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摘 要：土地承包经营权流转制度在土地承包经营权制度中为重要部分，经过了由原来的禁止流转到后来的允许流转并制定流转制度这一发展过程。但是在不断的践行中，我国农村土地承包经营权流转制度在多方面均存在某种程度的不足，致使农民权益遭到损害，流转纠纷频出，制约农村经济健康发展。因此，需科学完善流转制度。本文主要以农村土地承包经营权流转制度的发展为切入，分析流转制度在发展中存在的不足，并提出了完善相关法律、完善流转管理等相应的对策。
关键词：土地承包经营权 流转制度 不足 完善
在国民经济不断发展的情况下，农业规模也随之扩大，结构的调整与产业化经营在农业发展中成为重点，为多元化农业发展相适应，土地承包经营权流转制度则被提出。土地承包经营权流转，是指以承包获得的土地承包经营权允许依法转让、出租、转包、互换或者通过其他方式进行流转。土地承包经营权流转制度在土地承包经营权制度中为重要部分，随着流转速度的不断加快，流转制度的完善至关重要。而我国现行流转法律制度依然存在诸多缺陷，阻碍了流转的健康运行，制约了农村经济的发展。因此，本文从流转制度的发展出发，分析流转制度在发展中的缺陷，并提出相应的完善对策。
一、农村土地承包经营权流转制度的发展
在我国，土地承包经营权流转制度自农村土地承包经营权制度创立以来经过了禁止流转到确立流转制度的发展历程。
1.禁止流转。1986年的《土地管理法》（第2条）与《民法通则》（第80条）均规定土地不得抵押、转包、买卖等或通过其他方式进行非法转让。20世纪80年代中，农村土地承包经营权流转处于禁止阶段。
2.流转逐步确立。1988年的《宪法》修正案相关条文第一次确立了农村土地承包经营权流转的合法性，增加了相关条文，规定可进行土地使用权在依法前提下的转让；1993年《农业法》也以相关条文表明，即承包方在发包方同意的前提下能够将所承包的土地进行第三者的转让；1995年，农业部提出了土地承包经营权流转机制的建立，同年，《担保法》的颁布对流转方式的有关规定予以了细化。相关法律法规的颁布不仅逐步确立了流转，而且丰富了流转方式，使流转被纳入到法制化的轨道，优化农村资源的配置。
3.流转正式确立。2002年《农村土地承包法》的颁布作为农村土地承包经营权流转制度正式确立的重要标志，其对流转的主体、原则与方式以及合同、解决争议之相关途径等均作出了专门规定。2005年，农业部以《农村土地承包经营权流转管理办法》的颁布则详细化对流转方式、流转管理以及合同等作出了规定。法律文件的出台一定程度使土地承包经营权流转有了一定的法律依据。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为土地承包经营权流转的完善建立了政策引导，指明了发展方向。
二、农村土地承包经营权流转制度存在的不足
1.流转法律规范之间相矛盾。我国土地承包经营权流转相关法律法规之间存在一定的矛盾。如《农业法》给予土地承包经营权债权保护，《农村土地承包法》对流转予以不完全的物权保护，《物权法》对土地承包经营权以物权保护。又如，现行政策对允许林地承包经营权抵押作出了规定，但《农村土地承包法》并未对此作出规定，而是规定可抵押其他方式承包的经营权。法律规范大部分偏向于原则性，所规定的内容较为宽泛，规范之间的矛盾不利于指导实际操作。
2.农村集体土地所有权主体并不明确。相关法律法规均对农村土地为集体所有作出了规定，但对集体土地所有权的主体代表者并未进行明确的指出，反而含混不清。实际上，集体经济组织为虚，在多数乡镇均不存在，乡（镇）政府乃行政机关，在法律规定下变成集体土地所有者是不可能的，而村民委员会作为自治组织，也不肯能成为代表，而村民小组既不作为集体组织，亦无独立法律地位，同样不能作为代表。法律规定的不明确，对土地承包经营权的合理有效流转产生了严重的限制，如一些村委会以集体土地所有权代表进行流转的干预，损害农民利益。
3.流转方式规定不够具体明确。法律规范相关条款均对以家庭方式获得的土地承包经营权能够流转有所规定，但对其他方式下的流转并未表明，对其他符合法律的流转方式也没有具体指出是什么。而且，对实践中产生的其他流转方式，现行法律也为予以具体规定，导致流转方式在各地的不一，且无法可依。流转方式规定上不具明确，一定程度对土地承包经营权流转产生了阻碍，通过法律漏洞侵犯他人权益的事件也会随之产生，不利于保护农民合法权益。
4.流转登记制度不够科学。物权取得及变动形成的基本原则构成了登記制度。流转登记的产生主要则在于，土地交易安全有相应保障，并且土地权利归属问题得以有效解决。现行国内外均施行登记制度。在我国，法律对流转登记的规定较松化且难以落实，而致流转的随意性。如《物权法》规定经依法登记的流转能够产生效力，未登记则不能够产生效力，由此看出，相关法律是以债权合意主义进行流转登记的规定，确权的必要条件并不是流转登记，流转登记仅仅作为对抗效力，不尽科学。在不够科学的流转登记制度下，土地承包经营权的流转则会缺乏应有的公信力，易导致流转纠纷的产生。
三、完善农村土地承包经营权流转制度的对策
为了促进土地承包经营权流转市场走向规范化，弥补流转制度存在的不足，在此从四个方面提出完善农村土地承包经营权流转制度的对策，主要如下：
1.完善相关法律。对流转法律之间所出现的一些矛盾与冲突，立法机关则应以相应措施予以及时修改，对不科学合理的部分进行清理，形成宪法为核心的全方位多层次的土地承包经营权流转法律体系。主要在于：一是对相关法律法规进行有关流转冲突内容的修订，使现行法律规范与流转实践相适应，规范土地承包经营权流转相关行为；二是加快《农村土地承包经营权流转法》的制定与完善，系统化规定流转的方式、管理办法，明确流转的内涵，具体表明流转的法律性质，制定流转的程序规范，指出解决流转纠纷的相关途径，规范实践操作，等等。土地承包经营权流转在得到法律法规许可前提下，在立法上的条件颇为成熟。在流转纠纷层出不穷情况下，只有通过专门的立法规范，才能实现科学有效的规制，从而对农村资源进一步优化配置，推动经济健康发展。 2.明确农村集体土地所有权主体。由于相关法律法规对农村土地所有权主体的界定偏向于模糊，导致了流转市场被自居为所有权主体的村委会、乡（镇）政府所操控。要规范流转行为，保护农民权益，一方面，则需对土地所有权主体予以明确，通过法律法规的及时修订，完成对土地所有权的主体代表者的界定，并对其权利与义务进行科学的规定，明确农民的共同所有性质，排除其他自居的主体代表，在制度上严禁非法干预的现象，并以农民集体为主体，进行相关组织机构的建立并予以完善，设立管理委员会，使其土地资产进行有效管理及对土地承包经营权流转予以监督。另一方面，需打破法律对流转主体的限制，由于法律的限制，流转市场的形成具有一定阻碍，因此，需推进流转形式的开放化，促进流转主体多元化的实现，建立并不断完善具有开放性的流转市场。
3.完善流转管理。法律规范对流转方式的模糊界定导致流转方式在各地的不一，流转混乱且无法可依，无章可循。因此，需科学明确地对流转方式予以规定，完善对流转的管理。其一，对《物权法》中出现的“其他方式”予以明确的界定，指出其他方式有哪些等等，使完全物权性质在农村土地承包经营权中得到保证。其二，相关部门应加强监管，对不正当行为予以防止，在流转过程中做好管理与监督工作，使流转双方按照管理条例进行书面协议的签署，以合同形式明确流转双方的权责，避免日后的纠纷。其三，土地经营权作为物权，其所产生的证书就具有一定的凭证作用，一方面能够突出物权，另一方面可对土地权利范围予以界定，对土地的合理有序流转具有重要作用，因此，要完善对流转的管理，也许完善对证书的管理，统一规范证书的制作，规范证书的发放，减少因物权不明产生的流转纠纷。其四，设立土地交易机构，包括法律服务、鉴证等机构，专门负责土地流转的管理，提供交易场所与服务，向农民普及信息，使交易成本尽可能缩减，维护农民利益。
4.完善登记制度。在不尽科学的流转登记制度下，土地承包经营权的流转则会缺乏应有的公信力，易导致流转纠纷的产生。流转登记制度的完善能够对流转成效提供一定保障。因此，要强化登记制度的法律效力，增强流转公信力；还要强化流转登记的监管，统一规范流转过程涉及的文件，如合同的内容、格式等，并督促农民的登记，以助于流转的科学规范，顺利完成相关登记工作。还可通过专门的流转登记机构的设立来进行流转登记制度的完善。除了完善乡（镇）政府相关管理部门对流转的管理与登记外，还应完善流转查询制度，建立统一的流转查询体系系统，制作便捷的查询程序，以便于对土地承包经营权的相关状况进行查询，保护农民合法权益。
四、结语
总的来说，农村土地承包经营权流转制度的产生在农业发展方面颇具影响，然而在当前的践行中存在某种程度的不足，本文从流转制度的发展分析中出发，对流转法律规范之间相矛盾、土地所有权主体及流转方式规定不尽明确等问题提出了相应的完善对策，即完善相关法律、明确农村集体土地所有权主体、完善流转管理、科学完善流转登记制度。通过流转制度的全面完善，能够合理有效地配置农村资源，保护农民权益，促进农村经济的健康持续发展，具有重要意义。
参考文献：
[1]刘伯戡， 何江江. 论农村土地承包经营权流转制度的完善[J]. 金卡工程， 2009， 13（6）.
[2]丁关良. 农村土地承包经营权流转存在的法律问题与对策建议研究——以浙江省为例[J]. 法治研究， 2009（8）：12-19.
[3]羅大钧， 魏波， LUODa-jun. 完善我国农村土地承包经营权流转制度的思考[J]. 财经理论研究， 2006（2）：22-26.
[4]杨勇. 我国农村土地承包经营权流转中的法律问题研究[J]. 南方金融， 2013（5）：92-95.
[5]张晋彰. 论我国农村土地承包经营权流转法律制度中的问题与完善——以滕州西岗土地承包经营权流转为例[D]. 对外经济贸易大学， 2011.
[6]戴俊. 我国农村土地承包经营权流转制度研究[D]. 湘潭大学， 2015.
[7]韦国栋. 农村土地承包经营权流转法律问题研究[J]. 法制与社会， 2016（13）：84-86.
[8]胡威. 农村土地承包经营权流转问题研究[J]. 法制与经济， 2016（6）.
[9]杨首会. 我国农村土地承包经营权流转制度存在的问题与完善对策[J]. 商情， 2016（30）.
作者简介：胡坚（1966.06—）男。民族：汉，四川成都人。四川大学经济学院世界经济博士研究生。研究方向：世界经济理论与实践。
关键词：土地承包经营权 流转制度 不足 完善
在国民经济不断发展的情况下，农业规模也随之扩大，结构的调整与产业化经营在农业发展中成为重点，为多元化农业发展相适应，土地承包经营权流转制度则被提出。土地承包经营权流转，是指以承包获得的土地承包经营权允许依法转让、出租、转包、互换或者通过其他方式进行流转。土地承包经营权流转制度在土地承包经营权制度中为重要部分，随着流转速度的不断加快，流转制度的完善至关重要。而我国现行流转法律制度依然存在诸多缺陷，阻碍了流转的健康运行，制约了农村经济的发展。因此，本文从流转制度的发展出发，分析流转制度在发展中的缺陷，并提出相应的完善对策。
一、农村土地承包经营权流转制度的发展
在我国，土地承包经营权流转制度自农村土地承包经营权制度创立以来经过了禁止流转到确立流转制度的发展历程。
1.禁止流转。1986年的《土地管理法》（第2条）与《民法通则》（第80条）均规定土地不得抵押、转包、买卖等或通过其他方式进行非法转让。20世纪80年代中，农村土地承包经营权流转处于禁止阶段。
2.流转逐步确立。1988年的《宪法》修正案相关条文第一次确立了农村土地承包经营权流转的合法性，增加了相关条文，规定可进行土地使用权在依法前提下的转让；1993年《农业法》也以相关条文表明，即承包方在发包方同意的前提下能够将所承包的土地进行第三者的转让；1995年，农业部提出了土地承包经营权流转机制的建立，同年，《担保法》的颁布对流转方式的有关规定予以了细化。相关法律法规的颁布不仅逐步确立了流转，而且丰富了流转方式，使流转被纳入到法制化的轨道，优化农村资源的配置。
3.流转正式确立。2002年《农村土地承包法》的颁布作为农村土地承包经营权流转制度正式确立的重要标志，其对流转的主体、原则与方式以及合同、解决争议之相关途径等均作出了专门规定。2005年，农业部以《农村土地承包经营权流转管理办法》的颁布则详细化对流转方式、流转管理以及合同等作出了规定。法律文件的出台一定程度使土地承包经营权流转有了一定的法律依据。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为土地承包经营权流转的完善建立了政策引导，指明了发展方向。
二、农村土地承包经营权流转制度存在的不足
1.流转法律规范之间相矛盾。我国土地承包经营权流转相关法律法规之间存在一定的矛盾。如《农业法》给予土地承包经营权债权保护，《农村土地承包法》对流转予以不完全的物权保护，《物权法》对土地承包经营权以物权保护。又如，现行政策对允许林地承包经营权抵押作出了规定，但《农村土地承包法》并未对此作出规定，而是规定可抵押其他方式承包的经营权。法律规范大部分偏向于原则性，所规定的内容较为宽泛，规范之间的矛盾不利于指导实际操作。
2.农村集体土地所有权主体并不明确。相关法律法规均对农村土地为集体所有作出了规定，但对集体土地所有权的主体代表者并未进行明确的指出，反而含混不清。实际上，集体经济组织为虚，在多数乡镇均不存在，乡（镇）政府乃行政机关，在法律规定下变成集体土地所有者是不可能的，而村民委员会作为自治组织，也不肯能成为代表，而村民小组既不作为集体组织，亦无独立法律地位，同样不能作为代表。法律规定的不明确，对土地承包经营权的合理有效流转产生了严重的限制，如一些村委会以集体土地所有权代表进行流转的干预，损害农民利益。
3.流转方式规定不够具体明确。法律规范相关条款均对以家庭方式获得的土地承包经营权能够流转有所规定，但对其他方式下的流转并未表明，对其他符合法律的流转方式也没有具体指出是什么。而且，对实践中产生的其他流转方式，现行法律也为予以具体规定，导致流转方式在各地的不一，且无法可依。流转方式规定上不具明确，一定程度对土地承包经营权流转产生了阻碍，通过法律漏洞侵犯他人权益的事件也会随之产生，不利于保护农民合法权益。
4.流转登记制度不够科学。物权取得及变动形成的基本原则构成了登記制度。流转登记的产生主要则在于，土地交易安全有相应保障，并且土地权利归属问题得以有效解决。现行国内外均施行登记制度。在我国，法律对流转登记的规定较松化且难以落实，而致流转的随意性。如《物权法》规定经依法登记的流转能够产生效力，未登记则不能够产生效力，由此看出，相关法律是以债权合意主义进行流转登记的规定，确权的必要条件并不是流转登记，流转登记仅仅作为对抗效力，不尽科学。在不够科学的流转登记制度下，土地承包经营权的流转则会缺乏应有的公信力，易导致流转纠纷的产生。
三、完善农村土地承包经营权流转制度的对策
为了促进土地承包经营权流转市场走向规范化，弥补流转制度存在的不足，在此从四个方面提出完善农村土地承包经营权流转制度的对策，主要如下：
1.完善相关法律。对流转法律之间所出现的一些矛盾与冲突，立法机关则应以相应措施予以及时修改，对不科学合理的部分进行清理，形成宪法为核心的全方位多层次的土地承包经营权流转法律体系。主要在于：一是对相关法律法规进行有关流转冲突内容的修订，使现行法律规范与流转实践相适应，规范土地承包经营权流转相关行为；二是加快《农村土地承包经营权流转法》的制定与完善，系统化规定流转的方式、管理办法，明确流转的内涵，具体表明流转的法律性质，制定流转的程序规范，指出解决流转纠纷的相关途径，规范实践操作，等等。土地承包经营权流转在得到法律法规许可前提下，在立法上的条件颇为成熟。在流转纠纷层出不穷情况下，只有通过专门的立法规范，才能实现科学有效的规制，从而对农村资源进一步优化配置，推动经济健康发展。 2.明确农村集体土地所有权主体。由于相关法律法规对农村土地所有权主体的界定偏向于模糊，导致了流转市场被自居为所有权主体的村委会、乡（镇）政府所操控。要规范流转行为，保护农民权益，一方面，则需对土地所有权主体予以明确，通过法律法规的及时修订，完成对土地所有权的主体代表者的界定，并对其权利与义务进行科学的规定，明确农民的共同所有性质，排除其他自居的主体代表，在制度上严禁非法干预的现象，并以农民集体为主体，进行相关组织机构的建立并予以完善，设立管理委员会，使其土地资产进行有效管理及对土地承包经营权流转予以监督。另一方面，需打破法律对流转主体的限制，由于法律的限制，流转市场的形成具有一定阻碍，因此，需推进流转形式的开放化，促进流转主体多元化的实现，建立并不断完善具有开放性的流转市场。
3.完善流转管理。法律规范对流转方式的模糊界定导致流转方式在各地的不一，流转混乱且无法可依，无章可循。因此，需科学明确地对流转方式予以规定，完善对流转的管理。其一，对《物权法》中出现的“其他方式”予以明确的界定，指出其他方式有哪些等等，使完全物权性质在农村土地承包经营权中得到保证。其二，相关部门应加强监管，对不正当行为予以防止，在流转过程中做好管理与监督工作，使流转双方按照管理条例进行书面协议的签署，以合同形式明确流转双方的权责，避免日后的纠纷。其三，土地经营权作为物权，其所产生的证书就具有一定的凭证作用，一方面能够突出物权，另一方面可对土地权利范围予以界定，对土地的合理有序流转具有重要作用，因此，要完善对流转的管理，也许完善对证书的管理，统一规范证书的制作，规范证书的发放，减少因物权不明产生的流转纠纷。其四，设立土地交易机构，包括法律服务、鉴证等机构，专门负责土地流转的管理，提供交易场所与服务，向农民普及信息，使交易成本尽可能缩减，维护农民利益。
4.完善登记制度。在不尽科学的流转登记制度下，土地承包经营权的流转则会缺乏应有的公信力，易导致流转纠纷的产生。流转登记制度的完善能够对流转成效提供一定保障。因此，要强化登记制度的法律效力，增强流转公信力；还要强化流转登记的监管，统一规范流转过程涉及的文件，如合同的内容、格式等，并督促农民的登记，以助于流转的科学规范，顺利完成相关登记工作。还可通过专门的流转登记机构的设立来进行流转登记制度的完善。除了完善乡（镇）政府相关管理部门对流转的管理与登记外，还应完善流转查询制度，建立统一的流转查询体系系统，制作便捷的查询程序，以便于对土地承包经营权的相关状况进行查询，保护农民合法权益。
四、结语
总的来说，农村土地承包经营权流转制度的产生在农业发展方面颇具影响，然而在当前的践行中存在某种程度的不足，本文从流转制度的发展分析中出发，对流转法律规范之间相矛盾、土地所有权主体及流转方式规定不尽明确等问题提出了相应的完善对策，即完善相关法律、明确农村集体土地所有权主体、完善流转管理、科学完善流转登记制度。通过流转制度的全面完善，能够合理有效地配置农村资源，保护农民权益，促进农村经济的健康持续发展，具有重要意义。
参考文献：
[1]刘伯戡， 何江江. 论农村土地承包经营权流转制度的完善[J]. 金卡工程， 2009， 13（6）.
[2]丁关良. 农村土地承包经营权流转存在的法律问题与对策建议研究——以浙江省为例[J]. 法治研究， 2009（8）：12-19.
[3]羅大钧， 魏波， LUODa-jun. 完善我国农村土地承包经营权流转制度的思考[J]. 财经理论研究， 2006（2）：22-26.
[4]杨勇. 我国农村土地承包经营权流转中的法律问题研究[J]. 南方金融， 2013（5）：92-95.
[5]张晋彰. 论我国农村土地承包经营权流转法律制度中的问题与完善——以滕州西岗土地承包经营权流转为例[D]. 对外经济贸易大学， 2011.
[6]戴俊. 我国农村土地承包经营权流转制度研究[D]. 湘潭大学， 2015.
[7]韦国栋. 农村土地承包经营权流转法律问题研究[J]. 法制与社会， 2016（13）：84-86.
[8]胡威. 农村土地承包经营权流转问题研究[J]. 法制与经济， 2016（6）.
[9]杨首会. 我国农村土地承包经营权流转制度存在的问题与完善对策[J]. 商情， 2016（30）.
作者简介：胡坚（1966.06—）男。民族：汉，四川成都人。四川大学经济学院世界经济博士研究生。研究方向：世界经济理论与实践。