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摘要：当前，房地产开发与耕地保护的矛盾日趋加剧并成为利益博弈的焦点。在房地产开发的压力下，中国农业已显现出弱质化。因此，各级政府必须高度重视房地产开发与耕地保护方面的均衡问题，统一政策口径，协调区域发展，推进中国和谐社会的构建。
关键词：房地产开发；农业弱质化；政策矫正
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）01-0088-05
一、引言和相关研究综述
自古以来，“民以食为天”和“广厦千万间”就代表了中国老百姓对食物和住房的朴素追求。改革开放以来，伴随着经济的高速发展、人民生活水平的显著提高以及快速推进的城市化浪潮，人们对食物和住房的需求极度旺盛。一方面，食物需求的增长以及饮食偏好的多元化需要增加农作物播种面积；另一方面，住房需求的增加会不可避免地出现房地产开发占用耕地的现象。土地资源是稀缺的，这已成为一个不争的事实。如何在“良田”和“美宅”之间作出抉择，是古今中外任何一级政府都无法回避的敏感问题。
从相关研究来看，国内外学术界在房地产开发与耕地保护之间存在较大分歧。以茅于轼（2007）为代表的“自由派”认为，1.2亿公顷（18亿亩）耕地红线没有必要，保护耕地政策的一个直接后果就是房地产的价格大幅度上升；Keith R. Ihlanfeldt（2007）则分析了土地利用管制对房屋和空地价格的影响，他根据100多个佛罗里达城市的数据发现，土地利用管制会导致房价上涨和土地价格的下降。而主流研究则坚持耕地保护政策的必要性：刘维新（1994）将中国耕地锐减局面直接归因于城市发展、房地产开发占地与人争地的矛盾长期以来没有得到合理解决；张文忠（1999）认为，耕地数量的直接减少是多方面原因造成的，其中个人建房占用耕地就是原因之一；杨桂山（2001）通过对长三角的实证研究得出，耕地数量变化与土地开发的比较经济利益、“房地产”等社会行为和缺乏合理的土地管理与监测系统密切相关；Adam Wasilewski（2004）等研究了20世纪90年代波兰的华沙和奥尔什丁城市边缘区由于城市化导致的住宅用地对农用地的大量占用，认为“农业收益率的降低，对土地私有控制权的分散和扩大化，农民、县政府和乡村对农用地转变为住宅用地利益的追逐导致了农用地的流失”。田应华等（2010）通过对湖南的耕地数量减少的内在动因研究发现，房地产开发与耕地减少存在着很大关系，两者的相关系数高达-0.893。此外，在国外的一些城市开发与土地利用矛盾激烈的地区，如以色列、印尼等，研究得出的结论也基本如此。
从已有的研究成果我们可以发现，房地产开发与耕地保护矛盾由来已久，并且随着人地矛盾的升华而进一步加剧。因此，本文试从理论和实证角度入手，对各级地方政府普遍面临的这一“两难选择”问题展开分析，深入探究矛盾形成的动力机制并有针对性地提出应对措施。
二、区域房地产开发与耕地保护矛盾的形成机理
对一个区域实体来说，有限而不可再生的土地资源同时充当了住宅和食物来源的两大载体。也许在人地矛盾不十分突出的农业社会，“良田”“美宅”之间很容易得到协调。但是，在住宅需求和农产品需求都呈刚性增长的现代社会，两者的矛盾不可避免。
如图1所示，假设土地只可以作为房地产用地和耕地两种用途，曲线TPS为全社会的生产可能性曲线，横轴为粮食生产量，纵轴为住宅供给量，TPS的绝对斜率表示住宅和粮食的边际转换率。要维持一个经济体的稳定发展，就必须给生产可能性曲线加上限制条件：（1）要维持一个经济体内的粮食安全——即满足辖区内人民温饱问题，需要一个保有耕地量底线及相应的粮食生产量OA①；（2）要实现辖区内人民“居者有其屋”，需要一个最低住宅保障OB。因此，全社会的粮食生产量应该保证在A点以右，全社会的住房生产量应该保证在B点以上，这样，全社会的粮食、住房生产均衡点P应该维持在理想区间CD之内。换句话说，房地产开发与耕地保护之间的均衡应该是建立在次优约束条件下的次优均衡，这种均衡应该建立在对民生需要最起码的尊重和满足之上。而一旦住宅用地和农用地的供求比例失衡，均衡点P则会很容易偏离均衡区域CD，从而导致矛盾的出现。
为了更加鲜明地揭示出矛盾的形成机理，运用综观经济分析法②，提出假设如下：
1. 抽象的经济体内只有两种消费品：粮食和住房；生产要素为两块土地，它们分别是土地A和土地B，并且它们的原始用途为耕地。
2. 假设两块耕地均面临“非农化”压力，其用途具有“不可逆性”：即耕地变成住宅用地很容易，但从住宅用地复垦为耕地则十分艰难。
3. 假设土地A和土地B肥沃程度不同，那么两者产值亦不相同。设土地A的产值为V，土地B的产值则为nV（n>0，设n<1时土地B劣于A，n=1时土地B产值等价于A，n>1时土地B优于A）。
4. 假设住宅用地的地价不因土地的肥沃程度而存在差异，即土地A和土地B从农用地转变为住宅用地时所获租金都是一样的，设租金为U，当两块土地都用于房地产开发时平分租金。
根据以上假设，我们以两块土地的所有者作为博弈主体建立模型（见表1）：
当无法以任何一种确切性或一致性来预见参与者的行动和策略时，博弈主体一般会采用混合策略，即以某种最佳组合运用他的各种策略。设土地A由农用地改变为住宅用地的概率为PRA，则其保留农用地用途的概率为PFA=1-PRA；土地B选择房地产开发的概率为PRB，则B保留农用地用途的概率为PFB=1-PRB。
当A将农用地进行房地产开发时，B的收益EB/PRA=PRB×U/2+nV×（1-PRB）；当A保留农用地用途时，B的收益EB/PFA =PRB×U+nV×（1-PRB）。PRB、U、V均为正值，通过计算可得：EB/PRA＜EB/PFA（不等式1）
同理可证：EA/PRB＜EA/PFB（不等式2）
推理结论显示，土地A用于房地产开发时，B的收益会降低；同时，土地B进行房地产开发时，A的收益也会降低。也就是说，土地A和土地B中只要有其中一方将农用地改为住宅用地，那么对另外一方均会产生负外部性影响。
笔者再进一步分析：若土地A的所有者采用混合策略，使土地B的所有者选择房地产开发和保留农用地的期望收益相同；土地B的所有者采用混合策略，使土地A的所有者选择房地产开发和保留农用地的期望收益相同，则：
PRA×U/2+（1-PRA）×U=PRA×（nV）+（1-PRA）×（nV）PRB×U/2+（1-PRB）×U=PRB×V+（1-PRB）×V
解得：
PRA=2（U-nV）/UPRB=2（U-V）/U
比较PRA、PRB，可以得出：
当0 当n>1时，即土地B优于土地A时，PRA＜PRB（不等式4）
不等式3和不等式4显示：优等地比劣等地改变用途的概率更大，即优等地更有可能改变为住宅用地。这一结论看似简单，但却能很好地解释中国的“农地非农化”现象：我国城市具有典型的农业文明特质，按照人类的开发习惯，总是优先选择地理位置好、气候环境优越、土壤肥沃的地块进行开发。随着开发强度和要素聚集度的增加，这些地区更容易发展成为城市。因此，中国的城市群和城市带大多分布于大江大河的冲积平原、河口三角洲地区、河流沿岸及交汇处，肥沃土地大量存在于城市的中心和外围。据国土资源部发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示：全国83个50万人口以上的大中城市的73个分布在全国52片耕地集中分布区。也就是说，中国经济最发达区域与最需要保护的优质耕地分布区域在空间上是复合的③。其中，由于地形平坦、区位条件较好，二元结构明显的城乡结合部成为中国“农地非农化”压力最大的地区。以目前的形势判断，优等地与住宅用地之间的转换比率相当之高，住宅用地的扩张基本上就意味着优质耕地的减少，并且这种趋势将会愈演愈烈。
三、区域房地产开发对农业弱质化影响的实证分析（以广东省为例）
（一）模型选择和数据来源
本节采用OLS模型进行回归分析，以改革开放的前沿阵地——广东省作为区域考察对象。选取农作物播种面积为因变量④，选取房地产开发投资作为自变量，具体考察区域内房地产开发投资对区域农作物播种面积的影响。由于海南1988年建省（1988年以前归属广东省），统计数据单列，故本文选取1989—2008年数据作为样本，数据来源为广东省《1990—2009年统计年鉴》，分析软件为EVIEWS6.0。
（二）有关数据校验的说明
在时间序列的回归分析中，为了保证回归方程不是伪回归，则需要对回归方程的各变量进行平稳性检验（本文采用ADF检验）。根据检验结果可以得出结论，在P值不小于6.62%的显著性水平下，我们接受解释变量和被解释变量都是一阶单整时间序列，可以进行回归分析。
（三）回归结果与讨论
通过对广东省1989—2008年农作物总播种面积和房地产开发投资的线性回归结果（见表1），可以得出如下结论：
查5%显著水平的DW统计表可知dL=1.201，dU=1.411，模型中DW=1.4689＞dU，通过DW检验。同时可见，可决系数R2、t统计量也均达到理想水平。
从回归结果中可以看出：广东省农作物总播种面积和房地产开发投资呈负相关关系，即房地产开发投资的增加，直接或间接地产生了占用耕地现象，从而减少了农作物播种面积。此外，从现实状况来看，2008年广东省多达2 500万吨的粮食产需缺口、低达33%的粮食自给率很大程度上可以从16.8%的房地产开发投资增幅中找到原因。
四、结论及政策建议
作为一个相对独立的区域经济体，“一要吃饭，二要建设，三要环境”的人本主义原则，往往在“价高利大”的房地产开发利益驱使下，扭曲为“建设在前，吃饭、环境在后”。地方政府往往也会从地方区域经济发展和财政收入增加的角度出发，放任这种内生的农地非农化现象，置耕地保护政策于不顾。如果这种政策失灵由区域实体放大到国家层面，那么粮食危机的产生只是一个时间问题。因此，对房地产开发和耕地保护之间的均衡问题，必须引起各大部门、各级政府的足够重视。
（一）要高度重视农用地的正外部性，适当给予政策倾斜
如图2所示，O为市中心，横轴为距市中心的距离，纵轴表示地价，住宅用地和农用地的租金支付函数分别为LR1、LF1⑤，两线交于点A，对应的横坐标为D3。在A点以左，房地产开发投资收益大于保留农用地收益，即LR1＞LF1。根据竞价地租原理，在没有管制的状况下，OD3范围内土地会全部用于房地产开发。如果考虑房地产开发过程中的负外部性（拥挤、污染等）以及农用地的正外部性（环保、生态安全），住宅用地真实的租金支付函数将由LR1左移为LR2，农用地真实的租金支付函数将由LF1上移为LF2，两线交点为C，房地产开发的边界范围也相应从OD3变为OD1，即两种用途的社会最优配置点为D1点。
但是，短期的利益驱动和短视的投资行为会致使房地产市场出现过度开发现象。如果放任这种内生机制的作用，那么住宅用地的扩张速度会严重挤压农用地的存在空间。因此，我们必须对这种市场失灵进行政策矫正。一方面，可以通过还原真实外部性的价值，即对房地产商征收P2-P1的税，并将所得税款P2-P1全部用于对农用地的补贴。美国许多大都市区的郊县正是采取这一税收优惠措施，鼓励农民将其土地保留作为农业用地，有效地控制了建设用地的扩张。哥斯达黎加的环境补偿政策（PSA）、墨西哥的环境支持服务计划（PSAH）等也带有类似特征。另一方面，也可以实行规划管制，如英国的规划许可制，美国的城市发展边界、农地区划政策，欧盟的土地保护项目（CPP）等，通过行政手段来达到或接近社会最优土地配置点。
（二）要谨防“占补均衡”下的“劣地驱逐良地”现象
1998年修订的《土地管理法》以法律条文的形式明确规定了国家严格控制耕地用途的转变，同时确立了“占一补一”的耕地保护政策：凡是非农建设占用耕地的，要按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。从近几年的国土资源公报来看，中国各省（市、区）基本上都实现了耕地的占补平衡。但是，“补”的耕地和“占”的耕地在质量上是否具有一致性则需要全面考量。根据前文的分析结论，中国农地非农化压力最大，最需要保护的耕地绝大多数都是优质耕地。而在这种等量置换的原则下，补充的耕地与占用的耕地在质量上存在的级差往往被地方政府所忽略。长此以往，土地流转市场上极有可能出现一种“劣地驱逐良地”现象——即劣等地逐步开垦为农用地，优质耕地被占用转为建设用地，耕地的整体质量出现下降。
为了解决耕地质量下降所激化的人地矛盾，我们采取了种种方法增加粮食产量，如毁林开荒、围湖造田、过度耕作、大量使用农药化肥等，这些措施短期内收到了显著的效果，但却打破了传统的封闭循环生态系统，使得整个系统愈来愈失去其自然性，变得不稳定和脆弱起来。全国许多粮食主产区土地资源都发生了严重的退化现象，产量不断下降，甚至完全丧失了生产能力。据悉尼大学最新研究发现，中国目前的土壤流失速度比自然补充速度高57倍⑥，围绕“劣地驱逐良地”现象所展开的恶性多米诺骨牌效应已经凸显。
严峻的现实警示我们，社会价值和生态价值十分明显的耕地理所应当成为倍受保护的对象。占补均衡必须综合考虑土地的生产能力、土壤肥力、复种指数、地理位置等因素，其施行原则也应该从“占一补一”转变为“少占多补”。
（三）统一政策口径，协调区域发展
在土地管理问题上，不同部门之间存在着机构重叠和职能交叉，政策口径难以统一。中国农地管理有农业部和林业部两个部门，城市建设用地和农民建房用地管理，也有国土资源部和住房与城乡建设部两个部门，地方的情况也与此类似。此外，国土资源部和国家统计局在耕地面积的统计口径上也存在偏差。关于地价和房价的关系问题，国土资源部和住建部亦存在分歧。开发商和住建部官员曾不止一次地发表言论称高房价是由高地价引发，而国土资源部则认为是房地产市场的投机问题，即扭曲的供求关系⑦。因此，在涉及国家重大决策的土地问题上，各大部门、各级政府有必要进一步沟通协调，统一政策口径。
在耕地红线的硬性约束下，区域建设用地指标也成为不同区域之间利益博弈的焦点。以广东省为例，2008年全省常住人口9 544万，户籍人口8 267万，也就是说，广东省长期代为管理的非户籍人口有1 277万，外来人口的增加更加剧了广东的人地矛盾。所以，有必要对这种因人口流动带来的土地问题进行补偿，即：人口跨区域迁移的同时，人均所分摊的用地指标也随之同向迁移，这样才能更加有利于迁入地区和迁出地区土地资源的优化配置。另一方面，在对中国区域产业布局进行科学研究的基础上，应该实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩，对为保障国家粮食供给的耕地实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域补偿的双重机制，使粮食安全和耕地保护工作做到主体清晰、权责明确，以共同维护中国人口、资源、环境的协调发展。
（作者感谢Monash大学黄有光教授、徐运帷同学给予的意见和建议，同时感谢中国社会科学院全球城市竞争力项目组（GUCP）对本文的有益探讨）
注释：
①国家制定耕地保有量1.2亿公顷（18亿亩）、广东省291.012万公顷（4 363万亩）的“红线”可以说明这个问题。
②综观经济分析法，是黄有光于1980年前后所创。其基本思想是采用全局均衡分析和局部均衡分析的中庸之道，用一个典型厂商来代表整个经济（也可代表整个行业），从而分析得出相关结论。在此基础上，有些学者作过积极尝试，将综观经济分析法拓展至两个或多个典型厂商的情形。
③国土资源部网站：http：//www.mlr.gov.cn/wszb/qmpxxxgtzygb_
1_2_1/jiabin/index_999.htm，2009-06-12。
④由于国家统计局和国土资源部对耕地面积的统计数据存在分歧，故选取农作物播种面积作为分析指标。
⑤本节依然维持土地两种用途的假设。农产品市场是近似完全竞争市场，故其租金支付函数为水平线；而房地产开发收益则随距市中心的距离增大而递减，故其租金支付函数为向下倾斜的直线。
⑥人民网：http：//world.people.com.cn/GB/10939691.html。
⑦新华网：http：//news.xinhuanet.com/comments，2009-06-25。
参考文献：
［1］Adam Wasilewski， Krzysztof Krukowski. Land conversion for suburban housing： a study of urbanization around Warsaw and Olsztyn［Ｊ］.Poland Environmental Management， 2004， 34（2）.
［2］Keith R. Ihlanfeldt，The effect of land use regulation on housing and land prices［Ｊ］.Journal of Urban Economics 2007，（61）.
［3］黄有光.福祉经济学［M］.大连：东北财经大学出版社，2005.
［4］陈银蓉，梅昀.大中城市城乡结合部非农建设用地的扩张与调控研究［M］.北京：地质出版社，2008.
［5］刘维新.论耕地保护与城市、房地产发展的关系［J］.城市研究，1994，（5）.
［6］张文忠.中国城市化过程中应注意土地资源减少的几个问题［J］.中国人口.资源与环境，1999，（1）.
［7］杨桂山.长江三角洲近50年耕地数量变化过程与驱动机制研究［J］.资源科学，2001，（16）.
［8］吴业，杨桂山，万荣荣.耕地变化与社会经济发展关系研究进展［J］.地理科学进展，2008，（1）.
［9］张琳，等.中国各省耕地数量占补平衡趋势预测［J］.资源科学，2007，（6）.
［10］汪阳洁，张静.基于区域发展视角的耕地保护政策失灵及对策选择［J］.中国人口.资源与环境，2009，（1）.
［11］田应华，陈国生，胡升辉.湖南省耕地变化的趋势及其政策选择［J］.经济地理，2010，（1）.
责任编辑：秦学诗
责任校对：李金霞
关键词：房地产开发；农业弱质化；政策矫正
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）01-0088-05
一、引言和相关研究综述
自古以来，“民以食为天”和“广厦千万间”就代表了中国老百姓对食物和住房的朴素追求。改革开放以来，伴随着经济的高速发展、人民生活水平的显著提高以及快速推进的城市化浪潮，人们对食物和住房的需求极度旺盛。一方面，食物需求的增长以及饮食偏好的多元化需要增加农作物播种面积；另一方面，住房需求的增加会不可避免地出现房地产开发占用耕地的现象。土地资源是稀缺的，这已成为一个不争的事实。如何在“良田”和“美宅”之间作出抉择，是古今中外任何一级政府都无法回避的敏感问题。
从相关研究来看，国内外学术界在房地产开发与耕地保护之间存在较大分歧。以茅于轼（2007）为代表的“自由派”认为，1.2亿公顷（18亿亩）耕地红线没有必要，保护耕地政策的一个直接后果就是房地产的价格大幅度上升；Keith R. Ihlanfeldt（2007）则分析了土地利用管制对房屋和空地价格的影响，他根据100多个佛罗里达城市的数据发现，土地利用管制会导致房价上涨和土地价格的下降。而主流研究则坚持耕地保护政策的必要性：刘维新（1994）将中国耕地锐减局面直接归因于城市发展、房地产开发占地与人争地的矛盾长期以来没有得到合理解决；张文忠（1999）认为，耕地数量的直接减少是多方面原因造成的，其中个人建房占用耕地就是原因之一；杨桂山（2001）通过对长三角的实证研究得出，耕地数量变化与土地开发的比较经济利益、“房地产”等社会行为和缺乏合理的土地管理与监测系统密切相关；Adam Wasilewski（2004）等研究了20世纪90年代波兰的华沙和奥尔什丁城市边缘区由于城市化导致的住宅用地对农用地的大量占用，认为“农业收益率的降低，对土地私有控制权的分散和扩大化，农民、县政府和乡村对农用地转变为住宅用地利益的追逐导致了农用地的流失”。田应华等（2010）通过对湖南的耕地数量减少的内在动因研究发现，房地产开发与耕地减少存在着很大关系，两者的相关系数高达-0.893。此外，在国外的一些城市开发与土地利用矛盾激烈的地区，如以色列、印尼等，研究得出的结论也基本如此。
从已有的研究成果我们可以发现，房地产开发与耕地保护矛盾由来已久，并且随着人地矛盾的升华而进一步加剧。因此，本文试从理论和实证角度入手，对各级地方政府普遍面临的这一“两难选择”问题展开分析，深入探究矛盾形成的动力机制并有针对性地提出应对措施。
二、区域房地产开发与耕地保护矛盾的形成机理
对一个区域实体来说，有限而不可再生的土地资源同时充当了住宅和食物来源的两大载体。也许在人地矛盾不十分突出的农业社会，“良田”“美宅”之间很容易得到协调。但是，在住宅需求和农产品需求都呈刚性增长的现代社会，两者的矛盾不可避免。
如图1所示，假设土地只可以作为房地产用地和耕地两种用途，曲线TPS为全社会的生产可能性曲线，横轴为粮食生产量，纵轴为住宅供给量，TPS的绝对斜率表示住宅和粮食的边际转换率。要维持一个经济体的稳定发展，就必须给生产可能性曲线加上限制条件：（1）要维持一个经济体内的粮食安全——即满足辖区内人民温饱问题，需要一个保有耕地量底线及相应的粮食生产量OA①；（2）要实现辖区内人民“居者有其屋”，需要一个最低住宅保障OB。因此，全社会的粮食生产量应该保证在A点以右，全社会的住房生产量应该保证在B点以上，这样，全社会的粮食、住房生产均衡点P应该维持在理想区间CD之内。换句话说，房地产开发与耕地保护之间的均衡应该是建立在次优约束条件下的次优均衡，这种均衡应该建立在对民生需要最起码的尊重和满足之上。而一旦住宅用地和农用地的供求比例失衡，均衡点P则会很容易偏离均衡区域CD，从而导致矛盾的出现。
为了更加鲜明地揭示出矛盾的形成机理，运用综观经济分析法②，提出假设如下：
1. 抽象的经济体内只有两种消费品：粮食和住房；生产要素为两块土地，它们分别是土地A和土地B，并且它们的原始用途为耕地。
2. 假设两块耕地均面临“非农化”压力，其用途具有“不可逆性”：即耕地变成住宅用地很容易，但从住宅用地复垦为耕地则十分艰难。
3. 假设土地A和土地B肥沃程度不同，那么两者产值亦不相同。设土地A的产值为V，土地B的产值则为nV（n>0，设n<1时土地B劣于A，n=1时土地B产值等价于A，n>1时土地B优于A）。
4. 假设住宅用地的地价不因土地的肥沃程度而存在差异，即土地A和土地B从农用地转变为住宅用地时所获租金都是一样的，设租金为U，当两块土地都用于房地产开发时平分租金。
根据以上假设，我们以两块土地的所有者作为博弈主体建立模型（见表1）：
当无法以任何一种确切性或一致性来预见参与者的行动和策略时，博弈主体一般会采用混合策略，即以某种最佳组合运用他的各种策略。设土地A由农用地改变为住宅用地的概率为PRA，则其保留农用地用途的概率为PFA=1-PRA；土地B选择房地产开发的概率为PRB，则B保留农用地用途的概率为PFB=1-PRB。
当A将农用地进行房地产开发时，B的收益EB/PRA=PRB×U/2+nV×（1-PRB）；当A保留农用地用途时，B的收益EB/PFA =PRB×U+nV×（1-PRB）。PRB、U、V均为正值，通过计算可得：EB/PRA＜EB/PFA（不等式1）
同理可证：EA/PRB＜EA/PFB（不等式2）
推理结论显示，土地A用于房地产开发时，B的收益会降低；同时，土地B进行房地产开发时，A的收益也会降低。也就是说，土地A和土地B中只要有其中一方将农用地改为住宅用地，那么对另外一方均会产生负外部性影响。
笔者再进一步分析：若土地A的所有者采用混合策略，使土地B的所有者选择房地产开发和保留农用地的期望收益相同；土地B的所有者采用混合策略，使土地A的所有者选择房地产开发和保留农用地的期望收益相同，则：
PRA×U/2+（1-PRA）×U=PRA×（nV）+（1-PRA）×（nV）PRB×U/2+（1-PRB）×U=PRB×V+（1-PRB）×V
解得：
PRA=2（U-nV）/UPRB=2（U-V）/U
比较PRA、PRB，可以得出：
当0
不等式3和不等式4显示：优等地比劣等地改变用途的概率更大，即优等地更有可能改变为住宅用地。这一结论看似简单，但却能很好地解释中国的“农地非农化”现象：我国城市具有典型的农业文明特质，按照人类的开发习惯，总是优先选择地理位置好、气候环境优越、土壤肥沃的地块进行开发。随着开发强度和要素聚集度的增加，这些地区更容易发展成为城市。因此，中国的城市群和城市带大多分布于大江大河的冲积平原、河口三角洲地区、河流沿岸及交汇处，肥沃土地大量存在于城市的中心和外围。据国土资源部发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示：全国83个50万人口以上的大中城市的73个分布在全国52片耕地集中分布区。也就是说，中国经济最发达区域与最需要保护的优质耕地分布区域在空间上是复合的③。其中，由于地形平坦、区位条件较好，二元结构明显的城乡结合部成为中国“农地非农化”压力最大的地区。以目前的形势判断，优等地与住宅用地之间的转换比率相当之高，住宅用地的扩张基本上就意味着优质耕地的减少，并且这种趋势将会愈演愈烈。
三、区域房地产开发对农业弱质化影响的实证分析（以广东省为例）
（一）模型选择和数据来源
本节采用OLS模型进行回归分析，以改革开放的前沿阵地——广东省作为区域考察对象。选取农作物播种面积为因变量④，选取房地产开发投资作为自变量，具体考察区域内房地产开发投资对区域农作物播种面积的影响。由于海南1988年建省（1988年以前归属广东省），统计数据单列，故本文选取1989—2008年数据作为样本，数据来源为广东省《1990—2009年统计年鉴》，分析软件为EVIEWS6.0。
（二）有关数据校验的说明
在时间序列的回归分析中，为了保证回归方程不是伪回归，则需要对回归方程的各变量进行平稳性检验（本文采用ADF检验）。根据检验结果可以得出结论，在P值不小于6.62%的显著性水平下，我们接受解释变量和被解释变量都是一阶单整时间序列，可以进行回归分析。
（三）回归结果与讨论
通过对广东省1989—2008年农作物总播种面积和房地产开发投资的线性回归结果（见表1），可以得出如下结论：
查5%显著水平的DW统计表可知dL=1.201，dU=1.411，模型中DW=1.4689＞dU，通过DW检验。同时可见，可决系数R2、t统计量也均达到理想水平。
从回归结果中可以看出：广东省农作物总播种面积和房地产开发投资呈负相关关系，即房地产开发投资的增加，直接或间接地产生了占用耕地现象，从而减少了农作物播种面积。此外，从现实状况来看，2008年广东省多达2 500万吨的粮食产需缺口、低达33%的粮食自给率很大程度上可以从16.8%的房地产开发投资增幅中找到原因。
四、结论及政策建议
作为一个相对独立的区域经济体，“一要吃饭，二要建设，三要环境”的人本主义原则，往往在“价高利大”的房地产开发利益驱使下，扭曲为“建设在前，吃饭、环境在后”。地方政府往往也会从地方区域经济发展和财政收入增加的角度出发，放任这种内生的农地非农化现象，置耕地保护政策于不顾。如果这种政策失灵由区域实体放大到国家层面，那么粮食危机的产生只是一个时间问题。因此，对房地产开发和耕地保护之间的均衡问题，必须引起各大部门、各级政府的足够重视。
（一）要高度重视农用地的正外部性，适当给予政策倾斜
如图2所示，O为市中心，横轴为距市中心的距离，纵轴表示地价，住宅用地和农用地的租金支付函数分别为LR1、LF1⑤，两线交于点A，对应的横坐标为D3。在A点以左，房地产开发投资收益大于保留农用地收益，即LR1＞LF1。根据竞价地租原理，在没有管制的状况下，OD3范围内土地会全部用于房地产开发。如果考虑房地产开发过程中的负外部性（拥挤、污染等）以及农用地的正外部性（环保、生态安全），住宅用地真实的租金支付函数将由LR1左移为LR2，农用地真实的租金支付函数将由LF1上移为LF2，两线交点为C，房地产开发的边界范围也相应从OD3变为OD1，即两种用途的社会最优配置点为D1点。
但是，短期的利益驱动和短视的投资行为会致使房地产市场出现过度开发现象。如果放任这种内生机制的作用，那么住宅用地的扩张速度会严重挤压农用地的存在空间。因此，我们必须对这种市场失灵进行政策矫正。一方面，可以通过还原真实外部性的价值，即对房地产商征收P2-P1的税，并将所得税款P2-P1全部用于对农用地的补贴。美国许多大都市区的郊县正是采取这一税收优惠措施，鼓励农民将其土地保留作为农业用地，有效地控制了建设用地的扩张。哥斯达黎加的环境补偿政策（PSA）、墨西哥的环境支持服务计划（PSAH）等也带有类似特征。另一方面，也可以实行规划管制，如英国的规划许可制，美国的城市发展边界、农地区划政策，欧盟的土地保护项目（CPP）等，通过行政手段来达到或接近社会最优土地配置点。
（二）要谨防“占补均衡”下的“劣地驱逐良地”现象
1998年修订的《土地管理法》以法律条文的形式明确规定了国家严格控制耕地用途的转变，同时确立了“占一补一”的耕地保护政策：凡是非农建设占用耕地的，要按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。从近几年的国土资源公报来看，中国各省（市、区）基本上都实现了耕地的占补平衡。但是，“补”的耕地和“占”的耕地在质量上是否具有一致性则需要全面考量。根据前文的分析结论，中国农地非农化压力最大，最需要保护的耕地绝大多数都是优质耕地。而在这种等量置换的原则下，补充的耕地与占用的耕地在质量上存在的级差往往被地方政府所忽略。长此以往，土地流转市场上极有可能出现一种“劣地驱逐良地”现象——即劣等地逐步开垦为农用地，优质耕地被占用转为建设用地，耕地的整体质量出现下降。
为了解决耕地质量下降所激化的人地矛盾，我们采取了种种方法增加粮食产量，如毁林开荒、围湖造田、过度耕作、大量使用农药化肥等，这些措施短期内收到了显著的效果，但却打破了传统的封闭循环生态系统，使得整个系统愈来愈失去其自然性，变得不稳定和脆弱起来。全国许多粮食主产区土地资源都发生了严重的退化现象，产量不断下降，甚至完全丧失了生产能力。据悉尼大学最新研究发现，中国目前的土壤流失速度比自然补充速度高57倍⑥，围绕“劣地驱逐良地”现象所展开的恶性多米诺骨牌效应已经凸显。
严峻的现实警示我们，社会价值和生态价值十分明显的耕地理所应当成为倍受保护的对象。占补均衡必须综合考虑土地的生产能力、土壤肥力、复种指数、地理位置等因素，其施行原则也应该从“占一补一”转变为“少占多补”。
（三）统一政策口径，协调区域发展
在土地管理问题上，不同部门之间存在着机构重叠和职能交叉，政策口径难以统一。中国农地管理有农业部和林业部两个部门，城市建设用地和农民建房用地管理，也有国土资源部和住房与城乡建设部两个部门，地方的情况也与此类似。此外，国土资源部和国家统计局在耕地面积的统计口径上也存在偏差。关于地价和房价的关系问题，国土资源部和住建部亦存在分歧。开发商和住建部官员曾不止一次地发表言论称高房价是由高地价引发，而国土资源部则认为是房地产市场的投机问题，即扭曲的供求关系⑦。因此，在涉及国家重大决策的土地问题上，各大部门、各级政府有必要进一步沟通协调，统一政策口径。
在耕地红线的硬性约束下，区域建设用地指标也成为不同区域之间利益博弈的焦点。以广东省为例，2008年全省常住人口9 544万，户籍人口8 267万，也就是说，广东省长期代为管理的非户籍人口有1 277万，外来人口的增加更加剧了广东的人地矛盾。所以，有必要对这种因人口流动带来的土地问题进行补偿，即：人口跨区域迁移的同时，人均所分摊的用地指标也随之同向迁移，这样才能更加有利于迁入地区和迁出地区土地资源的优化配置。另一方面，在对中国区域产业布局进行科学研究的基础上，应该实行国家粮食安全和区域耕地保护挂钩，对为保障国家粮食供给的耕地实行国家财政补偿和工业化地区向粮食保障区域补偿的双重机制，使粮食安全和耕地保护工作做到主体清晰、权责明确，以共同维护中国人口、资源、环境的协调发展。
（作者感谢Monash大学黄有光教授、徐运帷同学给予的意见和建议，同时感谢中国社会科学院全球城市竞争力项目组（GUCP）对本文的有益探讨）
注释：
①国家制定耕地保有量1.2亿公顷（18亿亩）、广东省291.012万公顷（4 363万亩）的“红线”可以说明这个问题。
②综观经济分析法，是黄有光于1980年前后所创。其基本思想是采用全局均衡分析和局部均衡分析的中庸之道，用一个典型厂商来代表整个经济（也可代表整个行业），从而分析得出相关结论。在此基础上，有些学者作过积极尝试，将综观经济分析法拓展至两个或多个典型厂商的情形。
③国土资源部网站：http：//www.mlr.gov.cn/wszb/qmpxxxgtzygb_
1_2_1/jiabin/index_999.htm，2009-06-12。
④由于国家统计局和国土资源部对耕地面积的统计数据存在分歧，故选取农作物播种面积作为分析指标。
⑤本节依然维持土地两种用途的假设。农产品市场是近似完全竞争市场，故其租金支付函数为水平线；而房地产开发收益则随距市中心的距离增大而递减，故其租金支付函数为向下倾斜的直线。
⑥人民网：http：//world.people.com.cn/GB/10939691.html。
⑦新华网：http：//news.xinhuanet.com/comments，2009-06-25。
参考文献：
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［10］汪阳洁，张静.基于区域发展视角的耕地保护政策失灵及对策选择［J］.中国人口.资源与环境，2009，（1）.
［11］田应华，陈国生，胡升辉.湖南省耕地变化的趋势及其政策选择［J］.经济地理，2010，（1）.
责任编辑：秦学诗
责任校对：李金霞