关留有一定的自由空间。”洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1983年版，第222页。具体到一个事件，正当性、合法性、合道德性之间就可能出现复杂的组合，具体如下：
1.具备正当性的特权
（1）正当性、合法性、合道德性都具备，如外交官享有的某些司法管辖和行动上的特权；议员在立法议会开会期间享有的某些特权；律师和直系亲属的拒证特权；新闻业中新闻记者拒绝透露消息来源的特权；公共服务业上特种车辆（消防车、救护车、公交车）的通行特权等。这种权力实际上是一种正常的权力，不能被称为特权。但有人认为，不论权力是否正当、是否合法、是否合乎道德，总之一切权力都是不平等、都是压迫，因此都是特权。这种意见实际上把所有权力都看成特权，最终导致反对一切权力，主张无政府主义。毛泽东早在1929年就曾经批评有些人认为“长官骑马，不是工作需要，而是不平等的特权制度”③毛泽东：《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第90页。这样一种幼稚的看法，“必须反对不问一切理由的绝对平均主义，因为，这不是斗争的需要，适得其反，是于斗争有妨碍的。”③这种把特权范围随意扩大的观点，在改革开放之前曾经风行一时，成为改革的阻力。所幸在当前社会已非主流观点。
（2）具备正当性、合法性，但是不具备合道德性，如计划生育的强制执行权。这主要是因为，在理性、法律和道德这三个方面中，道德相对来说滞后性最强。道德观念很可能是在数百年甚至上千年之前形成，短时间之内无法改变。如中国人多子多福的观念曾经是婚姻法和计划生育的巨大阻力；重男轻女的观念也阻碍了义务教育法的落实。但这并不意味着这种组合不值得重视，因为政治乃众人之事，如果大众的道德观念不支持，正确的决策可能也无法落实。遇到这种情况，一方面要加强对公众道德观念的教育力度；另一方面也可以考虑暂缓决策的实施或者加强示范建设工作。除非情况特别紧急，一般不宜采用行政等强硬手段推行具备正当性和合法性的决策，否则欲速则不达。
（3）具备正当性、合道德性，但不具备合法性，如官员财产保密的特权。世界上很多国家的经验表明，官员财产公开是反腐败的基本举措之一，具备正当性。腐败问题引发公众强烈不满，公众普遍支持公布官员财产，但我国目前还没有一部《公务员财产登记与公示法》，官员仍然享有对自己的财产保密的特权。这主要是因为法律要求必要的稳定性，有时候跟不上社会变化的速度。碰到这种情况，应当大力推动立法工作，排除既得利益集团的干扰。
（4）具备正当性，但合法性和合道德性均缺失。这种情况实际上是上面第（2）、（3）两种情况的组合，因此这种权力的落实可能面临更大的阻力，有关部门需要更大的勇气、智慧和耐心来推动这个正当的决策。
2.不具备正当性的特权
（1）正当性、合法性、合道德性全不具备，如我国居高不下的“三公消费”就属于这种情况。新任国务院领导班子公开宣布本届政府“三公经费”只减不增，中央三令五申不许超标准公务接待，因此“三公经费”过高不具备正当性和合法性。人民群众对于公务高消费早已极为不满，江苏泰州甚至发生群众围堵高消费官员的事件，因此“三公”消费过高不具备合道德性。这种正当性、合法性、合道德性全部缺失的权力是一种典型的特权。
（2）不具备正当性，但具备合法性和合道德性，如上世纪八十年代的“顶职”制度，是有城镇户口的人的特权，当时的法律和道德都不反对这种做法。出现这种情况，是由于法律和制度的惯性使然。这种隐蔽的特权缺乏正当性，最终可能有两种结局：一是遭到某些人的强烈质疑，然后质疑的人越来越多，最后无法维持；二是由于不具备正当性，该制度的毛病越来越多、困难越来越大，最后难以为继。 （3）不具备正当性、合法性，但具备合道德性，如滥用权力照顾自己的亲朋好友，形成权力关系网，这显然不正当且不合法，但在道德上却往往被国人普遍认同和接受。这同样是道德的滞后性在作怪。我国贪污腐败、滥用权力等特权现象之所以难以禁绝，与我国人情道德观念的支撑分不开。
（4）不具备正当性、合道德性，但具备合法性，如我国军车的优先通行权力。军车在战时优先通行是完全必要的，但在和平时期继续维持这种优先通行权，并不正当，也违反了军民平等的一般道德观念。这显然是由于法律的滞后性导致的，我国的法律仍然肯定这种优先通行权。虽然部队也在大力整顿军车违章等问题，但要彻底解决问题还需取消军车在和平时期的特权。
从上述分类中，我们可以看到，只有第二大类——不具备正当性的权力才是特权。第一大类尽管不是特权，却容易被误认为是特权。我们之所以在这里同时研究这两种情况，是因为尽管某种权力不是特权，但只要法律的规定没有改变，或者人民群众对这种权力仍有误解，我们就需要不断努力改进，或者注意工作方式，或者加强对群众的宣传教育。须知，戴着“特权”的帽子，正当权力的运用可能会事倍功半，甚至适得其反。
三、权力型特权的判断主体与程序
既然判断特权的标准在于是否具有正当性、合法性、合道德性，那么，这三个标准由谁来判断？又该如何判断呢？从根本上说，人类政治就是从权力政治向规则政治的发展；无论宪政、法治、行政管理规则还是社会生活的自治化，都在向着非人格化、制度化的方向发展。因此，特权不但需要判断的标准，而且需要判断的规则。
1.关于正当性的判断
官员是人民的公仆，那么顺理成章地，公仆不能自己决定自己有多大的权力。只有他们的主人——人民，才能决定他们要完成什么样的工作、需要给予他们什么样的权力。公仆可以有自由裁量的空间，也应当有主动工作的积极性，但大原则、大方向、大是大非只能由人民来决定。“在法国革命家看来，民主是这样一种社会秩序，在这种秩序下，平等和美德使人民能够卓有成效地行使立法权。”菲利普·邦纳罗蒂：《为平等而密谋》（上），陈叔平译，商务印书馆2009年版，第27页。为了解决这个问题，世界各国选择了两条道路：一是西方各国在推翻了地主阶级的封建统治之后，首先把选举权和立法权赋予一部分社会精英，由这些精英“代表”人民来决定官员的权力。毫无疑问，最初这样的“代表”是非常可疑的；人民也会表示不满，会力争获得选举权与被选举权。于是选举权与被选举权不断扩大：先是逐步降低了财产要求，然后逐步降低教育程度和年龄的要求，最后妇女也获得了选举权。二是社会主义国家认为由于资产阶级掌握了生产资料，因此平等的选举权是没有意义的。因此社会主义国家首先把生产资料收归国有，然后通过群众运动的方式鼓励群众进行直接和实质性的参与。现在看来，资本主义国家的民主制度，表面上看起来具备了包容性和竞争性，但由于生产资料在资产阶级手中，竞争与包容难免流于形式；而社会主义国家的民主制度也存在问题，主要是缺乏必要的法律程序，人民的直接参与往往较为混乱和无序。因此，我国当前应当发扬社会主义民主政治的优势，批判的吸收资本主义国家民主程序性较强的优势，努力实现广大人民群众的公平有序参与。只有当人民群众既能真实又能有序地参与到国家政治生活之中，他们才能够正确的判断出权力的正当与否。社会主义民主越是完善，社会主义国家的特权现象就越无处藏身。
当然，人民不仅要有权利判断，更要有能力判断。这个能力就是知识、信息。人民首先需要必要的教育。在一个文盲充斥的国家里是建立不起共产主义的。其次，需要相对公正的舆论工具。正如托克维尔所说：“当不再有任何牢固与持久的纽带把人们结合起来时，要使得一定数量的人进行合作是不可能的，除非你能劝说每一个需要其帮助的人，使他相信，通过自愿地把自己的努力与其他所有人的努力连接起来，他能增进自己的私人利益。而没有报纸的帮助，这一点是不可能不费气力的自动达成的。只有报纸可以在同一时间把同一思想传递给成千个读者，……所以，没有报纸，任何一个民主社团都将难以为继。”帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2003年版，第106页。今天，我们可以运用的舆论工具已经数倍于托克维尔的时代，但是托克维尔论述的道理没有过时。即使不进入民主程序，社会舆论也可以对权力的正当性做出自己的评判。
2.关于合法性的判断
合法性的判断毫无疑问只能由法院掌握。法院首先必须具备独立性。司法权是一种判断权，而判断的有效性首先取决于判断者的独立性，任何人都不能做自己的法官。我国的司法系统目前受本级行政机关的干扰仍较大，这是未来需要着力解决的一个问题。司法系统的独立不意味着不要党的领导，但是党的领导要注意方式方法。党主要应当通过加强立法工作、加强对法官的思想政治教育来加强领导。
3.关于合道德性的判断
道德的重要特点是模糊性、弥散性，它并不确定的存在于任何地方，而是存在于广大人民群众的口口相传之中。更为重要的是，道德对人发生作用基本就是“认同—反应”机制。也就是说，任何一个道德判断，都只能对认同这个道德规范、认同这个道德共同体的人发生作用。任何一种权力，老百姓对它都会有一个道德判断，但要对权力行使者产生作用，却只能通过权力行使者的认同。因此，官员应当努力去认同人民的道德规范，去倾听人民的呼声。我国老一辈的领导人之所以能够自觉地反对特权，同他们道德修养比较高、愿意倾听人民的呼声有直接关系。延安的大生产运动，直接起因就是陕北有农民对公粮征收过重表示不满，公然辱骂毛泽东，但毛泽东却从辱骂声中听到了人民的呼声，果断地降低公粮的征收标准，要求军队等党政机关开展大生产运动。没有一颗认同人民道德的心灵，没有一双善于倾听的耳朵，人民的呼声是不会对最高决策者起任何作用的。
反对特权，首先是现有的特权阶层要有充分的道德感，自觉地约束甚至放弃自己的特权。这并不容易，但绝非不可能。如果特权阶层不愿意约束或者放弃自己的特权，那么社会就应当运用司法判断来约束和清除特权。司法判断要有效，取决于法律是否是良法，而良法的来源只能是民主的政治体系。因此约束和清除特权，根本性的保障仍然来源于民主程序中公民的自由判断。民主政治的基本特征，就在于人民可以和平地解除权力阶层的权力，当然就更可以和平的解除任何不适当的特权。通过这样一套程序，社会能够实现理性的、和平的妥协而不至于造成巨大的社会动荡。
四、 结论与余论
权力不等于特权，但是权力很容易滋生特权。特权从根本上讲，就是不具备正当性、不为法律和制度所许可、为人民群众普遍反感的权力。典型的特权容易认识，也容易清除，但非典型的特权，或者貌似特权而实质上是正当权力的权力，处理起来则更为困难。因为它不仅隐蔽，而且牵涉到人民群众的道德和情感。
关于权力型特权的认识，有待进一步探索的一个关键问题是：什么是正当权力？显而易见，法律不难于修改，道德不难于变迁，但是法律的修改与道德的变迁归根结底都有赖于对正当性的理解。笔者在前面提出的理解是“服务于公共利益”，存在着模糊性。因为“公共利益”并非自明的。有人认为公共利益是最大多数人的最大利益；有人认为公共利益源出于精英的定义；有人认为公共利益就是特定组织认定的共同利益，等等。此外，私人机构是否可以超越公共机构对公共利益的定义？可否为了处境最差者的微小利益改进而允许不平等的安排，而后者将损害处境最佳者的重大利益？等等都需要进一步厘清。
清楚地认识到了特权的不正当性、非法性和不道德性，就可以产生一套控制权力的制度、培育一群具备鉴别能力和意愿的人。这两者组合在一起，就构成了现代政治文明的“制度笼子”。只有造就了这样的笼子，权力才能真正为人民服务，而不至于滋生出或者转化成特权；即使产生了特权，也可以和平地、高效的予以清除，不至于造成社会动荡的严重后果。□
（责任编辑：熊觉）